新政府会计制度下高校财务绩效评价体系研究——以财政性科研项目为例

吕蓓蓓 王青 刘天真 王芬（青岛科技大学计财处 山东青岛 266000）

一、新政府会计制度与高校财务绩效评价的理论基础

（一）新政府会计制度概述

2017年财政部出台的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会[2017]25号）自2019年1月1日起正式执行，标志着政府会计改革迈出了里程碑式的重要一步。旧制度下仅进行收付实现制下的预算会计核算已经无法满足经济社会的发展需要，所以新政府会计制度引入了权责发生制下的财务会计核算。收付实现制以现金的实收或实付为标准来确认本期收入或费用；权责发生制则认为收入或费用的确认应以归属期为标准。

新政府会计制度引入权责发生制的原因在于：首先，权责发生制下的政府会计信息可以更加全面准确地反映政府的资产负债状况。其次，权责发生制更能体现政府受托责任的履行情况，并为利益相关者提供决策参考信息。以固定资产计提折旧为例，在权责发生制下，高校固定资产按一定年限计提折旧，可以更加全面准确地反映高校的资产负债等会计信息，同时，高校与国内外其他企事业单位等采用相同的会计核算基础，将使得高校的财务报告提供的信息更加具有可比性，有利于对公共资金的使用情况进行综合评价。

（二）高校开展财务绩效评价的理论基础

高校财务绩效评价是基于高校的战略目标、运用经济高效的方法对高校的教学、科研等活动的执行情况及资金投入、效益产出情况进行价值评估，从而为高校的高质量发展提供借鉴的一种活动。

关于绩效评价的理论基础，理论界普遍认为是美国学者Freeman在1984年出版的《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中提出的利益相关者管理理论，该理论指出企业在日常管理活动中要综合平衡不同利益相关者之间的利益要求。利益相关者理论不认同传统的追求大股东利益最大化的观点，而是重视所有利益相关者对组织的贡献，即追求各利益相关者总体利益最大化。

对高校而言，利益相关者也分为内部和外部两类，内部利益相关者包括一线教学科研人员，科技处、财务处、审计处等行政部门工作人员以及提供后勤保障支持的人员；外部利益相关者包括国家、地方各级政府部门，与高校有项目合作关系的企事业单位，其他高校等。高校的教学与科研活动复杂多样、具有不同特点，这就决定了高校财务绩效评价工作的复杂性，需要关键利益相关者的参与合作。高校财务绩效评价应利用利益相关者理论，对高校的战略目标进行层层分解，建立相关评价指标，并基于各利益相关者的诉求倾向稳步实施，以实现各利益相关者之间的利益平衡。

（三）政府会计改革对高校财务绩效评价的影响

新政府会计制度下双功能、双基础、双报告的核算体系使得预算会计和财务会计之间实现了适度分离并相互衔接，既能在权责发生制下反映政府的财务收支活动及其受托责任履行情况，又能在收付实现制下反映预算收支的执行情况，可以为全面实施财务绩效管理提供质量更高的会计信息基础。具体表现在，新政府会计制度下的财务会计增加了收入、费用两个核算要素，引入了应收和应付款项的相关内容，对固定资产采用折旧的方式计入成本或费用，这些调整有助于修正单位财务报表中关于财务状况及运行成本的偏差，对提高单位的财务绩效管理水平具有重要意义。同时，新政府会计制度明确了预算会计的核算内容并调整了预算会计相关科目，把核算范围定义为纳入部门预算管理的现金（包括库存现金、银行存款等）收支业务，并建立了预算会计与财务会计相对应的会计核算科目体系，为更完善地履行预算会计的基本职能（即反映预算收支及监控预算执行）提供了条件。

二、高校财务绩效评价体系的现状

目前，部分高校虽已开展财务绩效评价，但受各种因素影响，基本处于自评阶段，对财务绩效评价的重要性认识不足，且缺乏完善统一的评价体系，加之实践经验不足，导致评价结果流于形式，没有得到很好的利用，未能达到提高财政资金使用效益的目标。具体表现在：

（一）高校对财务绩效评价的重要性认识不足

主要表现在：项目申报部门只将项目资金的申请作为重点，过于关注能否取得资金支持，忽略了资金的投入产出比；财务部门虽然按照上级要求完成了基本的财务绩效评价工作，但未从学校的长远发展出发进行深入研究和思考，而是将其作为一项常规工作，财务绩效评价工作流于形式。

（二）缺乏完善统一的财务绩效评价体系

一个项目能够以一定数量的经费投入创造出越多的价值，则该项目越有效率。由于高校的项目经费来源复杂，管理标准不一，不同类型高校的办学层次、教学水平、科研能力等方面存在很大差异，导致财务绩效评价体系的构建没有一个统一的规范和标准。同时在财务绩效评价体系的构建中，对于指标如何选取、怎样将其转化为量化标准、如何因校而异与实际情况合理结合等，不同学者还没有达成共识。

（三）缺乏有效的财务绩效评价结果跟踪反馈机制

构建一套良好的财务绩效评价制度不能没有监督机制的参与，否则容易导致财务绩效评价结果流于形式，无法形成一个良好的制度环境。由于缺乏财务管理监控体系，在开展财务绩效评价的过程中容易出现漏洞。如果脱离了财务绩效管理的核心，内部监督控制无法满足高校的实际需求，则不利于及时反馈和纠正评价结果，对财务绩效评价水平的提升也将产生影响。因此高校需要建立一套完善的财务绩效评价监督体系，对财务绩效评价进行全面管理。

三、高校财务绩效评价体系框架建设——以财政性科研项目为例

（一）财政性科研项目的定义

所谓财政性科研项目，是指国家各部委、省市政府及其他政府部门拨付指定用途资金的科技项目（包括国家基金委拨款的国家自然科学基金、学校社科基金等），其与非财政性科研项目的主要区别在于资金的来源不同，因为财政性科研项目的资金来源于公共财政，代表公众利益，因此在资金的管控上更为严格。

近年来，国家在财政上大力支持科技创新研究，一方面，通过加大财政投入激发科技创新活力；另一方面，致力于建立有效的科技创新运行机制。如何做好财政性科研项目的财务管理工作，确保财政资金规范运作，同时更好地适应科研活动的规律和特点，从而发挥财政资金的最大效益，对各高校完善财务绩效管理机制提出了更高要求。对财政性科研项目进行财务绩效评价已成为当前急需解决的问题，也是目前政府、高校以及社会各界普遍关注的焦点。本文拟就财政性科研项目财务绩效评价指标体系的设置进行探讨，为高校的科技管理决策提供科学和有效的依据，提高高校科研项目的质量管理水平。

（二）相关政策意见梳理

本文梳理了国家出台的与财政性科研项目财务绩效评价相关的政策意见，这些政策意见为构建高校财政性科研项目财务绩效评价体系提供了依据和参考。财政部、科技部于2006年发布了《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》（国办发[2006]56号），明确提出要逐步建立科研项目经费的绩效评价制度。财政部于2013年发布了《预算绩效评价共性指标体系框架》 （财预[2013] 53号），其中“项目支出绩效评价共性指标体系框架”设置了三个层次，一级指标分为投入、过程、产出和效果，二级指标分为“项目立项”“资金落实”“业务管理”“财务管理”“项目产出”和“项目效益”，三级指标进一步细化，约为30项左右。2018年，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发 [2018]25号）着力解决当前科研绩效管理中存在的突出问题，明确了强化科研项目绩效评价的四个措施，推进实行科研项目绩效分类评价。

（三）财务绩效评价指标体系构建

本文依据上述文件，并充分考虑了财务绩效评价结果使用主体的信息需求和财政性科研项目的核算特点，构建了投入、过程、产出和效果四个维度下的三级共性财务绩效评价指标体系，同时根据科研项目类型将部分三级指标再细化为四级个性指标，以实现科研项目绩效分类评价的目标。

1.共性指标构建。构建过程如下：一级指标沿用“项目支出绩效评价共性指标体系框架”中的“投入”“过程”“产出”和“效果”四个共性指标。二级指标的设置遵循国家对于财政性科研项目财务绩效评价的总体要求，对高校财政性科研项目研究的整体流程进行了梳理和总结，关注利益相关者的利益诉求，抓住重点关键环节，如财务管理、结题验收等，进行归类总结并制定财务绩效评价指标，力争做到财务绩效评价在科研项目管理中的全覆盖。三级指标根据财政性科研项目的资源投入、管理要求及产出性质等特征，通过深度访谈科研人员、职能管理部门工作人员、财务专家等，对各方面反馈意见进行整理归纳，最终形成18个三级指标，对高校财政性科研项目支出展开全方位、多角度的财务绩效评价。共性指标框架体系如下页表1所示。

表1 财政性科研项目财务绩效评价共性指标框架体系

表2 财政性科研项目财务绩效评价四级个性指标

上述指标框架中的三级指标共包含9个定量指标、8个定性指标和1个定性定量复合指标。科研活动中的产出成果数量等指标比较容易量化，能够比较直观地反映科研项目的产出水平，可以按照设定的量化指标计算得分；对于部分难以量化考核的指标如制度健全性等，建议组织技术专家、管理专家和财务专家等根据每项指标的相关信息给出分值；对于定性定量复合指标，可通过对定量计算得分和专家评分加权得到最终分值。

2.个性指标构建。根据国发[2018]25号文件精神，将科研项目分为基础研究类、技术和产品开发类两大类，并对产出成果数量、产出成果质量及经济、社会、生态效益三个三级指标进一步细化，实行科研项目绩效分类评价。

构建思路如下：基础研究类科研项目是为了获得关于现象和可观察事实的基本原理和发展规律而进行的实验理论研究，需要重点评价新发现、新原理、新方法、新规律的重大原创性和科学价值，其研究成果以学术论文和著作、专利为主要形式；技术和产品开发类科研项目通常是针对某一特定的实际应用目的而进行的独创性研究，主要聚焦影响经济社会跨越式发展的关键问题，需要重点评价其在打造行业产业发展标杆中发挥的作用，研究成果以新产品、新技术、新方法或发明专利为主。相关四级个性指标如表2所示。

本文所构建的财务绩效评价体系能够评估高校财政性科研项目的发展情况，同时可以作为财务管理部门财务绩效评价指标体系的组成部分。由于新政府会计制度在实施的过程中会不断完善，评价指标的确定需要在财务绩效评价的实践中不断变化，并结合不同高校自身特色及工作要求有所调整，以满足不同高校财务管理的特殊需求。