深化基层央行“大监督”机制的实践与思考

李红艳 吴惠君

[摘要]在全面从严治党新形势下，加快构建集中统一、全面覆盖、高效权威的监督体系，提升基层央行治理效能迫在眉睫。本文针对当前基层央行“大监督”工作机制运行中的问题，从强化监督的政治属性、权威性、成果转化、信息化建设等方面提出对策建议。

[关键词]基层央行    大监督    机制    对策

近年来，基层央行把“大监督”机制作为落实全面从严治党、夯实党风廉政建设基础、防控業务管理风险的有效途径之一，在积极探索建立有效“大监督”工作机制、整合监督资源、发挥监督合力方面进行了有益的实践，为保障基层央行正确履职发挥了重要作用。

一、“大监督”工作机制的探索与实践

2017年，S市中心支行正式启动“大监督”工作，并成立中心支行“大监督”工作组。“大监督”工作组持续优化监督机制，不断总结积累经验，探索实施监督项目化管理，较好解决了以往监督中项目零散、力量不足、标准不一、成果转化难等问题，实现了长效监督，提升了监督效果。同时，通过监督项目整合，较好实现了为基层行松绑减负的目标。

1.解决监督项目来源问题。由于“大监督”工作具有一定的随机性，难以在年初进行统一规划。在基层央行纪检、内审合署办公的模式下，纪检监察与内审均有各自职责内的常规性工作，因此，“大监督”工作领导小组首先要解决项目来源，破解以往辖区监督工作中各自为政的“碎片化”问题。对此，S市中心支行出台相关制度，确定本行监督项目主要来源于两个方面：一是具有监督职责的各成员单位按季度提交并经“大监督”工作领导小组季度例会研究、整合后确定的监督项目;二是上级行临时安排部署或中心支行党委根据管理需要决定的监督项目。

2.明确“大监督”的范围和重点。S市中心支行“大监督”工作坚持问题导向、风险导向、目标导向原则，结合履职新形势、新任务，不断强化“红线”“底线”意识，重点围绕“金融为民”、重大决策部署贯彻落实、权力运行与制约、财务预算及执行、干部选拔任用、上级行巡察（审计）整改等关键环节和重点领域开展监督工作，为有效管控涉人、涉事、涉权等方面的风险隐患、全面压实“两个责任”和“一岗双责”奠定了良好基础。

3.建立监督标准化及“人才库”机制。制定“大监督”工作标准化格式文书，统一辖区监督项目立项审批、检查方案、工作底稿、事实确认、监督报告、整改报告等一系列工作流程及监督档案管理要求。同时，从各科室选拔两名监督检查业务骨干，纳入 “大监督”人才库进行统一管理调配，在确保实施监督项目时能够做到“因事选人”，解决了以往监督人员业务技能高低不一、监督力量分散等问题，摆脱了监督工作“单打独斗”的窘境。

4.创建新的监督管理模式。S市中心支行纪委监察室负责协调日常工作，向本行“大监督”领导小组负责。采取“大监督+”（纪检、内审、条线管理）模式，着力构建连横合纵的“网格化”监督体系，监督脉络更为清晰。纪检监察部门建立全辖“大监督”检查发现问题及整改销号台账，收集各类审计、纪检监察（巡察）、业务条线等三类监督检查发现的问题，结合“大监督”项目安排，开展整改情况再监督，不定期地分析辖区风险控制状况并向中心支行党委汇报，为中心支行党委全面了解辖区管理情况、有针对性地制定管理决策提供依据。

5.促进监督成果的转化运用。探索实施审计（巡察）等监督检查发现问题线索移交制度，通过线索甄别、筛选，及时向中心支行纪委移交，完善“大监督”及审计（巡察）整改成效问责机制，有针对性地引入纪委书记谈话制度，破解审计（巡察）监督整改“最后一公里”的问题，提升问题处理及整改工作刚性，丰富问题处理的手段。

二、“大监督”工作机制运行中存在的问题

结合S市中心支行近年来“大监督”工作的探索与实践经验，当前基层央行“大监督”工作机制运行中，还存在以下四方面问题：

一是监督工作的政治属性不强。目前，基层央行“大监督”主体框架由纪检、内审、条线监督构成，监督依据主要是法律、法规及部门规章，监督内容覆盖党务、政务、业务工作，监督主要着眼点是规范性。监督人员来自各业务部门，存在政治监督意识不强、政治监督能力不足的短板，与监督工作“政治过硬”的要求还存在一定差距，对监督检查中发现的履职不到位、工作敷衍应付、落实重大决策部署措施虚化弱化等问题，监督人员仅将其作为一般性问题看待，不能从政治高度深入剖析。

二是监督工作的权威性不高。从目前基层央行“大监督”工作实践来看，影响“大监督”工作权威性的因素主要包括：“大监督”工作领导小组管理松散，在监督职责和考评激励方面缺乏硬性约束，监督人员外无压力、内无动力，监督工作的聚合效应不明显，影响监督工作的质量。在认识层面，“大监督”往往作为对主责部门的拾遗补漏，与普通业务检查划等号。“大监督”工作与问责追责机制不挂钩，存在监督建议难落实、整改工作不到位等问题。

三是监督成果转化运用不充分。主要表现为：监督成果运用缺乏制度约束，基层央行业绩管理体系中，尚未将监督成果纳入被监督单位部门评先评优、业绩考核的范围。监督价值的“含金量”不高，监督工作尚未实现从规范性监督向绩效性、风险导向性监督转变。监督报告的分析、预警作用，以及在基层央行治理体系中的决策咨询作用没有得到有效发挥，监督工作的实用性、建设性不强，难以引起决策层、管理层的高度重视。党内监督、业务监督工作“两张皮”，难以有机结合。

四是监督管理信息化建设滞后。在当前业务处理信息化、资金流转不断加速、内控风险更加隐蔽的背景下，涵盖基层央行各部门数据信息的一体化监督信息系统尚未形成。同时，手工监督条件下形成的各类监督信息处理受诸多因素制约，导致针对各业务系统、重要业务领域、关键部位的监督信息传递共享渠道不畅，内部敏感性监督信息受阅、传递范围狭窄，监督成果信息综合利用程度低，监督信息传递流程繁琐、路线冗长、时效性不强等。

三、建立健全“大监督”工作机制的对策

1.强化监督工作的政治引领。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。这一论断为基层央行对照新时代全面从严治党新部署、新要求，积极研究探索推进政治监督长效化、常态化的工作路径提供了政策依据，指明了工作方向。对此，需要基层央行切实把“大监督”作为落实全面从严治党的重要利器之一，进行通盘考量，从政治引领、政治监督视角着手设计监督工作机制，推动党内监督、业务监督的有效贯通和交融。

2.提升监督工作的权威性。完善顶层设计，赋予与监督工作权责利相对应的权威性。提升监督工作质量，为监督工作的可持续发展注入内生动力。强化培训，培养一批政治站位高、精通党务与业务的复合型人才，提升监督人员“政治过硬”的本领和开展政治监督的能力。实施监督问责，建立重大问题线索向纪委移交制度，运用监督执纪“四种形态”，重点关注对违反中央八项规定精神，违反财经纪律，行政不作为、乱作为，群众反映强烈的问题，以及屡查屡犯、整改落实监督意见中弄虚作假等方面的责任进行追究，实现“监督、整改、问责、提高”的有效闭环。

3.构建监督成果运用制度体系。从监督职责和考评激励约束两个方面，“设计一套机制，促使监督者不严格监督不行、非严格监督不可”（师自国、吴兴旺，2015），促进监督质量的提升。在规范性监督的基礎上，从资金、资源使用的经济性、行政管理效率性、行政活动效果性设计监督工作目标。统筹运用符合性测试、实质性测试和分析性检查方法，对决策、执行、监督机制进行综合评价，发现管理与内控失范、失控的薄弱环节，提出降低风险的策略。用政治视角审视经济问题、业务问题，有效贯通党内监督、业务监督。坚持在重大决策部署贯彻落实、预算管理、基本建设、集中采购等业务监督中体现中央八项规定精神、人民银行正风肃纪“十条禁令”及反腐败工作要求，推动政治监督、业务监督功能的弥合与交融。

4.加大监督管理信息化建设。监督管理信息化建设包括监督手段的前端建设（如通过开发计算机辅助监督程序，读取、筛选、处理监督信息），以及针对监督信息进行综合管理、成果运用的末端建设。从提升监督成果转化运用的视角考量，当前加强末端建设显得更为迫切。对此，可以考虑通过小型开发，在内网或“OA”中建立（嵌入）“大监督”工作管理信息平台，结合管理需求，合理设定决策层、管理层、操作执行层三级用户及访问权限。管理信息平台内容应包括监督项目、监督成员、问题及整改（进度）销号清单、问责情况、监督分析研判报告、风险级别及预警提示书、行级领导签阅及批示、整改信息回馈等基本要素，通过及时更新完善平台信息内容，成为基层行党委管理决策的“智库”。

综上所述，“大监督”不是小型、零散监督项目的简单叠加，而是一种机理的重塑和再造，是对监督运行机制、管理体制方法等多方面的综合考量、规划和设计。建立行之有效的监督管理体系，实现“监督、整改、问责、提高”的良性循环，能够有效增强全系统全面从严治党的责任意识及风险防控意识，进而通过精准监督，实现基层央行的靶向治理，促进基层央行科学正确履职。一体化推进基层央行“大监督”工作机制建设，需要汇集、提炼、总结各级人民银行的实践经验，使之上升为顶层设计，从而形成目标明确、内容具体、责任明晰、效果可期的“大监督”项目化管理新格局。

（作者单位：中国人民银行石嘴山市中心支行，

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