土地增值收益分配社会共识形成障碍与增进路径

陈乐宾，姜 海

（南京农业大学 中国资源环境与发展研究院，江苏 南京 210095）

一、引 言

进入新时代，国家治理体系和治理能力现代化建设成为重大命题。在多元化社会，有效凝聚社会共识是提升公共事务治理效率的内在要求［1］，“共识”成为关系改革深化、经济发展和社会稳定的关键因素。在重大改革面前，全社会对深化改革具有较高程度的共识，才有利于形成改革合力，释放改革红利［2］。随着中国城镇化、工业化水平快速提升，不断凸显的征地矛盾带来制度运行成本持续上升，成为影响中国经济高质量发展的主要因素之一［3］，征地问题成为我国转型期面临的突出社会问题［4-5］。让农民分享城镇化和工业化成果以减少城乡利益冲突［6］，建立公平合理的土地增值收益分配制度成为新时代重要改革任务［7-8］。2015年以来农村土地制度改革试点积累了一些重要经验，但征地制度改革和农村集体建设用地入市流转改革进程仍然处于起步阶段，在一些核心问题上仍然存在较大分歧［9］。深层次原因可能在于：与土地增值收益分配制度相关的征地制度、城乡土地流转制度对经济发展和地方公共财政影响巨大，同时相关利益群体包括地方政府、被征地农民等围绕土地增值收益分配问题还缺乏有效的共识［10］。任何制度要在社会生产生活中发挥实际作用，都离不开社会共识的“润滑剂”作用。增进不同群体对于土地增值收益分配的共识水平，是深化土地征收制度改革的关键所在。但改革实践和已有研究仍主要聚焦于农民的物质与经济所得的公平性，对与主体博弈行为和制度交易成本有重要内在联系的社会共识问题关注还较少，仅有部分研究关注到我国农地制度与地权规则创新中共识的重要作用［11-13］，缺少对土地增值收益分配社会共识形成所面临的障碍因素及解决方案的专门研究。近期，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的出台，为新时期土地增值收益分配制度改革社会共识的形成提供根本指引与重要机遇。本文在土地增值收益分配公平群体共识调查研究基础上［10］，从征地制度改革与土地增值收益分配社会共识困境出发，剖析社会共识形成的主要障碍因素及增进路径，为国家和地方推进征地制度改革、建立存量建设用地市场体系提供参考。

二、征地制度改革与土地增值收益分配社会共识困境

征地是为实现公共利益由政府主导的一种土地要素部门再配置形式，是与土地产权市场买卖不同却广泛存在的一种交易形式。农民与政府的合作模式与博弈策略会影响征地的交易成本［14］。当农民与政府对征地的合理性、土地增值收益分配机制与结果存在较高共识，征地的制度交易成本将控制在合理水平。但现实中大量的征地冲突表明，农民对征地尤其是宅基地拆迁中的土地增值收益分配存在较大分歧，甚至存在明显的影响理性行为的群体偏见。以土地增值收益分配为核心的征地制度改革成为土地管理的难点和焦点。本世纪初征地制度改革就提上议程，近20年间经历了大量试点和探索。但由于征地制度涉及面广，利益关系复杂，地方经济发展模式和财政收入上存在路径依赖等原因［15］，不同群体之间对土地增值收益分配缺乏共识。［10］。

在威廉姆森社会基础、制度环境、治理结构与资源配置分析框架中，社会共识扮演着重要角色。文化、规范、习惯道德等非正式制度，宪法、法律、产权等正式制度安排，以及具体的治理结构（竞争规则），既会对社会共识产生影响，也受社会共识的反作用。基于土地增值收益分配涉及的理论与现实问题，借鉴威廉姆森的四层次分析框架，可以对土地增值收益分配社会共识进行多层次的划分，以便具体理解当前的共识困境。在社会基础层面，土地增值收益分配社会共识是指土地增值收益分配所遵循的基本价值取向及相应的社会心态；在制度环境层面，土地增值收益分配社会共识是指全体社会成员特别是学术界和政策制定者对土地增值收益分配相关制度（包括土地产权、规划、市场制度等）的共识；在治理结构层面，土地增值收益分配社会共识是指具体情境（主要指政府治理方式与互动结构）下农民-政府对土地增值收益分配合作与博弈共识；另外，考虑相关主体对土地增值收益分配结果合理性的认同可能影响（事后）相应的交易成本，在资源配置层面，土地增值收益分配社会共识是指对土地增值收益分配现状、结果、状态等的认知与评价共识。进一步地，可从社会基础、制度环境与治理结构动态演进的角度解释当前土地增值收益分配社会共识困境的出现，见表1所列。

表1 不同层次征地制度演进特征与土地增值收益分配社会共识困境

在社会基础层面，计划经济时代，农村社会环境强调“一大二公”，全社会对于土地增值收益分配存在“涨价归公”为核心价值取向的高度共识，政府征地只需支付较低的补偿成本。反映在制度环境与法律政策层面，形成以农地产值倍数为征地补偿依据的做法，并得到农民认同。特别是工业化、城镇化初期农村家庭收入以农业经营为主的经济环境下，农地产值倍数作为征地补偿依据具有一定的合理性［16］，体现了“涨价归公”和国家降低工业化建设成本的需要与共识。随着社会经济环境发生变化，尤其是市场经济兴起，土地经济价值不断显化，土地增值收益分配的社会基础发生变化，农民开始寻求参与土地增值收益分享。而且，改革开放促进人们思想解放和多元价值观的出现，维护个人合法利益不仅成为法治的重要内容，更成为社会普遍接受的思想观念［17］。在此背景下，原有社会基础和制度环境下的社会共识开始弱化，但是新的社会共识尚未形成。同时，制度环境的演进滞后于社会基础的变化，在较长一段时期内征地补偿制度没有进行根本性调整，仍沿用原用途补偿办法，特别是《土地管理法》制定、修订及本世纪初征地制度改革试点中均未改变这一根本原则［18］，直到2019年《土地管理法》修正案通过，才正式摒弃这一补偿依据。此外，学术界和政策界关于征地制度改革存在大量争议［19］，在一定程度上迟滞相关改革进程，社会基础与制度环境两个层面的背离加剧共识冲突。制度环境影响治理结构，征地中发挥决定作用的政府行为取决于制度安排。在原有社会共识弱化、新的社会共识尚未形成的条件下，政府主导的征地治理结构有加大征地交易成本的倾向。有研究认为，政府与农民相对地位与合作方式决定征地的社会成本，政府主导模式下存在较高的征地社会成本［14］。基于以上分析，本文认为现阶段征地制度改革与土地增值收益分配社会共识困境主要表现为：新的社会基础层面上的共识尚未重建，直接影响制度环境层面共识的凝聚并迟滞改革进程，加之传统的政府主导型征地治理结构，导致政策实施过程中农民-政府间较难达成合作共识，使得征地制度的交易成本显著上升，资源配置效率降低。

三、土地增值收益分配社会共识形成障碍分析

土地增值收益分配社会共识的形成，总体上受制于社会基础与现行制度环境、治理结构的偏差，现实中则需要解决不同群体土地增值收益分配认知的主观性与社会价值引导不够有力、土地增值收益分配的不完全帕累托改进属性与主体利益平衡不够充分，以及土地增值收益分配权利不对等、信息不对称与群体对话合作平台不够完善等障碍，见表2所列。

表2 不同层次土地增值收益分配社会共识形成的障碍因素与增进路径

（一）不同群体土地增值收益分配认知的主观性与社会价值引导不够有力

基于自身价值观念和特定的社会环境影响，由于主体认知形成的主观性而表现出的分歧会影响共识形成。内部方面，不同的认知主体基于不同的认知视角、认知能力，对土地增值收益分配问题存在自身看法，在群体互动过程中特定主体的实践经历或体验也会影响自身认知的形成。在学术研究领域，不同学者看待问题的角度不同，研究思路不同，获取的信息不同，也就容易产生意见相左的结论。此外，社会公众、官员、专家群体掌握的知识、信息程度不同，认知能力存在差别，也是影响共识形成的重要因素。外部方面，社会公众所处的社会环境，特别是社会舆论环境会对主体的价值选择判断偏好产生重要影响。在信息网络飞速发展背景下，新的认知环境与空间给群体认知分歧的形成增添更多不确定因素。市场化经济浪潮下，社会公众的价值观念发生显著变化，由过去相对单一的“涨价归公”和“无私奉献”变得更加多元开放，尤其被征地农民群体面对不断显化的土地增值，愈发要求参与分享增值收益，社会价值观念的多元化使得认知主观性更加突出。同时，在土地增值收益分配领域，公认、权威且有利于社会进步的价值判断相对欠缺，强有力的统一社会价值引导机制缺失使得共识难以凝聚。

（二）土地增值收益分配不完全帕累托改进属性与主体利益平衡不够充分

利益诉求会对主体认知及行为产生直接影响，在征地和土地增值收益分配中，农民与政府的利益目标存在差异，即使土地增值收益分配满足帕累托改进要求，一方福利增进且无任何一方福利受损，也可能产生利益诉求上的分歧。随着土地市场的繁荣和不动产在城乡家庭资产中的地位上升，农民的利益诉求已经远远超出“农地经济价值补偿”，普遍希望获得更多的补偿，弥补失去土地后的生活保障需要，甚至寄希望通过征地拆迁获取家庭发展路径调整的重大机会。地方政府目标基本是尽快完成征地任务，将农民集体土地变为社会发展的资源与资本。利益诉求的差异不仅体现在被征地农民和地方政府间，其他群体如在耕农民、城市居民、用地单位等都会基于自身的利益诉求而产生分歧。当前征地管理和土地增值收益分配过程中利益平衡机制的缺失加大不同利益群体的矛盾，削弱达成共识的共同利益基础。作为核心要素的征地补偿规则仍是建立在农地价值补偿观基础上，造成增值收益分配的不平衡。同时，灵活有效的利益平衡或再分配机制（如税收等手段）不够完善。利益冲突不仅体现在不同群体间，在特定群体内部由于征地情形和空间时间因素的差异，不同个体也会基于自身利益考虑而产生分歧，多元化社会，不同群体间的利益冲突加上利益平衡机制的缺失是共识形成的最主要障碍。

（三）土地增值收益分配权利不对等、信息不对称与群体对话合作平台不够完善

权力（利）关系的失衡使政府和社会公众两者之间良性互动与对话机制不足，往往导致最终政策制定仅是表面的“协议”，群体间差异性利益诉求难以实现，致使社会认同缺乏，为社会矛盾出现埋下隐患。共识以对话为基础，沟通协调机制不足使多元主体发散的利益诉求没有在政策制定过程中走向趋同，使得本就存在的认知选择偏好分歧不断扩大。此外，政府和农民掌握信息不同，信息不对称加大共识形成的难度，周盛（2014）提出公民参与结构权力维度失衡是造成个体偏好分歧的主导因素，而信息不对称基础上形成的共识为“不成熟的共识”，“当信息不对称的格局被打破，不成熟的共识会迅速变成双方更深刻的偏好分歧”［20］。在当前征地制度安排和具体政策过程中，政府-农民的权利关系不对等、信息不对称，使得共识难以形成，尤其是相关政策群体缺少对话与合作平台，丧失有效的利益诉求渠道，加剧双方博弈与冲突，使本就脆弱的共识基础陷入危险。

四、增进土地增值收益分配社会共识路径建议

土地增值收益分配社会共识受到群体利益、价值立场、认知视角、制度环境、权利关系、信息分布及个体特征等诸多因素影响，单一视角或维度改革思路难以有效凝聚共识。有学者或结合具体公共管理问题探讨社会共识的形成机制［20-21］，或关注到一般意义上改革共识的增进问题［22-23］，或从社会学视角对社会共识机制与凝聚途径进行探析［24］，相关研究从不同角度给出共识增进途径。在已有研究基础上，结合对社会共识困境与形成障碍的分析，从社会基础、制度环境与治理结构层面提出土地增值收益分配社会共识的增进路径，而根据共识所指向的对象，这三个层面的共识可分别对应目标共识、政策共识与程序共识。其中，目标共识侧重土地增值收益分配的基本原则导向，政策共识侧重土地增值收益分配关键制度设计，程序共识侧重政策执行，三个层面之间的共识存在相互影响和制约。单一层面考察社会共识的增进路径难以达到有效目的，例如，目标层面的共识作为一种“社会基础”因素，对土地增值收益分配制度变迁及绩效产生影响，然而如果仅停留在这一价值理念层面讨论“共识是什么”“共识如何增进”，只能在宏观层面引导社会成员趋向合作，具体到政策实施执行阶段却不能达到预期的“润滑剂”效果，因此，必须向下深入到制度环境和治理结构层面考察共识的特征与构建路径。三个层面的社会共识相互影响和制约，共同作用于土地增值收益分配社会共识的形成与发展。基于上述分析，从价值观念引领、制度环境优化和治理方式改进三个层面设计土地增值收益分配社会共识的增进路径，如图1所示。

图1 土地增值收益分配社会共识分层与增进路径

（一）加强价值观念引领，凝聚土地增值收益分配目标共识

价值观是人们在长期认识和改造世界过程中形成的信念体系，是整个社会赖以存在和发展的基础。计划经济时代，征地制度的良性运行，离不开坚强有力的核心价值支撑，即人们在高涨的社会主义建设热潮下，追求集体价值，强调为社会主义建设服务，政府征地补偿极低，甚至存在不需要对被征地者进行货币补偿的情形（也与当时特定社会经济环境有关，征地带来的农转非机会对农民来说更为重要），对土地增值收益的分配问题存在高度的“涨价归公”共识。随着社会经济市场化改革，土地增值收益凸显以及社会主体利益多元化发展，传统“涨价归公”价值观念弱化，完全强调集体利益而忽视个体诉求的社会目标也难以得到普遍认同。在新的时代背景下，需要进一步加强社会核心价值引领，凝聚土地增值收益分配目标共识。

1.以公平原则为导向，塑造土地价值正义观

公平正义原则从来都不是抽象的、单一的、永恒的，而是具体的、多元的、历史的。土地价值正义观的重点在于赋予“（分配）公平”新的时代内涵，深刻把握“公平”概念的历史发展特征，融入新的时代背景下各利益阶层或群体对发展公平与分配公平的积极渴望与诉求，从而引领全社会形成正确的土地价值正义观。其中要牢牢把握土地增值收益分配公平的两个底线或准则：①对被征地农民的补偿应符合市场经济规律，征地活动在一定程度上应参照市场行为规范，打破行政强制与垄断；②坚决抵制个别群体攫取社会发展利益现象（如“征地拆迁一夜暴富”、“威胁索取高价补偿”等）发生，政府及公共利益不能为少数群体所困。

2.强化“共享”发展理念，推动形成土地收益共享观

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以新理念引领新时代社会发展。土地增值收益分配应重点强调“共享”发展理念，坚持发展成果由人民共享，增强全体人民的获得感。土地增值收益从根本上来源于改革开放带来的工业化与城镇化红利，最终也应回归社会民众。要以辩证唯物主义和历史唯物主义的方法重新思考“涨价归公”，尤其是地方政府在土地增值收益分配中角色定位，特别需要辨清“涨价归公”与“涨价归政府”的区别［25］。在此基础上，形成符合时代发展需求的增值收益共享理念，通过具体的机制设计，实现改革发展成果由人民共享，不仅使被征地农民分享增值收益，同时也保障边远地区在耕农民以及城市居民合理享受土地红利。

（二）推动制度环境优化，重塑土地增值收益分配政策共识

制度作为规范社会生产与分配关系的主要工具，起着规范主体行为、维护社会秩序、确定利益分配格局的关键作用，是社会共识形成演化的重要外部环境。可以预见，当制度设计具备深厚的社会共识基础，制度实施过程中的偏差与阻力将极大减少，制度实施成本降低，此时将取得基于社会共识的制度最优效果。与土地增值收益分配直接相关的是农村土地征收制度安排，征地制度直接决定土地增值收益分配格局与相关主体权利利益关系，农村土地产权制度和土地使用制度中城乡规划体制、城市土地市场体制等也直接或间接影响土地增值收益分配关系，从而影响社会公平程度。随着社会经济基础变化，这些顶层制度，在某些环节不能适应当前社会发展需求与多元群体利益诉求，逐渐影响政策层面的共识基础。未来土地增值收益分配政策层面共识构建需要对相关制度设计进行重新考量，尤其是要纠正政策设计中的不平等倾向与模糊化倾向，体现包容开放，以更清晰明确的制度安排压缩模糊的利益空间，铲除分歧土壤。

1.在公有制基础上推动土地产权制度改革，明确主体权力与权利边界

土地公有制是宪法和法律确定的基本制度前提，建立基于土地公有的制度设计才能确立土地红利分配的起点机会平等、过程程序正义与结果矫正正义、补偿正义［26］。任何土地改革举措都不应突破土地公有制这一根本，否则将不利于实现分配的公平正义，甚至对政治和社会结构稳定造成危害。完善的土地产权制度有助于为增值收益分配提供法律上的合理依据，未来土地产权制度改革仍需牢牢坚持公有制的改革方向，根据时代发展变化与需求赋予新的时代内涵，丰富公有制的理论与实践形式，最大程度发挥公有制在促进效率和保障公平等方面优势。要推动实现国有土地与集体土地产权平等，其中要科学把握“同权同价”的法律与现实逻辑［27］，同时朝着“产权清晰”改革方向将农民集体土地所有权落到实处，进一步清晰划定权利边界，逐步消除有意的制度模糊［28］及其带来的社会成本，减少群体博弈空间，增进共识水平［10］。

2.统筹推进土地财税、规划、市场体制综合配套改革，打破城乡二元格局

当前我国土地增值收益分配格局形成与我国土地财税、土地规划和土地市场体制均有密切的联系，各种体制的固有弊端极大地阻碍土地增值收益分配政策层面共识的形成。通过改革土地财税体制，逐步降低地方政府“土地财政”依赖，形成健康良好可持续的财政环境；改革土地规划和市场体制，逐步允许集体建设用地入市，推动建立城乡统一建设用地市场，更多发挥市场在土地资源配置和增值收益分配中的主导作用。从整体上推进土地增值收益分配关键制度改革与顶层设计，为土地增值收益分配政策共识重塑构建良好制度环境。

（三）促进治理方式改进，谋求土地增值收益分配程序共识

治理方式是具体政策过程中对政策执行者和政策对象行为的一系列规范，它涉及具体情境下政策制定方式、执行手段以及政策的保障监管体系等程序性问题。治理方式在政策过程中体现并直接影响政策双方权利地位与合作模式，因此，必须通过公共治理方式改进，在程序层面谋求不同政策群体的合作共识。

1.平衡相关主体权力与利益关系，推动主体对话与合作

已有研究探讨公民参与结构的权力维度失衡、利益诉求冲突和信息不对称对政策共识形成的影响，认为对权力关系的改变是构建共识的基础性策略［20］。面对利益平衡机制和主体对话合作平台缺失现状，共识增进须从平衡主体权力与利益关系角度着手，依法保障相关政策对象在征地过程中享有平等谈判权利，构建完善的利益诉求表达渠道，为主体对话与合作提供平台支撑；通过平等协调与沟通达成一致的利益分配方案，最大限度地弥合分歧，在此过程中尤其应注意增进信息公开与畅通互动，为土地增值收益分配共识的形成提供信息基础。

2.建立完善的政策反馈、监管与保障体系，增强政府公信力

征地和土地增值收益分配情境，不仅需要政策过程中的利益平衡与主体对话机制，政策后的相关反馈、监管与保障体系同样重要。建立农民权益的救济保障机制，促进实现政策实施后的利益诉求合理表达，畅通申诉渠道，最大程度减少社会隐性矛盾；建立良好有效的政策反馈与政府行为监管机制，保障相关政策的有效执行，增强政府公信力，不断培育社会信任。通过治理方式的改进，不断谋求土地增值收益分配程序共识。

五、结论与讨论

社会共识在土地制度运行中发挥着不可替代的“润滑剂”作用。当前不同群体关于土地增值收益分配社会共识的缺乏，很可能是征地冲突在较长时期内频繁发生的重要原因，寻求土地增值收益分配社会共识是加快推进改革、降低征地交易成本、推动实现土地管理领域国家治理体系和治理能力现代化的关键。本研究在社会基础、制度环境与治理结构等层面对我国征地制度改革与土地增值收益分配社会共识困境及共识的形成障碍进行了分析，并提出共识增进的路径建议。

受理论知识等各方面因素限制，本文仅初步讨论土地增值收益分配社会共识的形成障碍与可能的增进路径，未来可进一步融合新制度经济学、行为与实验经济学、社会心理学等多学科知识，对土地增值收益分配社会共识在“制度安排—主体行为—交易成本”这一经典理论分析框架中的影响作用与形成机制进行深入研究，为今后土地制度改革与公共管理创新提供一种新的研究视角和分析思路，为推动实现国家治理体系与治理能力现代化提供一种“社会共识力量”。