财政扶贫资金的绩效管理——以河南省濮阳市为例

王亚丽

（濮阳职业技术学院 经济管理学院，河南 濮阳 457000）

党的十八大以来，脱贫攻坚、精准扶贫已经上升到政府工作的重要高度。中央高度重视扶贫工作，投入了大量扶贫资金， 为实现我国脱贫攻坚提供了有力的财力保障， 为广大人民群众脱贫致富提供了有力支撑。濮阳市位于河南省东北部，冀鲁豫三省交汇处，产业以石油、化工为主，此前濮阳县、台前县、范县均为贫困县。 2019 年濮阳市获得中央和省级财政预算专项扶贫资金43，221 万元，市级预算安排财政专项扶贫资金19，870 万元①。 如此大金额的财政资金投入，需要有效的监管，确保扶贫专项资金的使用效率和效果。 按照“花钱必问效、无效必问责”的要求， 必须将扶贫资金监管与全面绩效管理有机结合起来，统筹整合，提升资金使用的透明化、系统化。本文以河南省濮阳市为例来研究财政扶贫资金的绩效管理。

一、濮阳市扶贫资金绩效管理的现状

（一）濮阳市扶贫资金绩效管理的内容

目前，由濮阳市财政局、濮阳市扶贫办抽调业务骨干组成市财政专项扶贫资金绩效评价工作领导小组， 统一负责全市财政扶贫资金绩效评价工作的领导、组织、协调和督查推动工作。 各县区有关部门负责绩效评价自评、 资金使用管理总结和资金问题整改工作具体内容。

濮阳市根据《河南省财政扶贫资金绩效评价办法》规定，按照表1 评价指标体系逐项对照，评价结果显示绩效管理优良，扶贫效果显著。

表1 濮阳市财政扶贫资金绩效评价指标

项目管理项目库建设及管理情况项目管理制度建设和执行情况项目建设进度资金使用成效年度资金结转结余率资金统筹整合使用成效贫困人口减少情况精准使用情况工作评价 市、县级扶贫工作自我评价机制创新 市、县级扶贫工作机制创新

（二）濮阳市扶贫资金绩效管理取得的成效

近年来，濮阳市不断创新工作机制，狠抓政策落实，努力实现扶贫资金、项目精准对接，切实加强财政专项扶贫资金使用管理， 确保脱贫攻坚各项工作取得显著成效。

1. 实施转移就业扶贫。 濮阳市坚持把促进贫困人口就业作为脱贫的主要途径，搭建就业服务平台，开展技能培训，开发公益性岗位，促进贫困劳动力转移就业。 2019 年共培训农村贫困劳动力2.8 万余人次， 新增技能培训9，978 人， 累计培训贫困劳动力33，506 人， 达到 82%。 新增贫困劳动力转移就业13，627 人， 累计转移就业 77，367 人， 达总数的97.7%。 “58 到家” 濮阳培训基地培训贫困人口4，500 人，结业后全部安排就业①。

2. 实施产业扶贫。 在农业产业化扶贫方面，投资5.7 亿元，实施种植、养殖、加工类特色产业等项目 341 个， 带动贫困人口 256，198 人次， 月均增收1200 元。 在扶贫车间方面，切实抓好已规范认定的327 个扶贫车间，确保带贫效益。 在电商扶贫方面，投资1.1 亿元，建成县级电子商务服务中心7 个，乡（镇）电商服务站62 个，村级电商服务点1，442 个，其中贫困村电商扶贫服务点515 个，吸纳4000 余名贫困人口就业，80 名贫困人口开办网店。 培训农村电商人才4 万余人次，其中培训贫困人口7500 余人次。 在生态扶贫方面，正在建设的国储林项目，通过土地流转和劳务用工， 带动2000 余名贫困人口增收。 大力发展优质林果、木本油料、林下经济等绿色富民产业，带动2200 余名贫困人口增收。在旅游扶贫方面，全市43 个旅游企业单位结对帮扶30 个贫困村，带动贫困人口3070 人增收。 在光伏扶贫方面， 投资4.95 亿元，建设100 座光伏电站，可带动5446 户贫困户增收①。

3. 实施黄河滩区居民迁建扶贫。 积极组织土地复垦券交易，为滩区迁建提供资金支持。 第一批、第二批试点涉及濮阳县、范县、台前县所属的7 个乡镇、19 个村、4846 户、16，810 人，其中贫困村 16 个（深度贫困村 2 个），贫困户 468 户，贫困人口 1514 人①。

4. 实施医疗救助扶贫。 大力实施医疗救助，防止贫困群众因病致贫、因病返贫。实行“三免一减”优惠政策。 贫困人口在公立医院就医，免除挂号费、门诊诊查费、门诊注射费，减免门诊检查费，共为8500名贫困人口减免费用25 万余元。 健全“3+3+N”健康扶贫救助政策体系，即基本医保、大病保险、困难群众大病补充保险+医疗救助、疾病应急救助、慈善救助+各县区自主探索的保障政策（商业保险、政府兜底保障等），全市建档立卡贫困患者医疗费用报销比例达到了92.69%①。

5. 实施教育扶贫。 精准落实贫困家庭学生教育资助政策，对贫困学生从学前教育、义务教育、普通高中教育和中等职业教育阶段，分别给予资助。2019年共发放各类资助资金3440 万元，资助建档立卡贫困家庭学生44938 人，实现了应补尽补①。

6. 实施金融扶贫。 加快推动扶贫小额信贷政策落实， 建立6 个县级金融扶贫服务中心，74 个乡级金融扶贫服务站，2866 个村级金融扶贫服务部，完成了全市所有贫困人口信用评价①。

7. 实施综合保障扶贫。 针对贫困老年人、重度残疾人等特困群体， 把农村低保标准提高到每人每年3860 元，实现“两线合一”。对无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行能力的老年人、残疾人以及未满16 周岁的未成年人予以特困供养①。

二、濮阳市扶贫资金绩效管理存在的问题及成因

（一）资金使用不规范，存在超范围使用扶贫资金现象

在2019 濮阳市扶贫资金绩效评价中，发现部分县区存在用省级扶贫资金抵顶县级配套， 用于文化广场、整村推进等问题；个别县出现用省级扶贫资金给贫困户购置桌椅板凳等政策不允许现象。 在2019年6 月份组织的专项核查工作中， 发现仍然有个别县整村推进项目存在超范围使用扶贫资金问题，使用上级专项扶贫资金用于支出村室、文化广场、健身器材、墙体美化等“负面清单”内容。 这些问题反映出，随着扶贫资金投入量的加大和监管要求的提高，资金监管问题愈发突显， 需加大力量组织人员采取定期、不定期的方式深入县区实地检查督导，从而推进濮阳市扶贫资金管理工作质量的提升。

（二）对“扶贫资金”的认识还需提高

随着全国脱贫攻坚战的深入推进，2018 年上半年开始，“扶贫资金”的范围已经不再仅仅是专项扶贫资金和纳入统筹整合范围内的涉农资金， 而是用于“两不愁三保障”工作的所有财政资金，资金范围大大超出财政局农业科承担的职责。 由于农业科掌握信息不全面，造成相关数据、政策及工作业绩未能详实地汇总体现，全市财政扶贫资金还需统筹管理。

（三）绩效目标管理不够规范

2019 年濮阳市共完成 63，091 万元的财政专项扶贫资金投入。对如此大金额资金的绩效评价，不仅可以让政府优化资源配置， 还有利于提高资金运行质量。 目前濮阳市所使用的绩效目标考核主要是依据《河南省财政扶贫资金绩效评价办法》来进行衡量的。从河南省层面看，财政扶贫资金总的绩效目标量化考核点比较宽泛，比如脱贫人口的数量、人均收入的增加等类似指标， 但是对于贫困人口是否具备长期脱贫能力、 脱贫后的跟踪回访等方面的考核指标涉及的较少，且难以细化，难以衡量。 从地方政府层面看，各地致贫原因和其他地市存在一定的差异，比如 “黄河滩区” 是濮阳市部分地区致贫的主要原因， 在扶贫资金的具体使用和投向也就要差异化对待，扶贫重点和举措也各有差异，因此财政扶贫资金的用途不同，具体绩效考核的目标也应有差异。濮阳市的扶贫目标绩效考核与当地实际情况有所结合，但是契合度还有待提升。

（四）资金下达与项目推进不协调

在针对濮阳市扶贫资金使用管理开展全面检查整改时， 发现扶贫资金存在闲置以及支出进度慢等问题。2019 年濮阳市共安排财政涉农扶贫资金三部分：5.8 亿元用以支持农村253 个基础设施项目建设；10.1 亿元用以支持311 个扶贫产业发展项目；3547 万元用以支持29 个农村公共服务体系建设等项目①。因在河南省扶贫资金绩效考核中有对省辖市专项扶贫资金拨付效率的衡量， 要求专项扶贫资金的时间效率全部小于30 日，所以各项扶贫资金在到位后立马拨付，然而在项目推进上总是有所延缓，有的缺乏长远规划。

（五）资金绩效评价不完善

目前，很多地方都是依据《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（财农〔2017〕115 号） ，从资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效四个方面进行评价指标体系的设置。 由于该评价指标体系是站在中央的角度设计的，指标体系只是泛泛而谈，如果想要借助该指标体系来进行绩效考评评价， 不能真正反映出每个地方扶贫项目的真实效益。 为了方便赋分进行统一口径的评价， 各个省级在建立自己的绩效考评体系时，基本上照搬中央的指标体系，然后根据各省级实际情况加以适当变动， 直接用于对县市的考核评价。这样明显没有考虑各地市的差异化，采用同样的指标、同样的权重，进行打分考核，虽然有了分值和排名，但实际上评价结果可参考性却不大[1]（81）。 而且，可以看到濮阳市目前采用的资金绩效评价体系存在着一些需要客观评价的定性指标， 在实际执行中为了方便考核评价， 便采用一些可以具体量化的指标来代替，与最初的评价初衷可能有一定偏离。

三、完善濮阳市扶贫资金绩效管理的对策

（一）加强绩效信息系统建设，提高绩效评价信息公开程度

完善濮阳市财政数据平台系统， 将各级各类各项扶贫资金进行数据整合共享， 将各个部门之间独立存在的预算与执行数据在财政数据平台系统有效对接， 然后利用大数据技术进行数据分析和数据挖掘，提高绩效信息化数据综合分析利用程度，提升绩效信息的质量。 依据财政数据平台建立全市统一的财政扶贫资金绩效管理信息系统[2]（78）。

积极推进财政专项扶贫资金项目公示公告制度建设，对扶贫资金安排、管理、使用等信息进行公开公示。由乡（镇）实施的基础设施类项目、产业类项目和到户项目主要在乡、村固定公示栏内公示；由行业部门实施的基础设施类项目、 产业类项目和到户项目除在政府门户网站、扶贫攻坚信息网公示外，还在所在乡村予以公示，实现扶贫资金阳光运行，真正保障了贫困人群的知情权、参与权与监督权，使贫困户应享受的政策及时能得到、能看懂、能监督。 设立扶贫监督举报电话，并在《濮阳日报》进行公告，各县区监督举报电话分别在政府门户网站、 微信公众号等渠道进行公告，接受扶贫资金社会监督。

（二）优化财政专项扶贫资金审计

濮阳市高度重视财政扶贫资金监督管理工作，结合实际，制定印发了《濮阳市财政专项扶贫资金管理办法》《濮阳市市级驻村第一书记专项工作经费资金管理办法 （修订）》《关于对全市扶贫项目建设及资金拨付情况进行督查巡查的方案》，各县（区）均相继制定了本级扶贫资金监督检查制度。同时，濮阳市还采取财政监督、 审计和部门联合多种检查方式定期组织开展扶贫资金监督检查和审计， 检查内容涉及贫困户识别、雨露计划资金发放、扶贫资金问题专项整治、政策落实和扶贫资金管理使用情况审计等。

在财政扶贫资金审计时， 审计人员一般都是从扶贫资金管理使用和扶贫项目建设执行的合规性方面来进行评判， 但是对资金使用的后续效益审计不够重视。比如帮扶对象使用扶贫资金后的受益如何，群众对扶贫资金的分配使用是否有异议， 扶贫资金对改善贫困村落的经济发展以及贫困人口的生活水平是否有激励作用， 扶贫项目是否改变了当地居民的生活环境等。 财政专项扶贫资金的绩效审计不仅要讲究经济效率，还要注重效果、公平及生态环境。优化财政专项扶贫资金审计就是要让审计部门能够帮助各级财政扶贫资金的使用单位更好地提高资金使用绩效[3]（75）。

（三）注重财政扶贫资金项目管理

为了加强对财政扶贫资金的项目管理， 濮阳市印发了《濮阳市财政局、濮阳市扶贫开发办公室关于印发〈濮阳市财政专项扶贫资金管理办法〉的通知》（濮财农〔2018〕7 号）、《濮阳市精准扶贫工作指挥部关于印发〈濮阳市产业扶贫专项治理工作方案〉等3个方案的通知》（濮扶指〔2018〕25 号）、《濮阳市精准扶贫工作指挥部办公室关于转发 〈河南省脱贫攻坚领导小组办公室关于省级扶贫龙头企业认定和管理的实施意见〉的通知》（濮扶指办〔2018〕40 号）、《濮阳市精准扶贫工作指挥部办公室关于印发 〈濮阳市市级扶贫龙头企业认定和管理实施意见〉 的通知》（濮扶指办〔2018〕45 号）等一系列管理规定，濮阳县、台前县印发了《濮阳县扶贫办、濮阳县财政局关于印发〈濮阳县扶贫资金项目实施流程〉的通知》（濮县贫 〔2018〕20 号）、《台前县财政扶贫项目资金工作流程》（台扶指办〔2018〕16 号），南乐县、清丰县等也分别制定了项目实施细则，从项目的申报、考察、论证、批复、招投标、实施、验收等环节做了进一步细化。

濮阳市要严格按照制度进行操作， 项目单位项目申报、考察论证、项目批复等都做到有迹可循、有案可查。项目招投标和政府采购程序进一步规范，根据采购限额标准确定采购方式， 公开招投标和政府采购一律到市公共资源交易中心进行， 并邀请监督部门到场进行监督，对扶贫资金管理、项目库筹备、项目实施、资金拨付、监督管理、绩效评价、责任追究等进行全流程管理。并对每年入库项目谋划、项目审核、项目库建设、项目实施、项目验收、资金拨付、项目资金公示等明确完成时限、职责分工及完成标准。

（四）财政扶贫资金的统筹整合使用

财政扶贫资金的统筹管理， 不仅可以让有限的财政资金通过整合发挥最大规模效应， 还可以避免资金在使用过程中由于部门的多头管理造成的交叉重叠， 实现各类扶贫资金相关信息在财政数据平台之间的共享互通[4]（9）。

濮阳在市级层面出台了《濮阳市开展统筹整合使用财政涉农资金试点实施办法》，贫困县相应制定了《统筹整合使用财政涉农资金实施方案》和《扶贫资金管理办法》，并根据实际整合资金规模，对方案及时进行了调整。 在深入落实贫困县涉农资金整合政策时，可以通过组织各乡镇、县直有关部门负责同志，召开统筹整合相关政策讲解、扶贫项目督导、资金拨付等培训会议，大力开展扶贫政策宣传，在全社会营造浓厚的舆论氛围；印制精准扶贫政策汇编，在县人民政府网站、县广播电视台、搜狐视频、《濮阳日报》《河南日报》 等媒体公开扶贫资金拨付、 项目安排、统筹整合等政策；及时报送财政信息，搞好经验交流，取长补短。

（五）财政扶贫资金绩效管理的机制创新

一是充分利用智慧精准扶贫系统。 利用“互联网+”、大数据等信息技术，公布扶贫对象贫困情况，对扶贫对象实行精准管理、精准分析、精准服务，具有“快速便捷服务贫困户，脱贫信息传递通畅；精准管理扶贫干部，现场办公提高效率；精准数据服务领导决策， 动态管理实现精准管控； 联结爱心人士企业，凝聚社会帮扶合力”等四大功能。二是完善机制，发挥绩效评价导向作用。提高脱贫实效，推动全市脱贫攻坚工作， 市直各帮扶单位主要负责同志需深入所包乡镇、 贫困村和贫困户， 了解脱贫攻坚工作情况、脱贫措施、存在问题和群众所思所想所盼，结合实际解决问题。 三是创新产业扶贫新模式，推行“扶贫+”。 比如清丰县推行“党建+扶贫+食用菌”的产业扶贫模式，南乐县创新推行了“扶贫+集体产权”模式， 各个贫困地区应因地制宜开启自己的扶贫新模式。 四是创新“志智双扶”，从“要我脱贫”变“我要脱贫”。 开展扶志教育活动，在全市341 个贫困村成立“农民夜校”，加强思想、文化、道德、法律、感恩教育，弘扬自尊、自爱、自强精神。 建立对率先脱贫群众的正向激励机制，大力表彰先进典型，大张旗鼓表彰市级“脱贫示范户”，特别是对通过发展产业和打工等勤劳方式脱贫的典型户重点表彰。改进帮扶方式，更多采用劳务补助、生产奖补、以工代赈等措施，提高贫困群众参与发展生产的积极性。五是加快推进“百企万户”，打造“扶贫车间”。注重发挥制造、加工等劳动密集型企业的扶贫带贫作用， 鼓励更多企业结合自身生产经营特点吸纳贫困人口就业。 大力打造“扶贫车间”这一特色品牌，实现贫困人口就近就业，助力增收脱贫。

注释：

①濮阳市2019 年度绩效自评报告（濮财农〔2020〕2 号）[R].