新时代进城落户农民“三权”问题若干思考

程英春 陈为涛

[摘要]在新时代下，及时解决进城落户农民“三权”问题，能够加快推动城市化发展进程。基于此，分析了进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益权问题，实现了对“三权”问题的深入思考，希望可以为我国城市化建设的持续推进提供助力。

[关键词]农民落户;土地承包;集体收益

[中图分类号]F299.2

[文献标识码]A

“三权”问题主要是指在农民进城落户时，对其所持有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权这三项权利的处理问题。就目前来看，该项问题的处理效果，直接影响着农民进城落户的意愿，因此，工作者应深入分析农民进城落户的“三权”问题，并采取有效措施，保障问题处理效果，提升城市化发展水平。

1 土地承包权问题

1.1 2020年之前土地承包權问题分析

现阶段，农民对土地的依赖主要呈现出两种形式，即生计依赖形式、潜在依赖形式。其中生计依赖形式是指以土地耕种为最重要生活来源的农民群体，对土地的依赖形式，而潜在土地依赖，是指农民通过非农业收入来保障生活，但其在文化、技能上，又不能完全适应非农工作，导致非农收入不稳定，因此随时会重新从事农业生产的情况，由此可见，对于处于这两种生活状态的农民来说，土地承包权的处理结果，将直接影响到其进城落户的意愿。为此，在2018年，国家出台了《农村土地承包法》，初步构建了“三权分置”的问题处理法律依据架构，使进城落户农民得以通过“保权放地”，留存自身的生活保障，直接消除了以往土地承包权变动对其进城落户意愿的影响，有助于城市化发展的持续推进。

1.2 2020-2035年土地承包权问题预测

根据农民工市民化动态监测数据显示，进城务工农民中有54%以上，有城镇落户意愿，同时权威的测算显示，近年来农村人口进城落户累计已超过3000万人，截至到2020年，我国基本完成了新增1亿农业人口落户城镇的预期目标。基于此，有专家预测，在2020年-2035年之间，已经成年，且经济独立的新生代农民，将占据整体农民数量的79.3%，而这一部分农民，基本已经脱离了农业生产，并能够稳定从业于二、三产业领域，回乡务农的几率极低，几乎不存在对土地的依赖，因此，若依然保留其土地承包权，则很容易造成耕地浪费，同时，也会使留守务农的农民，难以得到更大面积的土地，制约农业规模化发展，形成土地承包权处理新问题。为此，应认识到这一部分农民与城市生活的高度契合，并通过给予其合理的补偿，使其逐步退出承包地，以提高耕地资源的利用率。此外，此举也可以在一定程度上，弱化新生代农民在城市买房的压力，促进其向城市移居，增强土地承包权问题的处理效果。

1.3 2035年后土地承包权问题预测

预计在2035年后，大量的新生代农民将退出土地承包，使留在农村稳定从事农业生产的农民，得到更大规模的耕地资源，实现农业的适度规模经营，同时，城市化发展进程也逐渐趋于稳定，形成了一个较为固定的城乡生活模式，此时，土地承包权问题将从发展农业适度规模经营，转变为构建公平、正义和谐社会。为此，在2035年后，可以考虑对进城落户农民采取依法强制退出的方式，确保原市民群体、进城落户农民、务农农民这三个群体之间，实现公平正义。此外，由于各个区域的发展程度、水平存在差异，因此，该项策略的落实也不宜全国统一，最好将该项策略的推进交予省级、市级政府，以确保具体制度安排的合理性。

2 宅基地使用权问题

2.1 现阶段宅基地使用权问题分析

在农民的生活中，宅基地是农民“出得去，回得来”的安身立命之所，相较于土地承包权，具有更强、更基础的生活保障效用，同时，还兼具情感寄托的作用，因此，其更容易影响农民的进城落户意愿。在此过程中，宅基地制度作为我国的最基础住房保障，是国内没有形成大规模城市贫民窟的主要原因，而进城落户农民宅基地使用权的保存，又会造成“两头占地”的建设用地利用问题，影响社会发展进程。为此，2018年出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，应适当放活宅基地和农民房屋使用权，因此，为了改善上述问题，政府制定了闲置宅基地、闲置农房的适度流转与再利用策略，以期平衡宅基地的资产、保障功能。此举实施后，在很大程度上打消了农民进城落户的疑虑，且缓解了土地利用问题，加快推动了城市化的发展进程。

2.2 2035-2050年宅基地使用权问题预测

根据城市化率相关统计结果，截止到2019年，我国城镇化率已经达到了60.6%，城镇常住人口84843万人，对比日本、韩国、法国等国家的城市化发展状态，可以预计，我国的城市化发展将逐步趋于成熟，城乡生产效率也会达到一个相对稳定、平衡的状态，因此，在2020年小康社会全面建成后，有专家提出，在2035年，我国城市化预计达到80%，且容易出现逆城市化问题。此时，进城落户农民之后的新生代农民如果继续保有宅基地使用权，那么“两头占地”的情形将会得到固化，使新生代农民成为特权阶级，引发社会矛盾。为此，在2035年-2050年，政府需考虑到新生代农民对城镇生活的适应性增强，宅基地的保障功能弱化情况，采取鼓励政策，促进新生代农民以自愿有偿退出的形式，逐步退出宅基地使用权，以确保社会的公平正义。

2.3 2050年后宅基地使用权问题预测

基于上述论述，在2050年，国家社会主义现代化建设策略的全面落实，会使公共服务、城市化率达到一个较高的水平，且保持相对的平稳，而该背景下，新生代的进城落户农民基本已经完全适应城镇生活，且能够很好地融入到二、三产业领域中，因此，宅基地的保障作用会进一步弱化，直至消除，此时，宅基地将会从保障性资产彻底转化成营收性的资产，如果此时，一部分进城落户农民继续保有宅基地使用权，则会使这种“两头占地”的阶级更加稳固，影响社会的公平正义。为此，政府可以对自愿有偿退出制度进行修改，设置强制有偿退出制度，并依法要求进城落户农民接受补偿，然后退出宅基地使用权，以保障社会公众权益的公平性。

3 集体收益分配权问题

3.1 正当性问题

集体收益分配权的正当性主要体现在，权利所有人参与经济组织的劳动、决议、管理、监督，并为集体收益的发展做出各方面的贡献，但对于进城落户的农民来说，其通常会将所有精力投入到非农领域的劳动中，基本不会再继续履行集体经济组织的成员义务，而上述情况，从本质上来说，就已经是放弃集体收益分配权的事实行为，因此，如果進城落户农民继续享有该项权益，则会形成事实正当性问题，对原有的集体经济组织产生负面影响。为此，农民进城落户后，应首先退出该项权利，以保证该项权利存在的正当性，保持农村集体经济组织的良性运行。就目前来看，现阶段，通过该项权利，能够获得实际收益的农民仅占总体的10%，由此可见，该项权利几乎不具备生活保障功能，且在公平逻辑上，也比较容易形成社会共识，因此，借助“三权分置”的法律架构，政府可以考虑采取依法退出的方式，率先解决进城落户农民收益分配权问题。

3.2 保留期限问题

现阶段，虽然持有集体收益分配权，且能够得到实际收益的农民仅占总数的10%，但由于当前城市化进程正在放缓，为了更快地推进城市化建设进程，当前政府在总体上依然支持农民带着“三权”进城落户，以期采用循序渐进的方式，来解决该项权利的正当性问题。基于此，保留期限的制定成为了“三权”问题领域中的一项重要研究课题。在此过程中，政府可以先推出了鼓励政策，号召进城落户农民，自愿、有偿退出该项权利，这样不仅能够缓解其进城落户的经济压力，而且也保障了该项权利的正当性。之后，待进城落户农民生活稳定、进入正轨后，政府可以考虑强制有偿退出的方式，使依然持有该项权利的进城落户农民，将集体收益分配权归还原集体组织，以解决保留期限问题。

3.3 区域发展差异问题

一直以来，我国各地经济水平以及发展进程存在着较大的差异，因此，在集体收益分配权问题上，区域的发展差异使得全国统一化的问题解决政策，丧失了合理性与准确性，形成了三权问题处理上的区域差异问题。为此，政府部门应考虑秉承“因地制宜”的思想，将集体收益分配权问题的具体解决安排，交由省级或市级政府处理，以消除区域发展差异对集体收益分配权问题的有效解决所产生的影响。在此过程中，市级、省级政府，可以综合当地经济发展状态、集体收益情况、分配权保留条件下可能引发的社会矛盾等方面，采取相应的政策措施，来增强集体收益分配权问题解决方案的区域针对性，保障农民进城落户政策的合理性。

4 结论

综上所述，合理化“三权”问题的处理，能够吸引更多农民进城落户。在城市化建设中，政府部门采取合理的“三权”处理措施，可以消除农业规模化经营问题、保证社会的公平正义、避免引发社会矛盾，从而完善城市化发展机制，推动社会的现代化发展。

[参考文献]

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[2]靳相木，王永梅.新时代进城落户农民“三权”问题的战略解构及其路线图[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2019（06）.

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