国内农村“三权”抵押融资成熟案例对欠发达地区的启示

雷在玉+乔永+郭亮+许鹏

摘   要：党的十八届三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包土地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。本文以武威市这一欠发达地区为样本，通过对该市“三权”抵押融资状况和存在的问题的分析，对比国内发达地区农村“三权”抵押融资方面的成熟案例，提出解决以武威市为例的欠发达地区在农村“三权”抵押融资方面的建议。

关键词：农村金融;担保贷款;“三权”抵押

中图分类号：F830.31                   文献标识码：B                      文章编号：1674-0017-2015（1）-0086-04

一、武威市“三权”抵押融资情况

（一）基本情况。近年来，武威市以农村产权确权颁证为切入点，积极健全完善农村产权制度，出台了《关于农村产权确权颁证和使用管理的指导意见》、《关于开展农村产权抵押贷款工作试行办法》、《武威市集体林权制度综合配套改革工作方案》、《关于加快农村土地承包经营权流转促进农村土地适度规模经营的实施意见》等支持政策，明确提出通过林权、农村土体承包经营权、农村房屋产权进行确权登记颁证，为农村资产“确权赋能”，大力推动农村产权抵押贷款发展。目前已有兰州银行、武威农商行2家机构开办“三权”抵押贷款业务，农行正在筹备开办。截止2014年9月底，武威市共发放“三权”抵押贷款余额600万元，其中兰州银行发放430万元;武威农商行发放170万元。

（二）“三权”抵押融资情况。林权抵押贷款开展情况。目前武威市已成立林业专业合作社37个，林业协会4个，由武威市林业调查设计队负责林权价值的评估，政府委托林业局为林地承包人颁发林权证。截止2014年9月，武威市国有、退耕还林、集体林地、特色经济林地面积1139.55万亩（包括自然保护区林地面积），林地确权发放林权证面积959.32万亩，确权率85.74%，林权证共发放53599本。其中适宜开展林权抵押的集体林权和特色经济林权共105.58万亩，确权面积104.43万亩，确权率98.9%，共颁证86292本。共发放林权抵押贷款余额600万元。

土地承包经营权抵押贷款开展情况。自2013年6月以来，按照甘肃省的统一部署，武威市启动农村土地承包经营权确权登记试点工作，目前已完成8个村66个组2711户的基础信息录入工作，完成土地测绘成图2.85万亩，进入测量数据和地籍草图公示阶段。截止2014年9月底，全市农村家庭承包土地流转面积达到64.93万亩，占家庭承包经营面积361.71万亩的18%，低于全国21.1%的平均水平。涉及流转承包耕地的农户达12.74万户，占家庭承包经营农户总数36.61万户的35%。从农村产权抵押融资的情况看，由于农村土地承包经营权登记工作正处于试点阶段，目前武威市尚未开展该项贷款业务。

农村房屋产权抵押贷款开展情况。目前武威市农村房屋所有权证因颁证程序复杂尚未办理到户，尚未开展抵押贷款。

二、存在的问题

（一）“三权”作为贷款抵押物缺乏法律依据。担保法、物权法和农村土地承包法对农村土地承包经营权是否能进行抵押，依据其设立的方式不同进行了明确的区分，即抵押的流转方式只限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，不适用于“家庭承包类”。对于农村居民房屋，现行法律并未明确禁止进行抵押，但由于房地一体，农房的转让、抵押、出租等必然会导致其所属范围内的土地使用权随之转让、抵押、出租，而这将触及宅基地流转这一敏感的法律问题，而按照现有的法律规定，宅基地是不能用于抵押的。因此，银行大范围开办此项业务存在较大的法律风险。

（二）“三权”作为抵押品处置难度较大。由于目前“三权”流转市场发育缓慢，缺少权威产权交易二级市场，一旦经营户出现贷款违约，在办理抵押物处置和变现时，牵涉部门多，程序繁杂，金融机构抵押权难以快速处置变现，其债权不能得到有效保护，制约了县域金融机构开展此项业务的积极性。

（三）“三权”抵押贷款成本高、风险大，降低了金融机构贷款积极性。由于此类贷款业务刚刚起步，只是在全国几个地区试点，相关部门也并未出台相关的具体细则，贷款管理制度也不完善，既没有一套切实可行的操作流程蓝本，也没有一套较为缜密的风险防范约束机制，风险保障机制缺失。目前，武威市保险机构尚未开办“三权”保险业务。在执行操作中涉及环节多，成本高，手续繁琐，致使涉农金融机构避险心态较重，开展积极性不高。

（四）中介服务机构发展缺位。作为欠发达地区，武威市农村产权改革配套措施发展缓慢，抵押登记、评估、交易、仲裁等农地流转机构还很不健全。如受区位、交通、房屋用材、种植作物、生产周期等因素影响，农村产权价值评估较难，但目前武威市缺乏专业评估机构，如林权价值由林业调查设计队负责林权价值的评估，没有相对独立专业的评估价值作参照，三权价值评估主观判断成份较大，实际价值难以合理确定，银行业机构难以准确认定抵押权的实际价值，进一步限制了“三权”抵押贷款业务的开展。

（五）确权颁证工作较为滞后。相比发达地区，武威市在明晰农村产权等基础性工作方面启动较慢。据了解，2013年6月按照省上的统一部署，武威市启动农村土地承包经营权确权登记试点工作，目前完成8个村66个组2711户的基础信息录入工作，完成土地测绘成图2.85万亩，进入测量数据和地籍草图公示阶段，尚未正式颁证，由于农村房屋的特殊性，目前武威市也未开展颁证工作，仅有林权颁证率较高。

三、当前国内“三权”抵押贷款运行较成熟的案例

（一）林权抵押贷款成熟经验：云南模式。2006年，云南省率先在全国开展了集体林权制度主体改革。截至2012年末，云南省林权抵押贷款余额连续三年稳居全国第一，在全省108个县（市、区）办理林权抵押贷款业务，覆盖面达81.4%。其运行机制是：

1、联合协调支持引导。人民银行、银监局出台了多项农村金融产品和服务方式创新的信贷指导意见，并把林权抵押贷款纳入信贷政策导向效果评估工作的范畴，为林权抵押贷款工作落到实处、取得实效，奠定坚实的基础。

2、发挥示范带动作用。人民银行与林业部门确定林权抵押贷款重点推进县（市）区，通过对重点推进县（市）区采取动态监测、动态调整的管理办法，进行重点督促引导，发挥林权抵押贷款重点推进县（市）区的示范带动作用。

3、创新贷款模式。当地金融机构除采用林权抵押方式外，还把小额农户信用贷款、农户联保和其它担保方式有机结合、共同实施，扩大了林农、林企的担保范围。另外，信用社根据林种、经济价值、林木生长周期、林木的熟化程度合理分类确定了40%、55%、60%三类档次森林资源抵押率，在现行同类、同期、同档次贷款利率的基础上给予较大优惠，简化贷款程序、扩大各基层信用社林权抵押贷款审批权限等方式，提升服务。

4、创新资产评估方式。由金融办、人民银行、林业厅、银监局、保监局联合提出了创新“量价分离”森林资源资产评估方式，放宽评估条件，对100万元以下贷款和1000亩以下林木林地实行免评估，由金融机构依据州市县林业调查机构的意见，采取内部评估方式开展抵押贷款，减轻林农和企业的融资负担。

（二）土地承包经营权抵押贷款成熟经验：福建沙县信托融资模式。福建沙县依托土地承包经营权信托融资模式有效解决了“三农”融资难的问题。截至2013年6月，沙县已实现土地流转近13万亩，占全县耕地面积的65%。在设立融资担保基金的3个试点村，3个月就为90户农民发放贷款661万元，为信托介入农村金融提供了较好的创新范例。

1、设立县、乡、村三级土地流转服务机构。沙县政府在全省率先设立了县、乡（镇）、行政村三级土地流转服务机构，主要提供登记和发布土地供求信息、推介土地开发项目、协调供求双方、追踪服务和调处纠纷等服务。

2、成立农村土地承包经营权信托公司。2011年，沙县成立了农村土地承包经营权信托有限公司，由财政拨付200万元作为信托基金。公司在11个乡（镇、街道）成立土地信托分公司，通过支付租金及分红征集农户土地经营权，集中成片后通过招标、竞拍、租赁等形式外包土地或实施项目，以此获得收益用于返还土地流转信托基金、委托方分红及信托公司增资扩股。

3、依托土地经营权信托建立融资担保基金。通过依托土地经营权信托，建立融资担保基金，并将信托受益权质押为农户提供担保，降低农户贷款利率成本，通过担保基金的贷款利率比其他农业抵押贷款利率可优惠50%。

（三）农房抵押贷款成熟经验：陕西省镇巴县农房财产抵押贷款业务模式。2014年以来，人行西乡县支行指导辖内镇巴信用联社探索开办了农房抵押贷款业务，自2014年1月8日首笔业务开办以来，至3月20日镇巴县信用联社6个机构已办理农房抵押贷款20笔，金额958万元，占该社当期新增贷款的19.2%。截至2014年3月20日，全县已有402户农户申领了农房房产证，较2013年末增加301户，增加两倍以上，其做法得到当地政府和农户的一致认可。

1、指定由省联社认可的中介机构评估，房管所依法登记。镇巴县开办的农民住房财产抵押贷款是把位于集镇或处于交通要道的农户自建房设为贷款抵押物，在本人申请、镇巴信用联社各分支机构初审同意后，经陕西省信用联社认可的中介机构评估，县城镇房产核发证办公室依法登记并出具他项权利证书后发放的抵押贷款。

2、科学界定准入条件。一是借款人的人品、信用“双佳”;二是抵押的房产须是本县内法律关系明确、无权属争议、证件齐全、位于集镇或处于交通要道，且利于变现;三是借款用途真实、经营正常、还款来源稳定;四是贷款时，抵押人及财产共有人须出具同意房产抵押贷款的承诺书，签订抵押担保合同，留存完整影像资料。

3、多项举措防范风险。一是贷款在办理房产评估登记时，镇巴信用联社信贷员全程参与，并适当降低抵押率以规避风险;二是镇巴信用联社建立了以日常监测、信息管理、考核监督为主要内容的贷后检查体系，对贷款农户不定期走访;三是镇巴县城镇核发证办公室与镇巴信用联社签署的备忘录明确指出，“借款农户即债务人不履行到期债务的，抵押权人可以与抵押人协议以抵押房产折价或变卖、拍卖该抵押房产所得价款优先偿还贷款。”

四、对欠发达地区推进“三权”抵押贷款的启示

（一）建立和规范中介服务机构。地方政府部门应建立和规范各类产权交易中心，如设立县（市）、乡、村三级产权交易中心，为农村产权变更和流转提供供求登记和信息发布、接受供求双方质询、协调供求双方有关事宜、落实契约关系以及办理合同签证手续等。同时要维护抵押登记的权威性，加强对“三权”流转服务与监管的管理，防止流转中的不当操作行为，对擅自处置已抵押登记经营使用权的，制定相应的惩处措施，有效解决各贷款金融机构的后顾之忧。加快培育和引进评估中介机构，推动三权交易中心建设进程，规范交易行为;应研究设计符合“三权”为主体的林地、宅基地等资源的科学估计标准，为金融机构发放贷款提供重要参照。探索建立由政府引导、市场运作的“三权”资产收储中心，对出险的“三权”抵押物由收储中心收储抵押，再以市场公开拍卖方式处置，有效化解金融风险。

（二）创新林权抵押贷款模式。“三权”主管部门要积极配合银行创新金融服务方式，开发符合生产特点的金融产品，积极拓展“三权”直接抵押贷款和担保业务。大力推行农户小额循环贷款模式，把“三权”抵押贷款与“信用乡（镇）、村”创建活动结合起来，通过农户信用等级评定，采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的办法，简化贷款手续，增加贷款资金操作灵活性和使用便利性;鼓励林业中小企业、经营大户等自愿成立贷款联保协会或小组，协会或小组成员间互相进行监督，并承担连带保证责任，经银行业金融机构认定后，发放联保贷款;引导相关合作经济组织、企业、经营大户设立合作担保基金，按担保基金的2-3倍发放担保基金贷款，提高风险防控水平，降低贷款风险。

（三）保险公司应探索开展三权领域保险业务。创新适合三权经营特点的保险产品和服务方式，有针对性地推出基本险种和可供选择的其他险种，充分考虑林业、土地、房屋灾害发生的机率和强度的差异性，设置不同的保险费率，提升保险服务质量。加强与银行业金融机构之间的横向联系与合作，探索发展“信贷+保险”产品，创新符合农村特点的抵（质）押担保方式和融资工具，充分发挥保险保障与分散信贷风险的功能。

（四）鼓励成立土地信托公司。地方政府部门引导设立土地信托公司，加快家庭承包土地的流转步伐，为土地承包经营权流转提供平台基础。如武威市可借鉴福建沙乡支持农村土地承包经营权的做法，以现有的农村专业合作社为基础，鼓励经营成熟的合作社组建信托公司。农户将其承包土地的经营权以量化股份形式入社，合作社对土地实行规模化经营，以每亩保底收入、盈利分红等方式对农民进行收入分配。信托公司以信托受益权向银行质押为农户提供担保，以解决农户贷款难问题。若农户无能力偿还贷款，信托公司可用农户的每亩保底收入、盈利分红等代替偿还。同时，可以借鉴成都农行农村土地流转收益保证贷款模式，信托公司可以将土地承包经营权作为融资性担保公司的反担保措施，由担保公司向金融机构提供保证担保，由金融机构发放贷款。

（五）加快完善配套制度建设。一是建立担保基金。由于“三权”抵押贷款相对于主流的信贷业务有着法律层面和地域层面的特殊性，在现行信贷管理体制下，这一融资模式很难得到金融机构的普遍认可和主动参与，因此政府部门应主动建立“三权”抵押贷款专项担保基金，完善农村“三权”抵押贷款不良资产和风险补偿机制，提高金融机构办贷积极性。二是政府部门要加快土地承包经营权、宅基地使用权的确权登记颁证等基础性工作的进度，努力争取“先行先试”地区，争取政策试点支持。三是出台地方司法意见。重庆和成都作为全国统筹城乡综合配套实验区，在推进农村土地产权融资改革中的一大亮点就是出台了地方司法意见，避免了抵押权实现时产生的抵押合法性问题，可借鉴出台地方司法意见，为“三权”融资提供司法支持。

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The Enlightenment of Mature Cases of Domestic Rural “Three Rights” Mortgage Financing    to Less Developed Areas

LEI Zaiyu  QIAO Yong  GUO Liang  XU Peng

（Wuwei Municipal Sub-branch PBC， Wuwei Gansu 733000）

Abstract：The third plenary session of the 18th CPC Central Committee proposed that we should give farmers rights of contracted land possession， use， income， transfer and contracted management rights mortgage and guarantee right with upholding and perfecting the strictest arable land protection system. Taking Wuwei -- the less developed area as a sample， the paper analyzes the “three rights” mortgage financing status and existing problems， compares the mature cases of   rural“three rights” mortgage financing of domestic developed areas， and proposes the suggestions on solving the problems of rural“three rights” mortgage financing of the less developed areas like Wuwei city.

Keywords：rural finance; loan guarantees; “three rights” （rural land contractual management right，  forestry property， and housing property）mortgage

责任编辑、校对：申建文