构建多元共治环境治理体系的路径探析

雷萌萌

摘要：我国环境治理主体的演变经历了从一元到多元、从行政命令手段到共同治理方式的转变。要想构建多元环境治理体系，就要认识各类主体的优势和不足。本文首先对政府、企业、公众和社会组织三类主体的特点进行分析，提出三类主体的矛盾属性，然后对三类主体参与环境治理的路径进行了探讨，最后得出：構建多元共治环境治理体系既要构建协调机制又要构建制约机制，最终实现环境治理体系的稳定运行。

关键词：多元共治  环境治理  路径

中图分类号：X321  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）18-0201-02

习近平总书记强调生态文明是全社会共同参与、共同享有、共同建设的事业，人人都要增强环境保护和参与环境治理的意识。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出，现代环境治理体系的总基调是党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与，到2025年要形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。

一、构建多元共治环境治理体系的背景

我国环境治理主体的演变经历了从一元到多元、从行政命令手段到共同治理方式的转变。随着工业化、城镇化的持续推进，环境问题日益成为影响党和国家事业持续稳定发展的绊脚石，单纯依靠政府力量解决环境问题已举步维艰。

放眼国际社会，信息公开与公众参与作为一项有效的措施逐渐被纳入环境治理的轨道，我国也逐步意识到环境治理主体多元化的重要性和必要性，将多元治理理论与我国环境治理的实际相结合。2015年4月颁布实施的《环境保护法》正式将信息公开和公众参与纳入制度建设，从而使公众成为监督企业排污行为的重要力量。2015年9月，《环境保护公众参与办法》对公众参与环境治理的途径、程序、保障进行了详细的规定和说明，我国环境治理在法律上实现了从注重对公众实体权益的保障向兼顾公众环境程序权益方向发展的转变。2015年10月，在十八届五中全会上，我们党正式提出构建“政府、企业、公众共治的环境治理体系”。在2016年制定的“十三五”规划中，环境多元共治理念被正式写入，成为指引我们国家未来一段时期环境治理主体模式发展的风向标。

二、构建多元共治环境治理体系的矛盾分析

尽管我国的多元环境治理体系已经初具雏形，但政府、企业、公众参与环境治理仍存在很多问题，解决这些问题，首先要分析几类主体自身的特点。

1.政府监管能力不足与监管过当之间的矛盾

政府监管能力不足包括客观和主观两方面。客观上的监管不足主要体现在政府缺乏专业的人员和技术来监测环境信息;主观上的不足体现在政府作为管理部门既当运动员又当裁判员。以经济增长为考核目标的制度体系，使得地方官员急于追逐经济的发展，为当地的高污染、高税收企业挂上环境监管的“免检牌”，而由于缺乏其他主体的监督，造成相当一部分环境污染处于无人监管的境地。

与政府监管能力不足相对应，政府在环境监管过程中还存在监管过度的问题。自从党的十八大把“生态文明”纳入“五位一体”总体布局，我国的环境保护工作得到了前所未有的重视，尤其是2015年7月《环境保护督察方案（试行）》实施以来，全国范围的环保工作更是呈现出白热化态势。在此背景下，一些地方政府为了快速解决环境问题，对排污企业“一关了之”;这种简单粗暴的方式直接侵害了企业的合法权益，“一刀切式”的监管造成当地居民的失业，进而衍生出一系列社会问题。

2.企业履职能力不足与逐利本性之间的矛盾

企业是市场经济的主体，自身能力不足会影响其主体地位的发挥。在一些企业内部，尤其是小微企业，由于其缺乏环境治理的资金和技术而面临倒逼的风险;这就需要政府通过财政、税收政策为小微企业提供资金上的支持，通过培育第三方治理产业，帮助、引导小微企业通过市场化的手段解决技术、设备方面难题。公众层面，专家、学者可以通过产学研相结合方式，为部分存在技术难题的企业提供一定的帮助，带动企业污染治理能力的提升。

另外，企业作为“理性经济人”，其本质在于追求利益的最大化。据上海青悦发布的《上市公司2019年年报环境信息披露检查报告》显示，上市公司一般只披露氮氧化物、化学需氧量等一般污染物的排放情况，对公众高度关心的有毒有害物质的排放只字不提，这说明企业主动保护环境的意识并未明显提升，规避责任、选择性披露的现象仍然大量存在。一方面这是因为披露的环境信息越多，公众对企业的监督范围也就越广，企业为此付出的成本也就越高;另一方面，由于法律的不完善，并未对完整地披露环境信息进行刚性约束，导致企业并未真正将环境保护纳入企业发展的长期规划。

3.公众参与不足与参与过当之间的矛盾

一方面，公民参与环境治理在客观上存在能力不足的困境，主要体现在公众参与意识淡薄、缺乏资金的支持、参与渠道不畅通等。另一方面，公众的无序参与会落入参与过当的陷阱。公众参与环境治理存在情绪化、方式偏激等非理性现象，为环境治理的有序开展带来新的难题。不同利益群体之间的冲突和多重诉求极易诱发环境群体性事件，比如近些年频频爆出很多大型工业项目因当地群众的抗议而遭到中断。非理性的公众参与造成的“民意绑架”，最终结果可能是失去一个很好的发展项目，这对当地政府和社会来说无疑是一种损失。

三、构建多元共治环境治理体系的路径探讨

1.构建多主体共同参与的协作机制

政府在环境治理中起着主导作用，只有政府从政策、机制方面做好相关工作，其他主体才能合法参与到治理的实践中来。对于政府监管能力不足的问题，一方面要以环境监测企业的专业优势，弥补政府工作人员技术能力不足的缺陷;另一方面要调动公众的积极性，协助政府监督企业违法排污行为，并监督政府官员，以免出现利用职务之便谋取私利的违法行为。对于企业履职能力的不足，政府要加快扶持环境治理第三方企业的发展，为小微企业进行环境治理提供技术和设备的支持。完善市场机制，发展政策性金融，促进节能环保产业的发展，发展绿色信贷、绿色债券，调动民间资金流入环境治理领域，缓解政府的资金压力。对于公众参与能力不足的问题，政府要加强宣传，引导公众生活方式绿色化，提高公众参与环境治理的积极性。企业为公众和社会组织提供必要的资金支持，支持环保组织开展活动，减轻其经济压力。

2.构建多主体共同参与的制约机制

在市场经济条件下，企业进行合法的经济活动是发展社会主义市场经济的题中应有之义。面对政府“一刀切”式管理，企业有权利依照相关法律规定提起申诉，对与上位法相违背的地方规章制度，企业有权提出司法建议。面对政府垄断式的环境监测服务，应当开放环境监测服务市场，保障企业在环境执法中的平等地位。公众作为环境治理主体制约政府的首要前提是赋予公众检举权，公众可通过邮件、电话、检举信等多种途径监督政府的行政行为，并逐步将成效显著的检举手段纳入制度化的轨道。

对于企业因为逐利本性导致的环境领域失范行为，政府要通过引导加惩罚的手段进行限制。首先进行引导。推进生产方式绿色化是每个企业必须履行的责任，企业应转变以往以利润为唯一目标的经营方式，在环境治理中承担起自己的责任;政府要加快完善企业环境信息强制性披露制度，通过宣传教育引起企业对环境治理的重视。其次加大环境违法行为的惩处力度。完善生态环境损害赔偿制度，通过要求企业赔偿巨额赔偿金来遏制企业违法行为的发生，加快开展立法工作，提高政府进行索赔的效率。公众既要通过生活方式绿色化倒逼企业进行绿色生产，也要对企业的环境保护行为进行监督。

公众参与环境治理的行为也要受到政府和企业的制约。为防止公众参与环境治理的无序性，政府可通过引导、监督与处罚进行约束：引导公众通过理性的方式、合法的渠道行使自己的参与权;监督公众参与环境治理的全过程，对公众的不理性行为、不合理诉求坚决说“不”，避免“政府俘获”现象的发生;对公众散布谣言、行为过激的违法行为依法依规进行处罚，避免产生“多数人暴政”的混乱局面。企业也可以对公众的不合理诉求进行制约。对于群众的恶意破坏等非理性行为，企业可以运用法律的武器维护自身的合法权益，进而在一定程度上迫使公众参与环境治理的方式规范、有序。

现代环境治理体系是国家治理体系和治理能力的重要方面，而政府、企业、公众和社会 组织是实现治理现代化不可或缺的重要主体。我们不但要注重三类主体之间的协调、统一，还要实现三者之间的相互制约，加快相关制度建设，保障 三大主体的良性互动，实现环境多元共治体系的稳定运行。

参考文献：

[1]谌杨.论中国环境多元共治体系中的制衡邏辑[J].中国人口资源与环境，2020，30（6）：116-125.

[2]理查德.公民治理：引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

责任编辑：赵世鹏