文化和旅游公共服务深度融合问题、战略及机制研究*

陈 慰 巫志南

（上海师范大学 人文学院，上海 200234；上海社会科学院 文学研究所，上海 200235）

一

根据《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二条规定，公共文化服务，“是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”［1]。2015年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系建设的意见》的附件，明确了公共文化服务的基本服务项目：读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、设施开放、文体活动等。［2]

根据2016年12 月国务院《“十三五”旅游业发展规划》，旅游公共服务主要是“更好发挥政府作用，营造良好的基础环境、发展环境和公共服务环境”，旅游公共服务大致有两个层面的内容：一是事业发展层面，各级政府为推动旅游长期稳定健康发展而营造并提供的宏观发展环境，包括：旅游事业发展宏观政策指引，旅游发展规划的研究、制定和实施，旅游业产业发展促进政策，旅游行业建设，旅游市场秩序建设，重大旅游基础设施建设，重大旅游工程项目建设等。二是服务提供层面，各级政府为持续提高旅游服务质量和旅游人群的参与度、获得感、满意度，结合旅游服务实际运行的服务标准、集散系统、服务主体、辅助设施、服务平台、应急系统等核心要素，而营造并提供的微观服务环境，包括：旅游服务标准，旅游集散系统，旅游咨询服务及景点线路导引系统，旅游产品研制开发推广，旅游行业主体教育与培训，旅游辅助设施建设与提供，旅游公共服务平台建设与运行，区域旅游公共服务一体化推进，面向乡村及老少边穷重点地区旅游发展扶持，面向特殊人群的扶持性旅游服务，旅游应急保障系统建设等。［3]

上述公共文化服务和旅游服务两个概念之间，存在一定的交叉或重合。

（一）设施功能交叉

大致有四种情况：一是部分公共文化服务设施同时是社会公认的旅游服务设施，如博物馆、科技馆、纪念馆等。二是部分公共文化服务设施属于具有潜在旅游服务价值和功能的设施，如图书馆、文化馆、美术馆等。三是部分公共文化设施可间接用于旅游服务开发，如体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心、农家（职工）书屋、公共阅报栏（屏）、公共数字文化服务点等。四是部分旅游服务设施具有叠加公共文化服务的潜在功能，如游客集散中心、游客咨询接待设施、旅游辅助设施（旅游厕所等）。详见下表：

表1 公共文化服务设施与旅游服务设施功能交叉情况分类表

（续表）

（二）服务对象交叉

大致有三种情况：一是公共文化服务的对象涵盖旅游服务对象。例如：浙江省义乌市对于外来客商、游客、购物者，实施与本地群众同等的公共文化服务。一般情况下，来到旅游目的地的游客，应当享有与当地群众基本相同的公共文化服务。二是公共文化服务对象同时是潜在的旅游服务对象。例如：上海市嘉定区把与文明旅游相关的知识、规则等纳入基层社区公共文化服务内容，以普遍提高当地人民群众文明旅游素养。公共文化服务重在满足人民群众的基本文化需求，提升人民群众精神文化素养，人民群众文明旅游素养应当包含于其中。三是旅游服务对象也应当是旅游目的地公共文化服务的对象。例如：江西省九江市在庐山等景区增设公共阅读设施，为游客提供休闲式阅读服务；上海市浦东新区在黄浦江沿岸增设“望江驿”，为各类观光客提供阅读、休憩以及相关便民服务。特定环境中旅游服务对象与公共文化服务对象存在同一性。特定景区作为特定地区的一部分，特定地区公共文化服务延伸到景区，可与旅游服务形成叠加或复合状态。详见下表：

表2 公共文化服务对象与旅游服务对象交叉情况分类表

（三）服务方式交叉

大致有三种情况：一是公共文化服务方式同时是旅游服务方式。除了上文提到的众多博物馆公共文化服务与博物馆旅游服务存在方式的一体化之外，一些地区在非物质文化遗产保护传承与新型旅游景点建设方面已经做出成功尝试，如安徽省黄山市在著名的西递宏村旅游地建立非物质文化遗产集聚展示空间，这一空间同时是新型旅游服务空间和非物质文化遗产保护传承空间。二是公共文化服务方式是潜在的旅游服务方式，如公共图书馆阅读推广具有深度本地游开发价值，公共图书馆的地方文献资料整理研究及咨询服务，对于支持所在地区发展特色旅游业具有巨大潜力，文化馆非物质文化遗产保护、文艺创作及表演艺术，对于丰富和提升旅游景区演艺服务的内容和水平存在开发潜力，如浙江省宁波市奉化区文化馆站发挥资源优势，积极参与景区演艺，带动当地旅游业发展；河北省唐山市推动乡村文旅中心建设试点，率先发布“乡村文旅中心建设运行规范”。三是旅游服务方式与公共文化服务方式相互兼容，如各地旅游集散中心、游客服务中心毋庸置疑属于旅游服务，但是这些设施中的服务方式同时可以兼容公共阅读、地方特色文化展示、非物质文化遗产陈列等公共文化服务。这种兼容对于旅游服务而言不仅无伤反而有益，如浙江省象山县在部分乡村文旅中心设立地方特色产品展销中心，取得良好效果。四是旅游服务方式一定条件下可以转化为公共文化服务方式。在合并的前提下，公共文化服务与旅游服务的相互关系，用较为严谨的法律语言可以表述为：公共文化服务可以是但不限于旅游服务，可以转化为但不限于转化为旅游服务。如湖南省永州市利用当地历史人文资源中著名的柳宗元及其《永州八记》，提出“跟着课本去旅游”，此举不仅有力推动了历史文化遗产的恢复性保护和创新性发展，而且为该市“全民阅读”和“书香城市”建设注入新的强大动力。详见下表：

表3 公共文化服务方式与旅游服务方式交叉情况分类表

总体上看，基于合并的融合，已然推动了公共文化服务资源的旅游服务应用，也在旅游服务中融入了公共文化服务元素。虽然如此，合并形成的融合仍属初步阶段，难以避免明显的“双拼”痕迹以及偶然性元素的融入。由于在理念层面未能形成引领性目标，在宏观统筹方面缺乏创新的想象力，在战略取向和功能作用方面无法适度聚焦，有可能导致在这一阶段踟蹰徘徊，而致中央“提高国家文化软实力和中华文化影响力，为经济社会发展提供强大新动能”的深层次期待长期延宕。

二

按照中央《深化党和国家机构改革方案》的部署，新组建的文化和旅游部主要职责是，“贯彻落实党的文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游工作政策措施，统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作，维护各类文化市场包括旅游市场秩序，加强对外文化交流，推动中华文化走出去等”［4]。

国务院组建文化和旅游部，从根本上说，是增强文化自信、提升国家文化软实力和中华文化影响力的战略选择，也是立足于创新发展，统筹推进公共文化、文化事业、文化产业和旅游业融合发展的现实举措；因此，立足于党和国家发展大局，组建文化和旅游部，不是原有文化部和国家旅游局的合并，而是指向融合创新、跨越发展的“新设”。

基于“新设”，前述合并则仅可视为文化和旅游融合的初始状态，进一步的理解应当从探索创新的高度，在文化和旅游深度融合的基础上，重新审视公共文化服务和旅游公共服务各自的理念、性质与功能，全新谋划文化和旅游公共服务的融合形态、结构与品质。

（一）从文旅融合新视角建构公共文化服务新理念

进入21世纪以来，中国逐步形成较为完善的中国特色社会主义事业总体布局，公共教育服务、公共卫生服务和公共文化服务在短短十多年的时间里取得了长足发展，社会民生得到极大改善，人民群众的满意度、幸福感因之而与日俱增。但值得注意的是，公共文化服务相对于公共教育服务和公共卫生服务，立意、功能和边界清晰度略有欠缺。公共教育服务是幼有所育，学有所教。公共卫生服务是病有所医，增进健康。二者面向全社会的积极、正向效应十分明显。而公共文化服务则相对有些含糊，常常归之以“文化乐民”“老有所乐”。“乐”为中性词，在衣不蔽体、食不果腹、充满国患民忧的战乱频仍或物质短缺的年代，“乐”的积极一面或许可为振奋凝聚之用，但在仓廪充裕、衣食无忧的阶段，缺乏方向引导的“乐”，极易衍化为不求上进、无所事事、低端刺激、娱乐至死的负面效果。

文化和旅游融合，揭示出公共文化服务可以与旅游甚至更多的潜在领域形成交叉的潜质，可在“公共”“文化”特质的基础上，建构新的服务形态。也就是说，文化和旅游融合折射出公共文化服务并非孤立存在，与公共教育和公共卫生服务边界相对清晰有所不同，公共文化的服务泛在性、广域交叉性、多元互动性以及服务形态的融合性由此而得到显现，其中隐含的公共文化服务的正确理念应当表述为：开放交融、正向引导、软性支撑、多维助力。

（二）文旅融合新空间催生文化和旅游公共服务新形态

由于公共文化服务与旅游公共服务客观上存在“宜融则融”（双方交叉而非完全重合）的问题，表现为一般公共文化服务与文化和旅游融合型公共服务并存的趋势。这一符合当前及今后一段时期现实的发展趋势，应从积极方面予以肯定：一方面可继续坚持公共文化服务保障人民群众基本文化权益这一根本，从而保障一般公共文化服务相对稳定的发展态势；另一方面又能从策略层面突出现阶段文化和旅游公共服务的发展重点和工作重心。正视和顺应这一趋势，既能体认出由文旅融合引发的公共服务新的发展空间，也能够催生出文化和旅游公共服务即将出现新的形态。在实践中，这些形态体现为或即将体现为三种情况。

一是催生文化和旅游公共服务融合型设施。芬兰的赫尔辛基图书馆（面积17250 平方米），涵盖图书馆设施、会议室、团队工作空间、制作空间、起居实验室、录音室、摄影室、编辑室、办公空间、咖啡厅、餐厅、电影院、礼堂、多功能厅、展览设施、信息亭等多重复合功能，该设施“让图书馆拥有最优越的地理位置、最漂亮的建筑设计、最舒适的驻足空间成为人们的共识”［5]。众多本地居民视之为经常性“本地游”目的地。该设施由于理念先进、设计新颖、功能独特，也吸引了来自世界各地的游客。从实际功能上说，赫尔辛基图书馆属于以阅读为主，兼容但不限于旅游、文创的融合型设施。上海市黄浦江东岸沿江分布的“望江驿”，为民众提供阅览座席、旅游厕所、母婴室、直饮水、自动售卖机、手机充电、共享雨伞、信息查询、医疗急救箱等便民服务，是一种服务于本地居民和外地游客的新型文旅综合性公共服务设施。

二是催生文化和旅游公共服务融合型业态。文化和旅游的第一波融合出现在博物馆系统，众多博物馆成为了解城市、感受人文、增长知识的研学旅游景点，虽然中国各地博物馆因免费开放而没有成为有经济收益的产业，但面向本、外地游客的博物馆游事实上是城市旅游业的有机组成部分，是一种以丰富旅游内容来延长旅游时间的特殊旅游载体。辽宁省盘锦市社会力量兴建的中国河蟹博物馆是较为典型的案例。该馆兼有展陈和营销双重功能，以博物馆的方式传播生态保护和生态种养知识，同时推广、销售著名的优质特色农产品“蟹田稻”“稻田蟹”。

三是催生文化和旅游公共服务融合型活动。在文旅融合背景下，各地开展的文化活动在继续保持公益、惠民性质的基础上，增添了带动城乡旅游的功能。上海国际艺术节、上海国际电影电视节、上海美术双年展等国际知名的文化艺术活动，已经逐步成为带动上海都市旅游的重要引擎。在云南，彝、白、纳西、基诺、拉祜等民族周期性庆祝的火把节，不仅是具有深厚文化内涵的古老传统节日，也逐渐被赋予了展示风情、吸引游客、具有东方狂欢特征的旅游节，传统赛马、摔跤、歌舞表演、斗牛等民俗活动，被赋予了新的旅游功能。

（三）文旅融合新趋势倒逼文化和旅游公共服务新跨越

上述分析已经表明：一方面，公共文化服务作为中国特色社会主义事业总体布局中一个十分重要的领域，具有助力或带动旅游甚至其他领域发展的潜在功能；另一方面，文化和旅游融合型公共服务，具有文化和旅游价值和功能再发现、再创新的重要意义，特别有利于旅游及其他相关产业的提升和创新。文旅深度融合客观上对文化和旅游公共服务新跨越形成三个层面的有力倒逼：一是战略层面。必须立足于党和国家发展大局，着力破解公共文化服务和旅游服务面临的现实性重大问题，着力推进文化和旅游公共服务高质量发展，着力以优质公共服务促进文旅产业助力经济社会发展的重要功能。二是机制层面。必须坚持开放发展，坚持“拆墙”而不是“筑墙”，重点破除公共文化服务和旅游公共服务之间仍然存在的无形壁垒，加快推动文化和旅游公共服务社会化发展，促进文化和旅游的公共服务要素自由流动，构建更加完善的文化和旅游公共服务价值链。三是路径层面。大力发展文化和旅游公共服务新设施、新业态、新活动、新行业，鼓励公益性文化单位因地制宜地面向公众开展文明旅游宣传教育，开发有利于城乡旅游业发展的特色服务项目。鼓励有条件的城镇和乡村对现有公共文化设施进行改造提升，建成文化和旅游融合型公共服务设施。支持城市或区域游客集散中心、旅游景区游客服务中心，结合当地特点融入具有特色的历史、人文等内容。鼓励社会力量公平、合理利用特色文化资源参与相关产品服务项目的开发，参与“旅游厕所”及相关公共设施的建设，丰富文化和旅游公共服务供给。大力推进互联网、移动互联网、大数据、云计算、区块链等先进技术的应用，鼓励渠道、载体、业态甚至行业创新，扩大覆盖面，提高便利性和舒适度，加快推进文化和旅游公共服务的高品质发展。

三

从计划经济体制下的传统文化事业直接转化而来的公共文化服务体系，客观上存在基础研究明显滞后，理论、政策、制度、产品、队伍等准备不足，对于人民群众的基本文化权益以及基本文化需求的理解有一定偏差，这些问题直接影响到公共文化服务如何面向大众，应当提供什么产品，由谁来提供，服务成效如何评价等一系列需要直面和解决的实践问题，这或许是前一阶段在公共文化服务快速发展的同时，局部出现一些误区的直接原因。

这些局部性的误区直接导致一些地区在公共文化服务实施过程中，过于强调“享受文化成果”，过于突出“文化乐民”，过于侧重用大量较低端的文化产品和服务去填补人民群众的闲暇时光，一定程度上导致了三种带有普遍性的消极甚至负面的现象。

一是供给“大水漫灌”。在一些地区，大量公共文化产品和服务“大水漫灌”式地向基层派送，有限的财政资金被部分地耗费在中低端产品生产或采购上，同时也使基层群众习惯于“等、靠、要”，即被动地接受或享受，扼杀了基层群众的文化自觉意识，阻滞了基层群众自创自办、自主服务、自我提升的文化主动性、积极性，也对当地基层原有的文化特色形成同质化冲击。同时，长期“媚众”式提供中低端服务产品，可能是公共文化服务队伍本身处于低水平循环状态的重要原因，可能降低了追求，消磨了意志，弱化了本领。

二是品质泛娱乐化。一些提供给基层群众的文化服务产品还无法充分体现意识形态引领的重要作用，无法满足“以文化人，以文育人”，传承中华美德，培育和弘扬社会主义核心价值观的基本要求，一味“乐民”的娱乐化色彩比较浓厚，虽然也能充实基层群众闲暇生活，但客观上顺应了社会泛娱乐化趋势，无意中成了娱乐化的推手。

三是阵地“水土流失”。由于部分公共文化服务主体及主导产品底色不鲜明，一方面基层“阵地”属性无法从所提供的产品和服务中展现出来，另一方面，基层群众面对纷繁芜杂的社会服务产品也难以分辨出孰优孰劣。这就给某些其他势力创造了见缝插针、浑水摸鱼、快速发展的所谓“自由”空间，基层群众信教人数迅速增长，也从侧面反映出基层阵地“水土流失”的状况。

上述局部性负面情况，根源还在于对公共文化服务所要保障的人民群众基本文化权益以及所要满足的人民群众基本文化需求理论阐述精准度不足，政策制度有待细化，实践层面监管还需要加强。理论上的含糊，一定程度上导致部分文化服务主体把基本性简单理解为仅仅满足人民群众较为低端的文化需求，社会实践层面倘若缺乏正确引导，其结果必然是较少考虑“向上向善”、增长知识、提升能力、引导发展的长远需求，较多满足于短期的、感官的，甚至是片刻的娱乐，较少从普遍提升公众精神文化素养的角度提供具有引领意义的优质文化产品，较多从现成廉价文化产品中选择那些符合部分有闲有钱的群众的娱乐偏好的产品。

文旅深度融合，为破解公共文化服务理论、体制机制和实践层面的诸多难题，提供了新的突破口。从文旅深度融合切入，打破了原有文化事业相对封闭和固化的思维定势，使公共文化服务置于开阔、交融、联系、共享的发展新空间，其间既可以深入推进公共文化服务和旅游服务资源的整合利用、持续催生新型文化和旅游公共服务的融合形态，也可以更加有效地引导和管理全社会文化和旅游需求，使之朝着“守正”的方向稳步前行，还可以更加有力地发挥文化和旅游公共服务带动文旅产业发展的作用，进而激发和形成有利于经济社会发展的新动力。

四

长期以来，中国旅游领域的公共服务虽然不乏各级政府规划引导、政策扶持、项目支持的成分，但总体上仍然附属于旅游产业，基本由市场主体建设运营。产业领域的政府公共服务如何定位、如何实施，是一个亟待破解的理论和实践问题，不过从最起码的要求来看，在那些符合政策指引的重要产业领域，政府的公共服务应当具有基础性、引导性作为和先导性、战略性意义，旅游产业就属于这一领域。

在旅游产业领域，以往由于相关必要的公共服务主要由市场提供，导致一般旅游公共服务存在下列问题。

（一）政府定位不具体

在社会主义市场经济体制条件下，产业发展应积极发挥市场配置资源的决定作用，政府与市场应始终保持“一臂之距”。但是也应当看到，在产业发展的公共服务环节，市场常常会“失灵”，这就需要政府及时出现，并且负责到位，发挥有效的引领和支撑作用。此前相当长一段时期，中国旅游产业领域，政府的公共服务主要体现在宏观的规划指导、政策指引，一些微观的、具体的公共服务环节政府常常缺位。少数发展较好的旅游公共服务，水平仅仅大致与旅游业发展的一般水平相当，大多由于公共服务营利性不强，市场主体处于勉为其难、应付差事的境地，而致旅游公共服务的水平大多处于旅游产业发展的一般水平之下。关于这一点，从长期困扰旅游业发展的旅游厕所脏乱差问题中，可略见一斑。

（二）公共性质不明

在社会主义市场经济条件下，市场主体参与公共服务提供是政府公共服务的重要实现方式之一，但是其中有一个必不可少的前提：市场主体所提供的公共服务，必须仍是公共服务，而不应变公共服务为一般商业服务。目前一些地区旅游集散中心或景区游客服务中心，商业化色彩过重，较为普遍地存在借公共服务之名低价揽客，将公共服务场地设施切割转包分包给相关企业，为营利项目过度压缩公共空间和公益项目，低水平提供旅游厕所、休憩饮水等公益服务，打包推销劣质商品或服务等问题。公共性质模糊，直接打击了游客情绪，间接损伤了政府形象，最终损害了旅游市场。

（三）服务功能不明确

微观、具体的旅游公共服务，是政府及其伙伴服务游客的公益性场地、项目和服务行为，主要用于传播旅游理念和公共信息，遴选和推介旅游品牌，提振游客热情和期待，扶持促进旅游消费的公益活动。这些具体功能集中体现在旅游集散中心、游客服务中心、旅游厕所等公共服务载体之中。目前旅游公共服务呈现出较为单一的浅层商业服务状态，尤其是城市或景区地方特色文化元素缺位，使这些单一经济方式的旅游公共服务，在现代社会及产业环境中的生存活力和发展质量显得十分虚弱和低下。

（四）产业引领不到位

产业领域的公共服务，其存在的直接价值，无论是社会价值还是经济价值，都应当以引领、带动和支撑该产业的发展为核心。根据对旅游公共服务的观察，现阶段旅游公共服务在整个旅游产业中处于从属地位，多数情况是景区景点状况基本能够符合游客需求，但是信息、道路、标识、接待、导游。特别是旅游厕所的服务状况难以让人满意。旅游公共服务滞后，一定程度上拖累了旅游产业发展，降低了游客在旅游过程中的满意度和获得感，本属于动力因素的公共服务，成为十分明显的制约环节。

此外，在旅游公共服务环节建立起不应有的营利模式，也是整个旅游产业发展短视的突出表征之一。旅游公共服务理应培育公众正确的旅游观念，引导公众运用旅游方式了解世界、观赏自然、体验文化、学习知识、增长才干，为公众提供便利参与旅游、享受旅游的基础服务，提高全社会文明旅游发展水平。旅游公共服务是整个旅游产业的起点，也是判断旅游产业健康与否、质量高下的关键环节。唯有高品质公共服务，才能持续引导整个旅游产业体系向高品质方向发展。

五

文化和旅游公共服务的社会效益、经济利益之间的关系，若拘泥于单一领域的局部，则会推演出十分错误的结论。比如，若拘泥于单一的公益文化服务领域，那么似乎公共文化服务唯有社会价值和社会效益，不存在产生经济利益的可能性。其实，国家、城市或乡村的经济社会发展，客观上是一个有机整体，各要素之间有分工，但从未也没必要孤立存在。

事实上，公共文化服务与旅游、扶贫、就业以及多种产业发展有千丝万缕的联系，公共文化服务与社会各部类某一方面联系更紧密些的状况，本质上是由经济社会发展所处的特定历史阶段所决定的。在广阔的经济社会发展中，对公共文化服务进行战略性价值观察，就可以在充分肯定其始终以社会效益为主的前提下，同步结合经济社会发展的实际，有侧重地发现、挖掘公共文化服务具有战略意义的经济价值，顺势而为地激发其中蕴含的直接或间接、近期或远期的经济利益。

同理，特定旅游公共服务的经济价值虽然直接指向特定旅游产业项目的经济利益，似乎与普遍的社会公益不存在明显的联系，但是必须指出，一方面所有特定的旅游公共服务的总和，既是整个旅游产业的前端，也是政府面向全社会公共服务的重要方面，由全部旅游公共服务所构成的具有战略意义的社会旅游环境，直接关系到政府、社会和旅游行业的整体形象，其中所包含的战略性社会价值自不待言。

归结起来，公共文化服务和旅游服务深度融合在战略层面上的重要意义，主要体现在四个方面：一是公共文化服务的融入有利于把旅游公共服务逐步提高到有人文内涵的高质量发展层面，使之更突出地体现出社会价值。二是文化和旅游公共服务不断健全和完善，有利于紧密结合当前实际情况，大力促进文化和旅游产业，为经济社会发展提供新的动能。三是从长远发展的角度，与旅游公共服务融合，更加清晰地展示出公共文化服务所具有的综合功能和潜在作用，更加清楚地表明文化和旅游的融合并非偶然现象，而是公共文化服务诸多功能再发现的必然结果。四是就发展的终极意义而言，文化和旅游公共服务深度融合，为“以人民为中心”推动人的发展与经济社会发展高度统一创设了新的案例或可以通达的正确路径。

文化和旅游公共服务深度融合在战略层面有三个重要切入点：一是融入“一带一路”和人类命运共同体建设。中国向世界发出的“一带一路”倡议和人类命运共同体建设构想，业已得到世界大多数国家的认同、支持和参与。“一带一路”建设与中国文化和旅游公共服务紧密相关，“一带一路”既是国际经济贸易的通道，也是各国友好往来的桥梁。国之交、民相亲，文化和旅游公共服务走“一带一路”，可以多在“民相亲”的层面上下功夫，以富有文化内涵的旅游服务为“国之交”助力。中国提出的人类命运共同体建设，业已达到了有史以来人类文明理念和形态的最高峰，是迄今为止人类正义和道义的制高点。在人类面临主要来自于自然和人类内部的诸多矛盾、冲突和威胁的现实情况下，聚焦共同命运、化解内部分歧、深化全球治理、合力共谋发展，方是人间正道。在世界范围内，扩大国际文化交流，拓展具有文明互鉴功能的旅游服务，增进世界各国相互了解，是人类命运共同体建设具有现实操作意义的工作抓手。其中，完善面向国际的文化和旅游公共服务，对于加快这一进程具有重要的支撑作用，此项工作的着力点有积极推进“亚洲旅游促进计划”、积极参与“世界文化旅游大会”、加强“一带一路”文化和旅游公共服务交流合作等。

二是融入“乡村振兴”国家战略。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”［6]的总要求，精心选择有旅游资源或基础条件的乡镇和村，开展乡村文化和旅游公共服务中心建设，健全乡村文化和旅游公共设施网络和服务功能，丰富和优化乡村文化和旅游公共服务内容，改进和创新服务方式，大力促进乡村文化和旅游产业发展。发挥公共文化普及知识、培养人才、孵化组织、彰显特色等功能，以各具特色、异彩纷呈的乡村文化助力乡村旅游经济。借鉴辽宁省盘锦市河蟹博物馆、浙江省安吉县中国竹子博物馆等的成功经验，以博物馆、特色文化展示、非遗产品化和电商融合的方式，带动旅游和文创。借鉴贵州省六盘水市利用非遗技能开展文化扶贫工作的经验，在注重非遗保护和传承的同时，加强非遗生活化、产品化、产业化开发，推动非遗“活起来”，繁荣乡村特色旅游经济，帮助乡村群众灵活就业。

三是融入区域一体化国家战略。与教育、医疗相比，文化和旅游更具有边际成本低、边际效应大的特点，更适合于推进跨地区合作。可采取试点方式，逐步扩大文化和旅游公共服务区域一体化。长三角已初步建立国家公共文化服务体系示范区合作机制，可从示范区率先起步，试点推进区域文化和旅游公共服务平台建设、服务品牌相互认定、特色资源相互开放、跨区域项目的设立与实施等方面开展协作，助力区域一体化国际旅游目的地建设。粤港澳大湾区已建立文化馆联盟，可试点推进公共文化艺术服务一体化发展，在区域公共文化艺术服务主体阵营建设、品牌群建设、特色分工、资源共享、项目交流等方面开展合作。

六

目前，各级文化和旅游行政部门之间有形的“墙”已基本拆除，但是各种无形的“墙”依然存在，补“断”点、通“堵”点，全面改进和创新融合机制的任务仍相当繁重。

在管理机制方面，文化和旅游虽属同一行政部门管理，但分属不同主管者管理，不同管理者仍然延续对原有领域的管理。决策权利、管理能力、资源配置力等，因管理者之间的“人为壁垒”基本上停留在“融合前”的状态。解决这一问题有三个比较简易可行的方法：一是试行行政“一把手”直接管文旅融合机制，以加强统筹的方式推进文化和旅游管理融合。二是对文化或旅游的分管者实行岗位轮岗，交互熟悉不同领域的管理业务，形成比较全面的管理能力。三是交互轮岗有可能由于业务不熟悉的原因导致一段时间内管理滑坡，所以“一把手”需要投入更多的精力，轮岗一段时间之后，应围绕文化和旅游融合业务的拓展，将文化和旅游两个领域的业务交由其中业务能力较强的一人管理，以便业务集成，化外为内，打通“堵”点。

在资源配置机制方面，“发挥市场在配置资源中的决定作用”这一原则应当贯彻于文化和旅游公共服务领域，打破资源的行政化、部门化和机构化。可以采用的做法主要有：一是加快提高文化和旅游公共资源的社会化、市场化开发开放水平，实行文化和旅游公共服务“混改”。支持文化和旅游公共服务机构根据实际需求对基本服务项目进行适应性调整，与时俱进地开发和提供公益或准公益性服务产品，开发市场适销对路的旅游文创商品。允许合格的社会或市场主体参与文化和旅游公共服务场地设施建设，参与管理运营或服务项目提供，允许旅游、公益、宣传、教育及产品和服务推介进入公共文化场地。允许社会或市场主体举办公益、准公益或营利性的文化和旅游服务设施和机构，尤其鼓励文化和旅游融合型新型设施建设。二是适度推进资源所有权与开发权分离，逐步改变资源固化、部门化、行政化状态，面向市场扩大资源开发利用，允许社会或市场主体合理利用历史人文资源开展经营业务，尤其鼓励旅游企业运用文化资源开发旅游新品。三是推动各地面向区域或全国扩大文化和旅游公共服务资源的开发利用，可在长三角、大湾区、京津冀以及西南地区率先试行文化和旅游公共服务资源（如区域世界旅游目的地规划建设，大型旅游产品和服务传播推介中心建设，集散中心、游客中心管理运营等）跨地区管理、利用，发现、培育和支持区域性服务主体对这些资源的连锁化、品牌化利用，推动区域文化和旅游公共服务资源的枢纽化、系统化、专业化重组，跨越式提升区域文化和旅游整体公共服务效能。四是文化和旅游政策、资金、项目等公共资源，应当向各地特色文化建设、特色旅游发展倾斜，在鼓励各地保持原有传统特色的同时，支持部分地区形成文化和旅游融合型特色“极化”、规模化发展，使之成为具有广泛和持续影响力的动力地带。五是推动资源要素自由流动，鼓励文化和旅游特色资源拥有者以开放共享、合作开发、合法转让等方式进行开发利用，允许文化和旅游公共服务机构利用自有优质资源进行资产化、产品化、股权化开发，提高资源利用率，扩大资金来源渠道。

在投融资机制方面，单纯由政府公共财政资金保障已难以普遍满足文化和旅游公共服务发展要求。这一判断基于一个事实：传统上政府公共服务单位对于文化和旅游产品的提供大多为粗线条的，而今社会文化和旅游需求呈现为无限细分、不断变化、常变常新，大众由越来越多的小众群体构成，大众的需求日益分化为不同群体的独特需求，公共服务的有效性往往需要以定向适应分众需求的方式才能真正实现，这对于财政资金有限以及空间、人才、资源有限的文化和旅游公共服务单位来说，几乎是不可承受之重。从现代社会治理的角度来看，政府对于文化和旅游公共服务的提供，不应囿于“脚下”，而应置之于“天下”。公益性文化单位的存在价值，只在于有利于将政府公共服务更为畅达、稳定地提供给全社会。为此，需要加快推进文化和旅游公共服务资金投入方式的转变，改变过去政府包揽一切的全能格局，转变为政府公共资金基础性、引导性、杠杆性投入，带动社会资本全面进入的新格局。可以采取以下做法：一是扩大基础性投入，文化和旅游领域的大型基础设施，如游客集散设施、道路、标识、智慧旅游等公共服务设施，其建设资金应由政府进行基础性投入，当前宜有所侧重文化和旅游融合型公共服务设施建设。二是引导性投入，政府围绕特定时期、特定阶段的经济社会发展大局，以资金投入的方式对文化和旅游公共服务发展进行引导，现阶段宜以战略性、主干性文化和旅游融合项目（如世界旅游目的地公共服务建设、中国文化和旅游面向世界传播推介集成服务平台建设、“一带一路”文化和旅游交流合作项目建设等）进行引导性投入。三是扶持性投入，为推动中西部地区特别是老少边穷等欠发达地区的文化和旅游发展，宜以扩大“转移支持”的方式进行扶持性投入，重点以改善当地文化和旅游公共服务的方式提升发展能力，现阶段迫切需要加大对中西部地区文化和旅游主干性公共服务融合设施的建设的投入。四是鼓励性投入，为支持和鼓励社会或市场主体进入文化和旅游公共服务领域发展，政府采取“以奖代补”的方式扶优助强、保驾护航，现阶段宜重点扶持一批文化和旅游融合型公共服务设施的创新设计、管理运营、项目提供、综合开发、连锁发展等类型市场主体。

在服务供给机制方面，面临需求和服务日益细分的社会现实，政府已不必包办，宜以社会化供给满足全社会需求。文化和旅游公共服务虽然仍然需要政府主导，仍然需要发挥公益性文化单位的主干作用，但组织和服务方式需要及时作出以下转变。一是政府以购买服务的方式，面向全社会采购文化和旅游公共服务，在现阶段尤其应当采购具有广泛带动作用，能促进文旅产业发展、帮助人民群众就业的文化和旅游融合型公共服务产品。二是公益性文化单位在不可能也不必要与社会需求变化同步扩大设施面积、增加人员编制、占用更多财力、提供更多服务的情况下，需要转变自身发展定位。重点加强在文化和旅游公共产品生产和服务提供的社会化组织方面发挥核心作用，逐步转型为基础资源保障、专业组织孵化、精品创作生产、服务产品研发、行业规范管理、人才队伍建设等核心功能，使之成为文化和旅游公共服务社会化供给的枢纽。三是政府和公益性文化单位宜广泛吸引社会和市场主体参与文化和旅游公共服务，重点培育、扶持文化和旅游融合型公共服务细分领域的专精特新组织，逐步实现文化和旅游公共服务专业化社会化发展。

在管理机制方面，宜加强数字网络技术应用，推进文化和旅游公共服务数字化、移动化、全程化的客观精确管理，健全第三方评价机制，吸引公众参与监督管理，稳步提升文化和旅游公共服务的管理水平和治理能力。一是超越目前文化和旅游公共服务数字化粗放式模糊化统计应用阶段，加快研发用以采集分析文化和旅游人群参与和消费特点、行为习惯的精确算法技术，持续提高行业规划、产品开发、服务推送、市场监管、质量测评、绩效评价水准。二是超越目前第三方评价辅助性应用阶段，培育和扶持兼有文化和旅游公共服务专业实力、拥有高效技术手段、理念先进立场客观的第三方评价主体，杜绝寻租行为，稳步实施由第三方公开发布权威评估报告，现阶段宜把文化和旅游融合发展作为重要评价因素。三是吸引公众参与监督管理，可灵活采取微信公众号、服务群以建立群众便于参与监督评价的机制或渠道，或组建公众寻访团，定期检查文化和旅游公共服务情况，或在第三方评价过程中吸引公众代表参与，或开展文化和旅游公共服务的满意度测评等方法付诸实施。

结 语

公共文化和旅游服务深度融合发展，是一个长期的过程，目前仍处于起步阶段。当前，立足于纷繁复杂的国际环境，从战略角度洞悉深化公共文化改革、提高服务效能，提升和完善文化和旅游公共服务，大力发展文化旅游，为经济社会发展提供新动能具有重要意义。在新时代，建立健全文化和旅游公共服务，必须坚持从问题出发，打破各种壁垒，先行试点、积累经验、稳步推进，坚定不移地推进机制创新、主体创新、路径创新、服务创新。坚持不懈地研究、推进文化和旅游公共服务深度融合，有望逐步打开公共文化服务发展新局面，也有望逐步营造更加有利于旅游经济蓬勃发展的营商环境。