易地扶贫搬迁社区管理中的问题研究——以黔西南州为列

文 / 余静,贵州省黔西南布依族苗族自治州兴义民族师范学院

贫困问题与人类经济社会的发展相伴相随，被许多国家称为是世界性贫困难题。中国作为目前世界上最大的发展中国家，一直以来是推动世界贸易减贫全球化事业的积极倡导者和有利的推动者。习近平在党的十九大工作报告中明确指出：“坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困”。在我国解决贫困政策方案中，易地扶贫搬迁安置工程首先当选为造福于贫困地区民生福祉的精准脱贫方案之一。易地扶贫搬迁工程是中央在我国“十三五”期间实施的脱贫攻坚、精准扶贫“五个一批”的重要战略性举措，旨在通过对生存环境恶劣贫困地区及农村贫困人口实施的易地扶贫搬迁安置，从根本上彻底破解“一方水土养不起一方人”的社会经济发展瓶颈和困境，实现生态的保护与脱贫致富的双赢。十多年来,易地扶贫搬迁工程在实施和推行中遇到的困难和阻力远远超过了想象，既要对贫困群体原有的经济、社会与政治文化结构进行实质性的改变，同时需要在搬迁中重新聚合新的贫困移民生存空间，提升贫困移民的经济社会地位和融入感 。易地扶贫搬迁社区本质上是政策性制度化的产物，并非滕尼斯所谓的由传统的血缘、地域和文化等自然因素产生的社区 。本文将围绕黔西南州易地扶贫搬迁社区的管理层面来进行展开，详细阐述黔西南州易地县农村扶贫搬迁安置社区的建设和管理缺陷，并提出相关解决措施。

1 黔西南州易地扶贫搬迁社区基本情况

黔西南州作为国家公布的14个集中连片贫困地区之一，是贵州省贫困区和全省易地扶贫攻坚的主战场和重要决战区。根据《黔西南州易地扶贫搬迁工程实施规划(2016—2020)》，该规划指出2011-2015年,全州共对农村人口生活在自然生态环境脆弱、自然条件恶劣的地区以及农村人口居住分散、交通不便、基础性公共设施和其他公共服务建设与资金运行困难和成本过高贫困区域的14643户66247万多个农村流动人口贫困区进行易地扶贫搬迁，共规划建设80个搬迁安置点，资金累计到位124703万元。在2017年—2019年黔西南州建成了全州165个国家级深度贫困村(其中兴仁县6个、安龙县7个、贞丰县22个、普安县8个、晴隆县45个、册亨县35个、望谟县42个)、4个极贫乡镇(包括晴隆县三宝乡、望谟县郊纳镇、贞丰县鲁容乡、册亨县双江镇)的其他国家级贫困村和3个国家级深度贫困县(包括望谟、册亨、晴隆)在十二五"期间年均搬迁13249人“十三五”期间计划在2016年至2018年搬出338506人。

2 黔西南州易地扶贫搬迁社区管理中的问题

2.1 搬迁社区管理模式单一、管理层观念旧化

黔西南州易地扶贫搬迁社区处于初步探索阶段，社区组织建设不成熟，社区管理观念老一套、法制观念、服务意识有待提高。针对社区的管理模式目前主要以政府主导型及社区自治型为主，其社区建设对政府极具依赖性，故而社区管理的其他社区管理模式空白。

2.2 管理制度不健全

制度就是沿着人类历史的发展轨迹，人们在社会中有意识地建立的，并根据正式的社会程序和法律加以规定的，从而满足人类发展的一种社会规范。就当前形势看，黔西南州易地扶贫搬迁社区的管理体制仍在路上。据调查,黔西南州易地扶贫项目搬迁社区无论是社区基层组织内部，还是社区居民之间较缺少有效激励机制，与之相关的社区评议制度像空中阁楼被束之高阁。无论是物质激励还是社会精神物质激励，都是我们推动社区基层居民自治的组织持续健康发展的强大前进动力。同时类似于民众诉求制度及社区监督机制等制度仍发展不成熟或处于空白阶段。

2.3 管理体制不合理

随着黔西南州易地扶贫搬迁社区建设和管理的情况越来越复杂，搬迁社区没有合理的社区管理体制，有些管理部门也缺乏有效的管理政策依据，易地扶贫搬迁社区的环境卫生、公共设施的维护安全等得不到有效的保障，部分易地扶贫搬迁安置社区的生产和生活依然处于消极无序的状态，具体表现如下为：①易地扶贫搬迁社区居民的户口移存在问题，搬迁居民的户籍并没有随着搬迁而发生迁移，所以容易导致使搬迁居民生产生活处于户口两头挂空，两头无人管，甚至可能会使社区出现居民不愿意有人管的尴尬状态；②由于搬迁社区缺乏规范的搬迁社区管理制度，移民的生产和生活得不到有效的管理，搬迁社区居民存在“回流”的现象，稳得住，能致富的发展目标难以实现。

2.4 公共服务设施不完善

目前，黔西南州易地扶贫搬迁68社区中，较多社区公共服务仍然停滞于传统的模式，似照搬城乡传统模式之意。社区公共服务视角局限于黔西南州易地扶贫搬迁社区服务存在的问题较多，搬迁社区的服务体系有待完善。现阶段，黔西南州易地扶贫搬迁社区较大部分的基础娱乐设施是不健全，有的甚至是没有的。最严重的是，在大多移民搬迁社区中存在一些基层干部重视社区的物质建设，对于社区的精神文明建设重视不够，尤其是对真正满足移民需求的便民利民服务不够重视。总体说来，未能切实满足社区全体居民的物质和精神需求，如何解决搬迁社区公共服务供需失衡，服务体系不健全的问题，同时创新社区公共服务模式，以满足广大人民群众精神文化的迫切需求，确保社区搬迁居民在搬迁社区生活的舒心，已是目前行政部门所面临的主要任务。

2.5 社区主体参与意识差

易地扶贫搬迁社区的建立主要是由政府主导的而形成的，搬迁居民较多是属于被动搬迁，相对于传统乡村部落的熟人社会，搬迁居民的生活发生了翻天覆地的变化，导致搬迁居民由熟人社会的生活模式向陌生社会的快速转变。社区自搬迁社区居民普遍对社区基层管理信任度不高同时存在极度不安全感，目前解决生存问题及发展问题是居民最关心的问题，对于社区建设问题很少有居民去关注，大多数甚至认为社区建设叔政府的事情，与自己无关。对于搬迁社区居民主人翁意识的转变可谓是任重而道远。较多居民都持有一种事不关己，高高挂起的姿态，似乎只要不损害他们个人的利益，其他都与他们无关。所以他们对于自己权利的维护和使用仍旧是模糊的。

3 针对黔西南州易地扶贫搬迁社区管理的建议

3.1 促进政府管理职能的转变

转变政府职能是现代化社区行政体制改革的关键所在，也是易地扶贫搬迁社区政府主导管理向社区居民主导及社区多元化管理的基本途径。坚持依法行政，社区依法自治。搬迁社区行政主体在行政活动中严格依据宪法及法律履行职责。为搬迁社区居民遵守法律，履行法律义务做表率，提高行政部门在群众中的公信力。同时要依据法律法规积极推进搬迁社区基层自治组织建设，培育社区自治组织是行政主体职能转变的应有之义，承认基层自治组织的合法地位，维护搬迁社区多元主体管理组织的发展。加快政府职能从“管理型政府”向“服务型政府”的转变，结合黔西南州易地扶贫搬迁社区的发展现状，服务于当前，致力于未来。

3.2 完善社区管理体系配套机制

第一、民主监督机制和法律监督机制是我国目前社区监督体制中最主要的监督体制，对于易地扶贫搬迁复杂情况下，更应该完善社区监督体制，并使之落实到位。一是完善民主监督。成立专门的民主监督委员会，既不属于党内监督，也不同于社区居民委员会身兼多重职能。二是健全社区法制监督体系。依靠法制监督，提高社区民主选举质量。坚决打击，杜绝以权谋私、滥用职权等现象，确保社区工作流程、工作方法合法且合民意。通过法制监督要提高社区工作在的透明度，切实保障人民群众的知情权和参与权。因此，健全、完善社区民主、法制监督机制是让每位社区居民都切身参与到社区管理工作中来必要路径。

第二、群众诉求制度。相对于易地扶贫搬迁政策的主导者而言，搬迁居民在其中一直是处于弱势地位，因而，他们的诉求制约着整个社区的发展，有时是社区和谐发展的抓手，有时引发社区动荡的更本原因。同时，又因搬迁居民表达自身利益诉求的机会，渠道相对狭窄，故而，建立健全社区群众诉求制度对于倾听人民的关键所在。

第三、就业机制。首先，完善就业培训制度。正面看待搬迁居民对于就业问题存在的矛盾，培训内容应针对性强培训内容以尊重移民个人意愿为前提，以市场需求为导向，对年龄、性别、文化层次不同的移民分别设置不同的培训项目，提高培训效果。其次，建立就业信息沟通制度。政府应疏通劳动力市场供需双方的信息沟通渠道，通过建立专门的劳动力市场管理部门和交易场所，及时整理、更新和发布劳动力市场的供需信息，加快完善信息沟通制度，既能使用工单位掌握生态移民的素质和能力等信息，又使移民掌握用工单位的真实情况及承诺的可信度。

3.3 推进黔西南州易地扶贫搬迁社区法制建设

法律制度的建设与完善是社区建设的前提与有利保障。针对社区法制建设所要关注的不仅仅是制度本身，还应从人的主观因素寻找突破瓶颈。首先，健全社区法制体制。易地扶贫搬迁社区模式的横空出世，打了许多法制立法机关的措手不及，从侧面显示出立法工作的滞后性。依法治理需有法可依，所以健全法制是社区依法建设的必然要求。其次，完善法律社区法律援助制度。就黔南州易地扶贫搬迁社区目前的法制相关制度处于出局探索阶段，完善、健全社区相关法律制度的配套措施，社区法律义务援助制度的健全为搬迁居民建筑了一道安全壁垒，真正意义上的实现法律面前人人平等。最后，推进社区法制宣传制度。健全法制宣传教育制度不仅是社区居民学习，了解法制的权利的保障，也是对社区行政主体履行法制宣传义务的规定。提高社区居民的法制意识，增强社区居民的法制自治意识，使法制思维内化于心，外化于行。

3.4 转变搬迁社区居民的主体意识

由于黔西南州易地扶贫搬迁社区居民普遍对搬迁社区对社区管理缺乏信任，对社区建设的漠不关心。社区建设过程中应充分尊重搬迁居民的民族习俗和生活习惯，通过多方渠道定期开展教育活动，组织搬迁居民进行学习，向居民宣传和灌输主题意识，提高搬迁居民对社区的了解、帮助搬迁居民熟悉相关政策法规制度。使社区居民认识到社区发展前景与自身利益的密切关系所在，增强对社区建设与管理的激情，积极融入到搬迁社区的发展中去，增强搬迁居民的主题意识及对搬迁社区的归属感和认同感。坚持以人为本，从搬迁居民的根本利益出发，将社区规划建设与搬迁居民的利益紧密联系，使搬迁居民在自身利益的依托下积极参与社区管理。建设典型的自治社区试验区社区，引领社区自治方向。

3.5 健全搬迁社区人才培养机制

针对目前管理人力资源现状，不管是从短期还是社区的长远利益考量，都急需实行社区管理人员走出去与引进来战略。针对人才发觉与培养要拓宽渠道，无论是外来人员还是当地居民、大学生或职业技术生、管理人员或其他职业人员都是培养的对象。强调提高社区工作人员的政治素养和业务能力，把社区全部工作人员列入培训范围内，无论涉及何种岗位，都应经过培训且通过考核，以促进社区公共人员职业化、专业化、年轻化。社区建设在充分发挥政府主路线之时，积极鼓励社区居民参、社会资源的引入，建立起政府、居民同心的社区发展机制。

4 结语

本文是对贵州省黔西南州易地扶贫搬迁安置社区管理的问题进行走访调查，采用数据分析等多种方法寻找出搬迁安置社区的一些共性和难点问题搬迁安置社区的管理模式单一、制度管理体制不健全完善、社区提供公共服务的基础设施不健全、社区居民的参与意识不足等。显然,目前黔西南州易地扶贫搬迁社区管理急需彻底的创新发展。任何事物都不是一蹴而就的,同样易地扶贫搬迁社区的建设也是如此,相对于当前黔西南州易地扶贫搬迁社区建设的现状来看,可谓是任重而道远。