乡村振兴战略背景下的县乡级国土空间规划编制探析

王建业

【摘要】本文阐述了实施乡村振兴战略大背景下编制县乡级国土空间规划应当注意处理好的几个问题，包括：认清空间规划与国民经济和社会发展规划之间的关系，确立产业发展的基础性地位;妥善处理好生态保护和粮食安全、产业发展之間的关系;处理好城乡人口和用地结构、布局的关系;处理好公共资源城乡分配机制与农业农村优先发展的关系;处理好权益冲突问题，提高公众参与度和规划的可实施性。

【关键词】乡村振兴战略;国土空间规划;新型城镇化

党的十九大提出的实施乡村振兴战略，其本质是乡村现代化，是城乡社会、经济的全面重构。乡村振兴战略的实施绝不能就乡村而论乡村，而应与新型城镇化统筹协调，建立起全新的新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，城乡互促共进、区域融合一体发展的新模式。

新型城镇化和乡村振兴都离不开土地，更离不开国土空间规划。在国家发展战略做出重大调整的关键时期编制国土空间规划，尤其是县乡级实施性规划的优劣将可能决定一个地方实施乡村振兴战略的成败。

县乡级国土空间规划编制过程中应当处理好以下几个方面的问题：

1、认清空间规划与国民经济和社会发展规划之间的关系，确立产业发展的基础性地位

国民经济和社会发展规划是整个区域经济建设和社会发展的宏观纲领性规划，对区域产业发展战略研究地更深入、更透彻，但对发展涉及空间布局的研究却不足。它更偏重计划性和指导性，对产业布局的约束性不足;由于规划编制是政府部门主导、规划期短，规划审批层级低等原因，存在容易受到地方领导意图影响、发展目标和方向稳定性差、地方发展策略可能与国家政策冲突、规划科学性不足等问题。

国土空间规划是国家和区域空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据;空间规划的目的就是为国家和区域发展规划落地实施提供空间保障，是国民经济和社会发展规划内容在空间和时间上的“落地版”，通过空间管控措施保障国家和地方发展战略性规划的落地实施。

在当前国家实施乡村振兴战略，发展重心做出重大调整的关键时期，地方国民经济和社会发展规划、国土空间规划都应当主动提高站位，科学谋划新时代的经济社会发展和空间开发保护格局。

由于县乡级国土空间规划属于实施性规划，规划确定的“三生”空间布局和管控措施的强制约束性，决定了空间规划对产业发展的限制性。因此编制县乡国土空间规划要按照实施乡村振兴战略的总体要求，充分研究当地产业发展和布局现状、存在的问题和原因，才能有针对性地提出既符合上级规划要求又切合当地实际的产业发展布局调整策略和建议，进而通过空间规划中各业用地布局调整予以落实。

2、妥善处理好生态保护和粮食安全、产业发展之间的关系

经济高速发展的同时带来的生态破坏和环境污染已经是大家有目共睹的现实问题，治理这些问题所需要的投入可能要远远超过当时产生的经济效益。在编制空间规划时应贯彻保护为主、治理为辅的生态环境和自然资源保护理念，处理好保护和开发利用的关系。在维系生态系统健康的前提下开展“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”，科学划定“三生”（生产、生活、生态）空间布局，建设以国家公园为主体的自然资源生态保护体系。

我国人多地少，优质耕地更少，粮食安全将始终是我们这个人口大国的头等大事。在当前粮食单产提高空间有限，粮食种植业收益率普遍较低的情况下，建立健全耕地保护和生态保护利益补偿机制，稳定粮食播种面积特别是优质耕地播种面积至关重要。在规划中要真正将土壤、水、肥等生产条件较好的优质耕地划入永久基本农田进行特殊保护，坚决杜绝以往为了多留城镇发展空间“划劣不划优”、“划远不划近”的现象;在农业用地空间和基本农田布局时要注意当地农业生产的特点，粮食种植业适度规模经营，提高机械化率、降低劳动力成本，以提高生产效益，稳定种植面积;结合生态建设需要和土地适宜性评价，安排农业结构调整和退耕还林、还草、还湖等生态建设。

3、处理好城乡人口和用地结构、布局的关系

伴随着我国高速城镇化发展进程，城市“摊大饼”的扩张模式、新增建设用地闲置低效和粗放浪费现象屡见不鲜。城市房地产业的快速膨胀促使投入实体经济的资本和土地就会被挤占;而居民通过实体经济获得的收入也会随着购买房地产而固化下来，造成社会资本向房地产业高度集中、社会财富向少数城镇居民手里集中，农村和中小城镇的优势资源将向更大规模的城市集聚，更加剧了城乡差距和实体经济的凋敝。

大量年轻的农村剩余劳动力流入城镇的同时，农村以宅基地为主体的村庄建设用地并未随着人口流出而减少，而是继续保持了相对缓慢的扩张势头。在村庄内部空间布局上，新房子越来越向村庄外围交通便利的道路沿线聚集，逐渐形成了沿路新村和空心旧村的鲜明对比。沿路经济和庭院经济逐渐成为了乡村风貌新特色。

在以往规划中，很多地方为了预留更多的城镇发展空间大量采取撤村并点和城乡建设用地增减挂钩等方式人为压缩农村建设用地面积，但在规划实施过程中却由于村内新旧住宅零星交错分布等各种原因造成困难重重、难以实现，最终形成了当前这种城镇和乡村建设用地双增加的现实问题。

因此，在县乡级国土空间规划编制过程中要进行充分的基础现状调查和分析。通过大数据技术将人口、产业等数据纳入现状图斑的属性信息数据库，运用“地统计分析”等GIS技术，对现状图斑的空间利用效率进行统计分析和评价。找出当前社会经济发展和空间利用状态的问题和根源，有针对性提出切合实际的产业发展策略和空间管控措施。根据产业集聚需要和资源供给能力塑造新型城镇体系;依靠第二产业和第三产业发展提升城市发展的内生动力。

在深入调查和广泛征求村民意见的前提下对现状村庄进行分类，仅对规模不大、人口流失严重、确无保留价值的村庄进行撤并;另一方面实施乡村振兴战略，增加对乡村公共资源和服务的供给、发展壮大乡村产业，尽可能地就地消化和盘活利用进城农民腾退出的宅基地，让农村恢复生机和活力，吸引并留住返乡创业的进城农民和二孩政策放开带来的新增劳动力，走城乡融合一体化发展的新型城镇化道路。

4、处理好公共资源城乡分配机制与农业农村优先发展的关系

在我国长期以来实行“以农补工”的非均衡发展战略和“城乡分治”的二元经济管理体制下，城乡公共产品供给体制的严重失衡促使更多的优势发展资源向城市单向集中，加剧了城乡发展两极分化。

因此，实施乡村振兴战略必须坚持农业农村优先发展，必须按照城乡一体化要求建立健全向农村适度倾斜的公共资源供给制度，以弥补市场机制在公共资源配置中的失灵。

在财税体制上通过自上而下的政府间纵向转移支付和城镇与农村之间的横向转移支付扩大对农村的资金支持力度，加大对农业科技和推广应用的扶持力度，降低农业生产资料和劳动力成本，逐步缩小甚至消除工农业剪刀差。在充分认识城乡收入差距的基础上，建立并完善城乡一体向农村适度倾斜的教育、医疗、养老、人居环境等公共产品和公共服务供给机制，从生存发展的基本保障条件入手逐渐模糊和缩小城乡差距，让农民也能够和城镇居民一样分享改革开放的成果。

5、处理好权益冲突问题，提高公众参与度和规划的可实施性

空间规划本质上就是通过限定土地等空间要素的利用方向、方式和强度等条件，以期达到安全、可持续利用状态的一种行政干预措施。这种限定对当前权利主体的权利价值具有非常重要的影响。

而当前普遍存在的规划实施难问题，主要是规划编制前期公众参与不足、编制人员过度绑架公共利益、缺乏社会个体权益补偿调节机制造成的。在县乡级实施性规划编制过程中应采取“自上而下”的战略性控制和“自下而上”的权益均衡调节机制相结合的方法，“开门编规划”，引导社会各界公众积极参与到调查研究、问题分析、提出对策、方案比选、论证决策等规划编制的全过程。

在规划编制过程中，要充分调查了解相关权利人的意愿，在确保真正意义的“公共利益需要”和坚持社会公平正义的基础上，充分听取、尊重公众的意见;规划方案的取舍要在保障公共利益的同时通过补偿调节机制兼顾个体权益，寻求各方面利益的基本平衡。规划方案由政府或编制人员的一家之言上升为社会各界的共同心声才能被公众所接受并自觉遵守和执行。