构建统一的自然资源调查监测体系

王广华

为贯彻落实党中央关于“加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度”的决策部署，自然资源部制定出台了《自然资源调查监测体系构建总体方案》，并积极推进相关工作。我就自然资源调查监测体系构建情况、技术支撑体系建设以及信息化保障等工作介绍相关情况。

自然资源部是这次机构改革新组建的部门，承载着生态文明建设的重要职责。为切实履行党中央赋予自然资源部的自然资源调查监测评价职责，加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，自然资源部组建后，加强顶层设计，研究构建了统一的自然资源调查监测体系，加快推进相关工作。

一、构建自然资源统一调查监测体系的重大意义

长期以来，我国自然资源调查监测工作存在调查部门比较分散、概念不统一、内容相互交叉、指标之间相互矛盾等问题，出台的相关标准、技术体系存在不协调，成果难以满足推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。这次党中央关于《深化党和国家机构改革方案》明确，将土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水资源的调查职责整合到新组建的自然资源部。过去，我们各个部门调查出來的结果，在发布前，与相关部门协调时，数据之间总存在矛盾。党中央把调查职责整合到自然资源部，就是为了解决这些问题，解决这些矛盾。自然资源部深刻领会党中央关于机构改革的重大意义，高度重视自然资源统一调查的基础性和重要性，将其作为我们履行“两统一”职责的重要支撑。我们认为，自然资源统一调查不是对现有各类调查监测工作简单的接过来、延续下去，更不是一般的物理拼接，不能过去怎么干，机构改革之后我们还怎么干，而是要适应生态文明建设和自然资源管理的需要，按照科学、简明、可操作的要求，进行改革创新和系统重构。为什么组建自然资源部呢？更重要的是体现在“自然”两个字上，体现“五位一体”，突出生态文明建设。原国土资源部的很多工作，更多的是保障经济社会发展，怎么把这些资源利用好。现在自然资源部统一自然资源调查监测，就是要围绕支撑生态文明建设，不仅要利用好现有的资源，还要在利用过程中认识、理解生态文明建设的要求，落实好生态文明建设的各项要求和职责。

比如说水资源的调查监测，过去主要侧重于开发利用的需要，满足各区域之间水资源的分配，关注地表水今年有多少，整个水资源量有多大，更多关注地表、地下、液态水的动态变化。现在，要支撑生态文明建设，提升对水资源生态价值的认识，从传统可供人类直接利用的水拓展到自然生态系统中固态的、液态的、气态的各种形态的水，将冰川、冻土、土壤水等纳入水资源调查的范畴。

再比如，过去森林资源调查，森林的覆盖率、蓄积量等指标，主要服务于林业发展和国土绿化管理等，草原资源调查也主要服务于畜牧业，过去调查草地，特别有个指标是牧草地、天然草场，这些指标考虑的就是畜牧业的发展。现在，自然资源统一调查都要从生态文明的视角，重新审视原来的工作理念、调查内容和技术方法，进行系统重构，这样才能适应山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理的需要。按照这一思路，我们在广泛调查研究、专家研讨和征求意见的基础上，出台了《自然资源调查监测体系构建总体方案》，形成了新形势下自然资源调查监测的路线图、任务书和时间表。

二、自然资源调查监测体系的总体考虑

自然资源调查监测体系围绕土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛七类资源，《总体方案》对自然资源调查监测的目标任务、工作内容、业务体系和组织实施分工等进行了统筹规划和系统设计。

一是科学构建自然资源分层分类模型。为实现自然资源的精细化描述和综合性管理，以立体空间位置作为组织和联系所有自然资源体的基本纽带，对各类自然资源要素进行分层。自然资源本身就是分层分布的，在空间位置上是重叠的，调查要忠实于这种自然状态，要考虑到这种真实性，按照分层的要求进行调查，实事求是地把这种重叠关系描述清楚。第一层为地表基质层，是孕育和支撑森林、草原、水、湿地等各类自然资源的基础。第二层是地表覆盖层，客观反映自然资源在地表的实际覆盖状况，比如作物、林木、草、水等。第三层是管理层，是各类日常管理、实际利用等界线数据，反映自然资源利用管理情况。此外，还设置了地下资源层，描述位于地表之下的矿产资源和地下空间资源。这四层通过统一坐标系建立联系，形成完整支撑生产、生活、生态的自然资源立体时空模型。

二是系统布局自然资源调查监测工作。为查清我国各类自然资源家底和变化情况，确定了自然资源调查、监测、数据库建设、分析评价和成果应用五项工作内容。自然资源调查包括基础调查和专项调查。基础调查以自然资源的分布、范围、面积等为核心内容，对自然资源共性特征开展调查，如目前正在开展的第三次全国国土调查属于基础调查。专项调查以自然资源的数量、质量、结构、生态功能等为内容，针对自然资源特性、专业管理需要开展调查。两项调查相互关联、互为补充，共同描述自然资源总体情况，立体反映自然资源综合特征。自然资源监测是为了掌握自然资源变化情况，实现调查数据的持续更新，包括常规监测、专题监测和应急监测。建立自然资源调查监测数据库，集成管理各项调查监测数据成果。结合经济社会等相关信息，开展自然资源分析评价，综合分析和系统评价自然资源的基本状况与保护开发利用情况。依托国土空间基础信息平台，推动调查监测成果共享应用。

三是严格遵循“六统一”组织实施原则。把握自然资源调查监测工作的系统性、整体性和重构性，从法规制度、标准、技术以及质量管理四个方面，开展业务体系建设。按照“六统一”原则，组织实施各类调查监测工作，即：统一总体设计和工作规划，科学组织开展各项自然资源调查监测评价任务;统一制度和机制建设，保障调查监测工作规范有序实施;统一标准制定和指标设定，实现各类自然资源调查监测数据相互衔接;统一组织实施和质量管控，保证调查监测成果真实准确可靠;统一数据成果管理应用，充分发挥调查监测成果作用和效益;统一信息发布和共享服务，确保自然资源基础数据的权威性。

三、自然资源调查监测体系构建推进的情况

当前，我们正在全力推进自然资源调查监测体系的构建工作。

一是夯实技术支撑基础。由陈军院士领衔，联合国内相关科研院所和高校，跟踪调查监测技术发展的方向，聚焦短板问题，全力推进技术融合和创新，为构建自然资源调查监测体系提供强有力的技术支撑。自然资源调查监测首先要技术创新，我们现在正在开展的全国国土调查，用了不到两年的时间，已经取得了初步成果。第一次全国土地调查用了差不多十年时间，当时遥感影像质量很差，全靠几十万作业人员在野外逐个图斑跑。现在有很好的技术手段，遥感影像分辨率优于1米，70%到80%的地表状况，都可以在室内通过影像识别作出初步判断，这就是技术的进步。部成立伊始就整合系统内三家单位的卫星遥感资源，组建了自然资源部国土卫星遥感应用中心，为自然资源调查监测评价、监管和执法等提供最基础的卫星遥感数据、信息及产品、技术和业务支撑。

二是加快标准体系建设。过去，经常出现同一个术语概念不一样，同一件事情各个部门用的术语又不一样，调查结果往往出现分歧、争议。标准体系是重要的改革抓手，我们系统梳理了自然资源调查监测标准体系，着手研究自然资源分类等标准，统一国土空间用途分类，印发《自然资源调查标准名词术语推荐定义》等。

三是推进重点工作任务的实施。我们全力推进第三次全国国土调查，预计年底前可以完成这项党中央、国务院交办的重大国情国力调查任务。正在组织实施森林、草原、水、湿地和海域海岛等专项资源调查，会同水利、林草等部门共同推进。过去谁管理谁调查，现在由自然资源部对自然资源进行统一调查，调查成果不只是自然资源部用，与自然资源管理有关的部门都会用。组织过程中，要充分依托原来的调查体系和队伍，整合已有资源，共同协作推进。优化创新地理国情监测工作理念、内容指标和运行机制，推进地理国情监测向自然资源监测转换。研究建立自然资源调查监测数据分析评价指标体系，探索开展自然资源分析评价。

四是加强成果共享应用。结合自然资源信息化建设工作，以国土空间基础信息平台建设为抓手，推进调查监测成果管理、更新和共享服务。调查形成的各项成果，通过国土空间基础信息平台，在全力保障自然資源确权登记、开发利用保护、国土空间规划、用途管制、生态修复等管理需要的同时，推动调查数据的部门间共享应用，扩大社会化服务范围和领域。

自然资源调查监测体系构建是自然资源部当前和今后一个时期的一项重大基础性工作，我们将继续加快推进各项工作落实，切实履行好自然资源调查监测评价职责，为生态文明建设和自然资源管理提供数据基础和技术支撑。（本刊编辑 林凤鸣整理）