预算绩效管理改革路径探究

吴 哲（渤海大学计财处，辽宁锦州121013）

为推进国家治理体系和治理能力现代化，深化财税体制改革，全面实施预算绩效管理势在必行。建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益具有重要的理论意义和现实价值。

一、预算绩效管理改革的意义和价值

（一）契合绩效预算改革政策导向

根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，要建立现代的财政制度，优化财政资源，提高公共服务水平，推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以供给侧结构性改革为主线，着力解决当前我国预算绩效管理中存在的突出问题。因此，在这种情况下，我们应顺应时代发展需要，按照党和国家的有关要求，针对当前我国预算绩效管理中存在的主要问题，对预算绩效管理进行全新的统筹、设计。科学、有效地进行预算绩效管理改革，将整体绩效预算改革和部分预算改革相结合，在此基础上进行调整，有利于更好地推进现代化财政体系建设。

（二）补绩效预算理论研究缺失

在经济全球化背景下，进行预算绩效管理改革应借鉴国内外研究成果与改革成功经验。纵观国外的绩效预算研究成果，他们有着悠久的历史和较丰富的改革经验。但是结合我国的国情，我国尚未拥有具有中国特色社会理论化的绩效预算改革方案。因此，在推进绩效预算改革的过程中缺乏科学的、有效的理论体系的支撑，学界对于绩效改革的理论研究思路也没有过多的关注。本文尝试构建面向绩效预算的预算绩效评价理论结构，为未来全面推行绩效预算改革提供理论研究成果，为当前完善预算绩效评价机制提供理论支持[1]。

（三）夯实强算绩效评价制度安排

如今使用的部门预算绩效评价制度，由于缺乏理论的支撑和实践的检验，在其实施的过程中存在着许多问题。因此，当务之急应为实施预算绩效的部门设计评价架构，从中找出现在实施的部门预算绩效评价制度中存在的问题与缺点。比如，在一些基层单位，其预算绩效评价属于单独的部门组织，在实施的过程中没有完善的细则和评价制度作为评价准则。面对这样的问题，可以选择具有代表性的基层单位组织将其作为试点单位，细化单位中的预算绩效评价的有效性和可行性，根据试点单位所取得的效果，逐渐地进行推广、实施，这样有利于协调、推进财政和部门单位绩效预算改革。与此同时，部门预算绩效评价的系统化构建也对严格约束部门资源使用者的职责，提高预算资源配置有效性，强化部门预算管理有着重要意义和价值。

二、预算绩效管理改革的基本思路

梳理国外绩效预算改革的发展轨迹，在希克(Schick) 、鲁宾(Rubin) 、泰尔(T-yer) 和威兰德(Willand)这些学者的研究中发现，将不同时期、不同部门的预算改革方式进行比较，发现其不同的特征，可以将之归纳如下表（见表1）。

表1 五种预算功能取务的预期算改革实践的特征比较

通过对表1 的分析可以看出：通过分析五种不同的预算功能形成与发展，可以得出如下的结论：不同时期的预算功能形成的特征不同；而在不同的时期，五种预算理念的发展也完全不同；这五种不同的预算信息所呈现出的目标也不尽相同。但是，这五种预算功能的发展各有侧重，根据预算机构的不同，他们的发展有所倾斜，但一定程度下是共同发展的。

在国外预算管理中，部门预算和绩效预算两种预算方式存在着不同，最主要的差异是执行主体不同，部门预算是依靠政府进行的，财政部制定总体的审核与汇总，经过立法机关审议之后，将预算下发至各个部门，展现每个部门公共收入及支出计划的具有法律性的文件。部门预算改革是从国家的财政层面上进行的对绩效预算改革的计划。这种改革的目的是让政府的管理更加有效，从预算管理的主体结构与框架上进行改革。近百年来，美国政府一直在进行预算体制改革，其中最重大的一个预算改革举措是在1921年发布的在《预算和会计法案》的基础上确立的联邦部门预算基本框架，这一举措的实施，让预算权利达到一个相对的平衡，从而使之持续了一百多年。从20 世纪50年代开始，计划——项目预算、零基预算和新绩效预算走进了大众的视野之中，在部门预算的基础上被广泛应用。美国现在现行的预算绩效往往是将上述几种绩效预算方式混合使用，各个州、地区根据自身的发展情况进行应用。部门预算是一种“相对静态”的预算管理框架角色，而绩效预算则是预算编制改革理念的体现，在部门预算的基础上进行调整。凯利(Kelly) 的论证中也提到了这种有差别的预算编制改革理念。

将部门预算和绩效管理的观念相结合，还具有一定的可研究性。分享预算是在传统的部门预算的结构之上，产生的最原始的预算编制概念，其最早可以追溯到《预算和会计法案》出台时期，几乎是与之同时诞生，分享政府中所有预算项目中的收入和支出的明细，明确各个部门的收入及支出明细，按照项目将每年的资金预算进行汇总。

目标管理这一方式是由希克(Schick) 提出，他将预算的整体按照支出分类包含组织将之分成单元、功能和目标三大类别。我国自2007年开始，财政部将分类、支出功能与经济分类作为核心，对政府的收支进行分类，和这一观点也颇为契合。从核心的方向来看，各种预算改革体制只是表现的形式不太相同。从美国的公共预算改革经验中，我们可以得出这样的一个结论，在部门预算基础的大框架之下吸收一定的绩效管理理念，是一种具有一定的可行性的新尝试[2]。

基于全球视角绩效管理的改革热潮，利用现有的预算资源满足我国财政部门的现实的资源需求，从而提出面向绩效预算改革的高效预算绩效评价，提高财政水平的研究主题。只有认识到理论源自于实践、应用中理论和实践相结合，结果中发现理论指导实践，才能够通过实验建立一个完整的、立体的、具有实践意义的、面向绩效预算的预算绩效评价理论模型。通过这个模型搭建一个研究框架，进而进行规划形成从逻辑起点设定、逻辑过程演绎到逻辑结果提炼的清晰脉络：

本文研究方法力求实现理论研究与实证研究相结合、演绎与归纳法并举，具体如下：

梳理国外绩效预算改革的发展轨迹，提炼蕴含的理性因素，整理我国绩效预算改革的政策定位，剖析财政预算资源有效利用的现实需求，引申面向绩效预算改革的预算绩效评价研究主题，分类归纳国内外相关研究现状。

在理论基础中，要用科学的思维进行理论研究，在研究中要坚持理论来源于实践、理论与实践相结合、理论指导实践的原则进行研究，从而建立一个具有多维的、立体的面向绩效预算的预算绩效评价理论逻辑模型，得出具有可行性的、中国特色的、科学的预算绩效评价理论。

在评价指标体系构建阶段，首先要根据专家的意见进行集成性的分析，分析其认知水平的隶属度，分析衡量评价体系的数据支撑的测量度，分析评价信息重叠程度的相关性，分析评价指标识别能力的鉴别能力，以此来筛选评价指标体系中存在的问题和缺陷。

在评价指数模型设计阶段，构建一系列函数，通过观察函数的指数变化，构建一个直观的数学模型，让预算绩效评价指标具象化。

三、预算绩效管理改革的主要内容

理论研究终究是为现实服务的，只有将理论和实际相结合，在现实中应用相关的经济学理论，才能感受到经济学的巨大魅力，在预算改革与预算绩效评价这类实践性相对较强的领域里，理论与现实的契合程度显得尤为突出。围绕面向绩效预算改革的绩效评价研究主体，力图实现以下研究目标[3]：

（一）形成有理有据的整体研究框架

尝试规划从逻辑起点设定、在逻辑演绎过程中提炼出结果的基本流程，演绎过程中评价指标的载体、评价技术的发展脉络和评价结果分析得到的预算绩效评价研究构架。

（二）演绎面向绩效预算的预算绩效评价理论结构

探寻一种适应绩效预算改革政策基调的理论框架，亦即理论能够适应未来绩效预算改革的导向，指导近期预算绩效评价实践的开展。

（三）构建预算绩效评价指标

基于面向绩效预算的预算绩效评价理论结构，首先，从评价视角观、范畴观、架构观与指标观拓展部门预算绩效评价的规则定位；其次，根据专家的意见进行集成性的分析，分析其认知水平的隶属度，分析衡量评价体系的数据支撑的测量度，分析评价信息重叠程度的相关性，分析评价指标识别能力的鉴别能力，以此来筛选评价指标体系中存在的问题和缺陷。旨在提高指标体系的合理性，整合理论初构与实证筛选，形成科学的部门预算绩效评价指标体系。

（四）定位预算绩效评价指数模型设计技术路径

评价模型是评价主体对评价课题的价值体系结构在形式上的概括。多指标综合评价模型的构建与检验是部门预算绩效评价的关键环节，是确保预算绩效评价纵深拓展、获取准确评价结论的重要途径。首先，提出预算评价的指数化模型选择与组合化实现方法；随后，系统构建基于结构方程模型与复核功效函数的评价直属模型以及整合层次分析法、复核功效函数的评价指数模型。旨在设计清晰的评价技术路线，选用有效的评价方法，组建综合的评价模型，输出直观的评价结果[4]。

（五）解析预算绩效评价输出结果

预算绩效评价指数的等级分布状态与描述性统计结构显示了预算绩效较差的状况，时序和类型特征作为外在因素对预算绩效水平的影响程度有限，从而判断出预算综合与分类绩效普遍较差的常态，这种状态的解释有待于通过预算绩效评价指标的描述性统计，揭示造成预算绩效不佳的内在因素。预算绩效评价输出结果反映了什么客观现象，揭示了哪些深层原因。

四、预算绩效管理改革的创新内容

全新的绩效预算的这一预算方法，能够更加直观地观看到产出与成果的效果，从而能够让管理者更好地认识到自己工作的成效，可以根据绩效成果有效地进行资源的分配，从而提高财政支出的有效性。学界有这样的一个问题在谈到预算改革的过程中常常被忽视：“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整”。这个问题应该被重视，因为我国的远期绩效预算改革，是在部门预算框架下的预算管理理念调整，其目的是将预算资源配置好并实现其与绩效目标相整合。因此，本文从预算配置绩效评价指标、预算执行绩效评价指标、预算决算绩效评价指标进行创新展开。

（一）预算配置的绩效评价

为贯彻落实预算编制改革，首先要遵循的是国家财政部门要求的中央部门预算编制中规定的八项基本原则，即2008年发布的《中央部门预算编制指南（2008）》中，规定的预算编制应该遵循合法性、真实性、科学性、完整性、稳妥性、重点性、透明性、绩效性原则，这八项基本原则从理性的角度要求预算编制要符合规范、保持信息完整、收支平衡等。遵循这八项基本原则对部门预算编制进行建构可以从一定程度上量化评价指标，以便提高考核实际和指导指标的契合度。建立以预算配置为目标驱动因素的预算绩效评价是定位预算编制阶段的决策评价，同时也是一项事前评价，即对部门预算管理流程的数据评价体现。通过绩效预算得出的数据，可以更加直观地取得各部门预算的资源分配的配比关系，进而可以更加准确地、科学地进行预算配置资源。因此，合理地配置预算经费，根据不同的绩效配置因素、当年预算编制的水平、预算收支结构的稳妥程度、结构因素这些不定量因素，及时进行调整从而能够保障更好地预算配置绩效状态[5]。

影响预算配置绩效的规模、结构与变动因素指标围绕收入预算与支出预算的基本结构展开。分析预算收入可以从总预算收入和职均预算收入进行，将之分为总体和部分两方面进行分析。部门预算要根据财政拨款和自筹预算收入比重与变动率的变化，进行调整，从而更好地持续培植财源能力。可以通过不同的标准对基本支出与项目支出、人员经费与公用经费作为支出预算进行整体的统筹，从而合理配置资源。在符合预算资金的分配的总体分配原则“一要吃饭，二要建设”的方针下，要先保证重要的支出，再保持基础的支出，而后要对项目支出予以分配，最后按照人员经费的预算不挤压公共经费的预算进行分配。

（二）预算执行的绩效评价

以预算执行为目标驱动因素的预算绩效评价是定位预算执行阶段的过程评价，也是对部门预算管理流程中的事中评价，通过绩效预算得出的数据，可以更加直观地取得各部门预算的资源分配的配比关系，进而可以更加准确地、科学地进行预算配置资源。

作为预算编制计划落实的最重要的一个环节，预算执行的重要性不言而喻。预算执行主要包括预算组织与支出预算控制两大内容。首先要确定预算收入的能力，从而保证预算收入能够及时入账，保证支出。同时要根据各自的规模与结构因素设置总预算收入执行率，及时调整财政拨款预算执行率，改善自筹经费预算执行率，提高自筹执行收入满足人员经费比例、自筹执行收入满足公用经费比例等指标。从整体预算落实、获取财政拨款能力以及自筹经费到位等因素，考虑变动因素设置财政拨款与自筹预算收入执行变动率，评价预算经费到位程度的相对变动情况。在考虑支出预算的时候，要确保预算能够及时到账，在配置资源的时候，要控制支出、避免出现不必要的支出，优化支出结构。从整体预算开支上来看，要合理配置总预算经费开支率、公用支出开支率、人员经费财政保障率、公用经费财政保障率等指标，衡量部门预算主要经费的实际开支情况与经费保障能力。

（三）预算决算的绩效评价

确立以预算决算为目标的预算绩效评价，是一种对部门预算管理流程的事后评价，在一定程度上代表了定位预算决算阶段的结果评价。通过分析数据之间的勾稽对应关系，反映出具有可行性的预算决算绩效的指标。作为预算管理流程中最后的一个环节，预算决算绩效在保持预算配置、执行绩效评价的逻辑对应关系的基础上，要衡量预算经费支出结果意义上的决算绩效；另一方面，根据财务管理绩效是基础、事业发展绩效是外延的逻辑思维，考虑财务状况与事业成果，衡量财务管理与事业发展意义上的决算绩效，设计科学的反映事业成果的指标体系。