对当前农村产业项目实施中集体经济组织的认识

吴 钢

甘肃省陇西县农村合作经济经营服务站，甘肃 陇西 748100

一、农村集体经济组织的产生

农村集体经济组织，产生于20世纪50年代初的农业合作化运动。它为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织，集体经济组织分公社、大队、生产队组成，实行政社合一。20世纪80年代，由于包产到户和农村人民公社解体，虽然公社、大队、生产队组织仍按原规模以乡镇、村委会、村民小组名称延续下来，但经济内涵发生了变化，其经营方式已由原来的集体经营按劳分配变为现在的家庭经营。村民委员会属于自治组织，而农村集体经济组织是经济组织。目前，东部发达地区村级均有独立的集体经济组织，而中西部贫困地区主要由于经济欠发达原因，集体经济组织职能普遍由村民委员会代替，由于两者的职能不相同，再加上这两个组织的成员、职能并不完全重合，所以村民委员会无法真正取代农村集体经济组织。

二、扶持发展集体经济和产业项目实施中存在的问题

2017年至2018年，甘肃省学习借鉴贵州省农村“三变”改革经验，在全省各地结合精准扶贫产业项目实施和“三变”改革试点，为解决经营带动主体问题和发挥基层党支部的组织引领作用，贫困村普遍成立了由村党支部牵头组建的村办合作社（富民产业合作社），最先与村扶贫互助资金协会合并在一体，2018年根据省上统一安排，扶贫互助资金协会终止运行，财政所投互助资金退出，统一返还村委会作为发展集体经济资金。村办合作社普遍承担了发展集体经济、脱贫产业项目实施，农村“三变”改革的任务。由于部分基层领导干部政策知识水平偏差和业务部门培训指导不到位，相当一部分基层干部把村两委班子负责人牵头成立的农民专业合作社即村办合作社按集体经济组织对待，并以此实施村级集体经济发展项目和精准扶贫产业培育项目，代表村集体进行入股经营合同签订。如陇西县贫困村村委会将县财政扶贫部门下拨的村级集体经济发展项目资金先拨到富民产业合作社，而富民产业合作社实际不进行生产经营活动（没有能力经营），购建的种养殖经营性资产设施交由合作经营主体进行运营。签订两次合同，人为增加管理环节和手续，为后续集体经济发展和资产管理埋下了风险和隐患，也极易造成项目实施管理的混乱和经营纠纷等一系列问题的产生。无论是从法律主体的角度，还是依法管理的角度，显然都是不正确的。

上述现象的存在，与村级集体经济组织缺失有很大的关系，为解决集体经济组织法人地位问题，2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议修改通过，10月1日起实施的《民法总则》，首次赋予农村集体经济组织特殊法人身份地位。2019年中央“一号文件”明确提出要“研究制定农村集体经济组织法”，农业农村部已开展调研起草工作。这为通过法定程序成立集体经济组织，获得市场法人资格奠定了基础。

现阶段，根据陇西县等贫困地区农村发展实际和精准扶贫产业带动需要，可以认定为集体经济组织的情形有三类：一是农村集体产权制度改革后成立的全体成员量化集体资产股权的股份经济合作社；二是按农民专业合作社法登记注册，由村或村民小组全体成员加入的农民专业合作社；三是村集体出资，按照公司法登记注册，全体村民为股东的股份制公司。村、组干部为成员成立的农民专业合作社；村两委班子负责人牵头领办、创办的合作社、股份公司都不能认定为集体经济组织。

三、成立集体经济组织条件具备，正逢其时

目前，各地随着如期脱贫摘帽日期的临近，各类产业扶贫项目，特别是贫困村扶持发展集体经济项目（包括专项扶持资金、“三变”改革试点项目资金、东西扶贫协作专项、国家光伏发电、果蔬贮藏库建设、互助扶贫资金返还）的落实，贫困村集体资产已得到了大幅度的增加。对甘肃省而言，建档立卡贫困村集体经济已没有“空壳村”，均有不少于30万元的集体经营性资产和至少2万元以上的经营收益。甘肃省政府办公厅《关于全面消除贫困村村级集体经济“空壳村”的意见》中提出的到2020年基本消除贫困村村级集体经济“空壳村”和全省贫困村村级集体经济年收入力争达到2万元以上目标已实现。

全省非贫困村扶持发展集体经济项目不多，但均有不少于20万元的互助扶贫资金注入集体经济发展，因经济基础较贫困村好，部分村有一定的自身积累和产业发展基础，集体资产经营和收益在精准扶贫和“三变”改革的推进下也得到了发展。普遍有1万元以上的经营收益。当前和今后，如何保持村级集体资产的稳定增长，如何运营管理这些集体资产保值增值且不流失，成为脱贫攻坚任务完成后各级政府和组织必须要认真考虑的问题。

根据党中央和甘肃省委省政府的安排部署，有经营性资产的村要在2021年基本完成农村集体经营性资产的股份合作制改革任务。鉴于全省所有村都有一定的经营性资产的实际，从依法、统一、规范、有效运营管理村级集体资产的迫切需要考虑，全省村级都具备进行集体产权制度改革的基础条件，即通过集体经营性资产的股份合作制改革，成立集体经济组织——股份经济合作社。这样，村级集体经济发展就有了合法的经营主体，承担集体经济发展项目实施、村级集体经济收益分配及村级集体资产管理职能。也就名正言顺在村党支部的领导下、组织下带领村民实施产业发展项目，并与其他经营主体进行股份经济合作。同时可以逐步纠正和改造目前由富民产业合作社作为经营主体或股份合作主体参与农村“三变”改革的做法；并调整和变更入股合同，解决村级集体经济发展项目、精准扶贫产业项目形成资产收益兑现、保值增值等一系列显性隐性问题。