新时代的税收:平台提升、功能拓展及理论创新

杨 洁, 朱诗柱

(1.扬州职业大学, 江苏 扬州 225009; 2.中共国家税务总局党校, 江苏 扬州 225007)

税收上涉国计、下关民生。中国特色社会主义进入新时代、我国社会主要矛盾发生转化、国家改革步入“治理改革”新阶段等历史性变化,对我国税收运行的基本逻辑提出了新的要求。新时代的税收应当在何种范围发挥功能?发挥何种功能?这些功能的发挥对国家现代化建设起到何种作用?这些是新时代的税收面临的新课题。

1 税收平台的提升

正是基于推进国家现代化建设的一系列顶层设计和战略部署,习近平总书记从前所未有的历史、政治、理论和实践高度,对税收、税收制度、税制改革发挥功能作用的平台给出了全新的定位。这就是:“财政是国家治理的基础和重要支柱”;“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”;新时代的财税体制改革是“全面深化改革”的“重点之一”[1]502,“是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,是立足全局、着眼长远的制度创新”[2]。这些论断和部署,将税收运行活动的范围、税收功能发挥的领域推上了国家治理这个新平台。

需要税收在其中发挥功能作用的“国家治理”及其“现代化”究竟是一个多高层次、多大范围的平台?不回答好这个问题,既不能全面理解新时代税收应有的职能作用,也不能深刻理解下文所述习近平总书记关于税收职能作用新定位的理论内涵、实践要求及其战略意义。而要回答好这一问题,就必须全面准确把握十八大以来党中央先后提出的“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、“国家治理现代化”等重大战略思想之间紧密联系、相互贯通的内在机理。对此,笔者的理解是:

第一,统筹推进“五位一体”总体布局,如“立柱”般从纵向维度规划、推进社会有机体的现代化。即抓住社会有机体发展的系统性、整体性、协调性要求,通过紧密联系、相互贯通、相互作用的“五大建设”,全面提升我国的物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的水平,以致到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族的伟大复兴。“五大文明”“五大目标”与“五大建设”一一对应、严丝合缝。可见,纵向维度社会有机体的现代化,要靠统筹推进“五位一体”总体布局去实现。

第二,推进国家治理体系和治理能力现代化,如“架梁”般从横向维度为社会有机体现代化的纵向推进提供相匹配的制度保障和能力支撑。正如习近平总书记指出的,“推进国家治理体系和治理能力现代化”“是实现社会主义现代化的应有之义”[3]。党的十九届四中全会所具有的开创性、里程碑式的理论和实践意义就在于:在已如“立柱”般从“五位一体”纵向维度规划、推进社会有机体现代化的基础上,现在又如“架梁”般从横向维度对贯穿“五位一体”的国家治理体系和治理能力现代化建设作出规划和部署,从而丰富了我国现代化建设的指标体系,形成了有经有纬、纵横交错的现代化指标网格,确保了国家现代化“大厦”能够立得稳、长得高。

第三,协调推进“四个全面”战略布局,意在通过“坚持和完善”的办法,推进国家治理体系和治理能力现代化。换言之,横向维度推进国家治理的现代化,即全面提升国家治理体系和治理能力的成熟程度,要靠协调推进“四个全面”战略布局去实现,特别要靠经济、政治、文化、社会、生态、外交、国防和党的建设各领域改革整体联动的“全面深化改革”来推进。它决不是某一领域的单项改革所能完成的,因为国家治理体系和治理能力具有系统性、整体性、共生性、协调性、法治性等特征。中共十八届三中全会将推进国家治理现代化确立为全面深化改革的总目标,道理在此。

第四,统筹推进“五位一体”总体布局,要靠协调推进“四个全面”战略布局提供引领、支撑和保障。这在本质上就是要靠执政党及政府自觉、能动的“自我革命”来引领、保障作为整体性、系统性、有机性的“社会革命”。换言之,不深入推进全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党,就不可能实现国家治理体系和治理能力现代化;而没有国家治理的现代化,也就不可能实现“五位一体”即社会有机体的现代化。

由此,“国家治理”就成为了贯穿、链接、统领“四个全面”与“五位一体”两大布局的战略纽带;“国家治理现代化”就成为了支撑、保障社会现代化“大厦”的战略栋梁。当前,就是要通过推进国家治理现代化,更好地统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面战略布局”,解决好经济社会发展中还存在的不平衡、不充分问题,实现国家、民族和人民真正地“强起来”。

新时代的税收就是要在这样一个贯穿、链接、统领“五位一体”“四个全面”两大布局而远远超越经济范畴、经济领域、经济舞台的更高层次、更大范围的新平台上发挥功能作用。

2 税收功能的拓展

站在推进国家治理现代化、进而推进社会现代化的战略高度,在将税收运行活动的范围推上国家治理这个新平台的同时,习近平总书记就给新时代税收的职能赋予了新定位。这就是要在国家治理中发挥“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”四大职能。习近平总书记还从规划、确立深化财税体制改革目标的角度,给新时代税收的职能赋予了同样的新定位,这就是要“加快形成有利于转变经济发展方式,有利于建立公平统一市场,有利于推进基本公共服务均等化”,以及合理划分中央和地方权责、更好发挥中央和地方两个积极性的现代财政制度。习近平总书记还在充分肯定现行财税体制“对实现政府财力增强和经济快速发展的双赢目标发挥了重要作用”的基础上,指出了现行体制还存在的问题,这就是“不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求,不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要,我国经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关”[1]502-503。这实际上是从相反的角度赋予了新时代税收职能的新定位。这些论述所表达的意思基本上是一一对应的。习近平总书记关于新时代税收职能的定位,是完全不同于传统税收理论关于税收具有组织财政收入、调节分配、调节经济三大职能定位的全新定位。这四大新的职能定位,与我国经济社会发展中的短板弱项即国家治理的紧迫需求,也是一一对应的。可简要归纳为表1。

表1 新时代税收的新职能及其对应的国家治理要解决的问题

税收作用是税收职能的外化,是税收行使职能所产生的影响和效果。新时代的税收通过发挥自身的四大新职能,应当和能够对国家治理产生何种作用，发挥什么样的的影响和效果呢?对此,以习近平同志为核心的党中央也给出了全新的定位,这就是要在国家治理中发挥“基础性、支柱性、保障性作用”[4]。

这种对新时代税收职能作用给予极大提升和拓展的战略性新定位,本质上是在准确把握古今中外治国安邦历史经验、税收发展内在规律的基础上,从创新完善国家治理体系、提升国家治理能力、推进国家治理现代化,进而创新升级“五位一体”建设、推进社会有机体现代化的高度,指明了税收服务国家治理的内在机理。它有着深刻的理论和实践逻辑:

第一,税收通过组织财政收入,为国家治理提供基础性的物质保障。税收是一切国家行为的物质基础。世界上也没有这样的样本:以税收收入为主体的一国政府的财力基础很薄弱,该国的国家治理却实现了现代化。

第二,税收制度是国家治理体系的重要组成部分,是国家治理常态化、支柱性的基本手段。税收所具有的四大新职能表明,税收制度是一种贯通、链接“五位一体”“四个全面”两大布局的综合性制度安排,与国家治理如影随形、亦步亦趋,是国家对社会各领域、各环节实施治理的无时无处不在的基本制度手段。特别是税收四大职能的有效发挥,还可以“把政府、社会组织和居民个人有效地动员起来,从而实现多元交互共治”[5]107的现代国家治理格局。

第三,税收体系为巩固和完善国家治理体系、发展和提升国家治理能力、将制度优势转化为治理效能发挥着支撑性保障作用。国家治理一切工作和活动的根本依据,是这个国家的一整套制度体系。税收体系作为其中的重要组成部分,作为贯通国家治理中的经济、政治、文化、社会和生态文明体制的交汇点,既要与整个国家制度协调配套,又要为整个国家制度的巩固完善及其有效运行发挥机制性、保障性的支撑功能。实际上,“国家本身作为最大的一项制度”,就必须“以财政为经济基础,须臾不能离开财政的支撑”[6]。历史经验证明,税收体系直接、具体地反映、规定、制约着国家的治理理念、治理方式、治理范围、治理重点;税收体系及其运行状况的优劣,反映和制约着国家治理体系和治理能力的优劣,进而关乎社会的和谐、政权的存续和国家的盛衰。

3 税收理论的创新

以习近平同志为核心的党中央不但将税收运行活动的范围推上了国家治理这个新平台,而且赋予了税收在国家治理中四大职能和三大作用的新使命,这就实现了对传统财税理论的重大创新。

一是从包含但又超越经济领域的国家治理领域定位税收及其职能作用。传统财政学、税收学认为自己仅仅是经济学的一个分支,或者说只属于经济学这个大类,因此仅仅从经济学角度定位税收的职能作用。也就是运用经济学的逻辑体系、以“市场失灵”为分析起点,将税收定义为经济范畴、将税收职能定位在经济领域,只关注税收对资源配置的经济影响,只看到税收“纠正市场失灵”的经济职能(政府存在的必要性也在于此)[7]。例如认为我国当前的税制改革只是为了“服务经济高质量发展”,甚或只是为了“让市场在资源配置中发挥决定性作用”。事实上,税收与整个国家治理乃至现代国家的构建高度相关。习近平总书记的相关论述表明,税收被定位成了超越经济范畴的国家治理范畴,税收制度被定位成了超越经济体制的国家治理体系的组成部分,税收改革被定位成了超越经济体制改革范围的关系国家治理现代化的制度创新。尤其习近平总书记关于税收在国家治理中具有四大职能、三大作用的新定位,超越了从经济领域定位税收职能的窠臼,是从国家治理的宽广平台上进行的新概括,是从“跨越国家治理所有领域、覆盖国家治理所有活动”的层面而界定的现代国家税收新职能。例如,这里说的“优化资源配置”,应该是国有与民营兼顾、“流量和存量兼容、收入与财产并举,囊括国家治理视野下的所有资源,在更高层面、更广范围配置资源”[8],反映的是财税超越市场职能的国家治理职能;再如,这里对“维护市场统一”的强调,必定包含着巩固国家政权统一、多民族国家统一和单一制国家体制等多重政治涵义,十八届三中全会《决定》就明确将“关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”;如此等等。四大新职能本身是个共融共生的有机体,是包含但超越了经济职能的综合性国家治理职能,统一于具有整体性的国家治理实践,与三大传统职能根本不在一个层面。十八届三中全会以来,正是在这些论述的指导下,国内学术界对税收在国家治理平台上同时具有着经济、政治和社会属性,同时发挥着经济、政治与社会职能,进行了深刻和有创意的分析,并试图据此推动以学科独立为目标的财税学科基础理论创新。

二是从包含但又超越政府层面的国家层面定位税收职能作用。以经济学定位自己学科属性的传统财税理论仅仅从政府层面讨论税收职能,即将税收视为政府为了自身履职的需要而汲取公共资源的工具以及政府实施经济调节(弥补市场失灵)的手段。税收研究“只见政府、不见国家”。这在本质上是西方“小政府—大社会”政治学教条的映射。习近平总书记关于税收在国家治理中具有四大职能、发挥三大作用的论述表明,税收是现代国家存续的物质基础和制度保障,应当从整个国家和国家治理这个更高层次、更广平台、更大范围来认识税收的职能作用。税收的设定、征收与使用要满足互为治理主体和治理对象的“包括政府、社会组织和居民个人在内的所有国家治理主体参与国家治理活动的需要”[5]104,其作用渗透到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等国家治理的各领域各环节。按照新中国财政从生产建设型财政——公共产品型财政——国家治理型财政的发展轨迹,作为跨越多个学科和多个领域的综合性范畴,我国新时代的税收应当定位为“国家治理型税收”,即税收学说是国家学说的重要组成部分[9]。

三是从包含但又超越征税环节的设税、征税与分税、用税全环节定位税收职能作用。传统财政学、税收学在观察和讨论税收职能时,往往将税收的设定、征收与分配、使用割裂开来。人们更多地关注如何优化税制要素的设计和税收的征管,即多从如何征税的维度来考察税收职能作用,而未将税收设定过程及其方式、税收分配及其使用所能发挥的职能作用纳入税收职能的内涵和外延,从而也就削弱了税收职能理论的现实解释力。习近平总书记关于税收职能作用的新定位表明,要从设税、征税与分税、用税全环节来考量税收在国家治理中的职能作用。事实上,在分税制改革已经使税收“两个比重”大幅提高且持续稳定、在十八大以来连续实施征管改革已经使税收征管规范性便利性大大提高的当下,如何“立好税”“分好税”“用好税”已经成为我国税收治理面临的主要问题。关于预算改革、税制改革、财政体制改革这三项财税体制改革的任务部署,十九大报告对十八届三中全会《决定》的表述所做的最大改动,就是将调整中央与地方的财政分配关系即财政体制改革从末位调至首位,也显示出如何分配好、使用好税收收入已经成为税收体系改革的最为紧迫和最有难度的问题。

4 结语

习近平总书记关于新时代税收运行新平台、税收功能新使命的论述,是从国家作为行为主体的角度、从整个国家全局的战略层面、从国家治理体系和治理能力的总体框架上考量税收本质、属性和职能、作用的再认识,从而第一次真正摆正了税收应有的位置,实现了对传统财税理论的重大创新。这一重大理论创新,既把我们党对税收工作的规律性认识提升到前所未有的高度,开辟了马克思主义税收学说的新境界,又明确了新时代税收改革攻坚的方向、目标和任务,从而对税收实际工作提出了更高要求,必将有力推动我国税收现代化建设的实践进程。