新时代优化扬州特色小镇发展的公共政策思考

蒋 丽, 袁 刚

(扬州职业大学, 江苏 扬州 225009)

十九大明确中国特色社会主义进入了新时代,中国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转化对新型城镇化和区域经济发展提出了新的要求,兴起于浙江、辐射于全国的特色小镇顺应了新时代要求,具有产业特而强、功能聚而合、形态精而美、体制活而新的优势,开启了区域经济发展的创新模式,有利于更加平衡、充分地提供符合人民对美好生活需要的、特色化的精神文化和物质产品供给。

特色小镇公共政策作为一种人为性、干预性、强制性力量,在保证特色小镇建设和运行方面发挥着“指挥棒”的作用。2016年7月,住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,决定在全国范围内开展特色小镇培育工作,明确提出,到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。2016年12月,江苏省政府发布《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》,提出要分批培育创建100个左右特色小镇[1]。

按照国家、省的文件要求,扬州市制定了指导意见和支持政策：2016年,出台《扬州市特色小镇创建指南(试行)》；2017年,出台《关于加快创建特色小镇的实施意见》(以下简称“实施意见”)；2018年,出台《扬州市特色小镇奖补资金管理办法》及其政策解读,提出要加快培育创建一批具有江苏特点、代表扬州特质的特色小镇,目标是“力争用3-5年创成20个左右特色小镇”,明确了总体要求、发展目标、创建程序、保障机制,并在用地保障、资金支持、人才支撑等方面提出支持政策,扬州市特色小镇的建设正在有序开展。

1 扬州市特色小镇公共政策实施现状及成效

扬州市特色小镇公共政策主体主要是各级政府及相关职能部门;客体分两类:一类为“事”,即各类特色小镇发展存在的问题;一类为“人”,即受政策影响的目标群体(如企业、团体和个人)。公共政策的主、客体在政策制定和实施过程中不断互动,在投入机制、对象培育、运行模式等方面取得了良好效果。

1.1 形成了支持特色小镇发展的投入机制

一是土地资源投入。扬州市确定坚持高强度投入和高效益产出“双高”标准和节约集约用地原则,如:在特色小镇创建初期,安排100亩用地启动指标,用于“小镇客厅”等项目建设;符合全市产业导向的战略性新兴产业、高端装备业等行业中属于优先发展且用地集约的特色小镇工业用地项目,参照所在地重大工业项目的地价出让。二是财政资金投入。市县财政加大投入,对市级以上特色小镇,市财政设立总额1亿元的专项奖补资金,同时要求这些特色小镇所在县(市、区)、功能区按省、市奖补资金总额以1∶1的标准进行配套奖补;整合各类补助资金,市级以上特色小镇可按最高标准优先使用各市级部门牵头的各类专项资金。三是多种融资方式综合。支持特色小镇以抵押、贴现等多种方式向国家政策性银行、商业性银行以及国际金融组织贷款;推动PPP融资模式,吸纳社会资本,减轻政府债务负担;鼓励银行信贷资金、天使投资、风险投资与企业投资合作,积极探索特色小镇投贷业务联动。四是对接市人才政策。特色小镇纳入市引进高层次人才“6+1”政策重点保障范畴;特色小镇内企业引进的人才享受工资外生活补贴和市《关于加强企业人才引进和培养工作的意见(试行)》中规定的补贴待遇;对特色小镇亟需的高端人才、特殊人才,实行“一人一议”。

1.2 遴选出一批特色小镇的培育对象

扬州市特色小镇已取得了良好开局,1个镇入选国家特色小镇(广陵区杭集镇),1个小镇入选全国体育小镇示范性试点(仪征枣林湾运动休闲特色小镇),3个小镇入选省级特色小镇。扬州市政府在综合考虑扬州市级特色小镇分布、申报对象基础条件和创建积极性后,提出首批市级特色小镇,分为2个层次,包括10个创建名单和15个培育名单(见表1)。

表1 扬州市级以上特色小镇创建培育名单(截至2019年12月)

在政府创建名单之外,还有一些市场主体自行命名的小镇,如鉴真怡养小镇、高邮光明小镇、丁沟中国影视传媒特色小镇、运河文化禅修小镇、月塘捺山康养小镇等。扬州在2019年民生幸福工程项目中提出利用社会资本,打造2个市级以上旅游风情小镇,总年度投资计划为7.8亿。

1.3 形成了政府引导、企业为主体的运行模式

在特色小镇建设中,扬州已逐步形成政府引导、企业主体、市场化运作的创建模式。政府做好引导和服务保障,负责小镇顶层设计,做好规划编制工作,在小镇客厅建设、小镇宣传、指导和服务申报创建、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面发挥作用,而企业则成为特色小镇的投资和运营主体。以“湾头玉器特色小镇”为例,在小镇培育初期,湾头镇政府就明确了“以玉养魂、养生为本”的定位,提出“一核两翼三带五片区”的新型产业布局,使其成为扬州休闲旅游慢生活度假区。投资建设方面,由中国铁建投资集团、青旅城市商业管理(北京)有限公司、中铁第五勘察设计院与玉器小镇所在区政府合作,通过PPP的方式共同投资57.73亿元,中铁建发挥在投融资、设计、施工、技术、管理、运营、服务等方面的优势,完成项目投资建设任务。市质监局下属国家玉器产品质量监督检验中心(江苏)在湾头镇设立实验室,为近千户从事玉器生产销售的小微企业提供检验检测、标准制修订、技术咨询、人员培训等服务,小微企业可借助高新科技设备和专业质检人员的技术力量,保障产品质量和信誉,延伸玉器产业链。

2 扬州市特色小镇公共政策实施中存在的问题

尽管通过公共政策引导,扬州市特色小镇创建已取得一定成效,但对照新时代要求,相关公共政策从主体角度看在政策定位上存在一定偏离;从客体角度看在产业落实、创新创业、治理能力等环节也或多或少存在问题。

2.1 定位不够精准

定位是特色小镇建设的前提,也是公共政策制定的前提。目前扬州有些小镇定位不够精准,其交通、住宿、医疗、教育等基础设施和公共服务设施还存在短板,人居环境建设滞后,小镇承载力差;有些将原有产业集聚贴上特色小镇标签,有新瓶装旧酒之嫌;有些小镇的老建筑经拆除重建,虽建筑风格没变,但已经没有历史感,扬州地方传统文化元素在建筑、环境、文化生活中体现不够明显,缺少独特的参与性体验;有些则由房地产开发企业负责开发,先期亮相市场的是以特色小镇配套名义的住宅或商业地产项目,增大了“假小镇真地产”的风险,这些都影响了特色小镇政策的执行效果。

2.2 产业特而不强

产业是特色小镇建设的关键,也是公共政策制定的重点。扬州特色小镇的特色产业主要集中在传统行业,缺乏战略新兴产业、新经济新模式的创新型企业,产业附加值低,10个市级创建对象基本为传统产业或传统产业的升级版(见表2)。产业有特色但竞争力还不够强,以曹甸教玩具产业为例,该镇实现教玩具总产值60亿元,目前全镇规模以上企业有20家,销售过亿元的有2家。而同为传统制造业主导的浙江大唐袜业小镇,2018年产值达750亿元,其中,规上高新技术产值45.64亿元,规上新产品产值63.2亿元,高新技术企业12家,科技型企业55家。2018年浙江省级特色小镇亩均产出高达781.3万元,是全省规上工业亩均产出的1.55倍。浙江小镇产业转型升级的做法值得学习借鉴。

表2 扬州10个市级创建小镇的产业分布

2.3 创新创业内生动力不足

新时代的特色小镇需要创新创业,这也是公共政策重点的扶持方向。特色小镇是创新创业的平台,但是目前扬州特色小镇仍存在创新创业内生动力不足的问题。一是创新创业人才匮乏,受限于小镇的交通、医疗、教育等生活服务设施,以及人才评价、激励、晋升困难等因素,不仅吸引不了外来人才,也留不住本地优秀人才。例如在仪征康养产业养老机构中的医护工作专业技术人员,按现行规定,其在医养结合机构从事的卫生专业技术工作不能计入总工作量,给申报职称带来障碍。二是创新创业技术含量不高,如高邮光明小镇的路灯技术研发,主要是通过外观设计来增加产品附加值;三是创新创业本土化团队缺乏,小镇企业的研发多采用外包模式,研发团队成立在北京、南京、扬州等大中城市。因此，如何让高端人才留下来,让核心技术在当地留下来,推动产业升级,是当前要迫切解决的问题。

2.4 治理能力有待提高

新时代的特色小镇需要提高治理能力,这是公共政策得以实施的落脚点。在《实施意见》中规定“各县(市、区)政府、功能区管委会(以下简称区县政府)是特色小镇培育创建的责任主体”,要负责并制定出台相应的扶持政策。《实施意见》明确了区县政府创建特色小镇的职责,但目前扬州还没有一个区县政府出台具体的实施意见,导致公共政策大多停留在市级或者部门层面,与本地区对接不畅,政策传播范围小、利用率低[2]。虽然国家、省、市各级政府出台了多项政策支持特色小镇的试点及全面推广,但特色小镇“非镇非区”的特点,无先例可循。且公共政策追求创新,区县政府的基层公务员在执行自上而下的公共政策时,其专业知识储备薄弱,还不能深刻理解特色小镇的内涵,因而在上级政策落地时还存在理解偏差。区县政府治理小镇时,仍是政府行政力量大包大揽的方式,小镇企业、居民等其他社会力量缺乏有效参与,小镇的项目建设与居民的日常需求衔接不足,在增加行政成本的同时也影响了政策的推进效果。

3 优化扬州市特色小镇发展的公共政策建议

在分析问题基础上,政策主体应根据新时代要求,进一步优化公共政策,使特色小镇成为扬州市高质量发展的平台、生活生产生态融合的平台、产城融合和城乡融合的平台,进而满足人民群众对新时代美好生活的需要和向往。

3.1 新时代特色小镇公共政策的重要遵循——把握“宽进严定”

特色小镇实行“宽进严定”的达标制度,既要有足够多的特色小镇作为拉动区域经济转型发展的“新引擎”,又要确保特色小镇规范化高质量发展,杜绝各种凑数做法。“宽进严定”有助于政府加强对特色小镇的监管,确保特色小镇不变形。一是要严控小镇开发。特色小镇不可避免要进行配套房地产开发,但应服务于特色产业发展,不能主次颠倒。土地利用政策、房地产开发政策上坚持先发展产业,再建设住宅和商业设施的顺序。二是要严把小镇风貌关。引入“微更新”理念,不搞大拆大建,而是用精细化、小规模、渐进式的方式盘活存量资源,县区政府应从政策层面进行明确规定,倡导对小镇内现有建筑物、公共空间进行适用性改造,对达到一定年限的建筑物,立法严禁拆除。三是要严格小镇监测。将政府命名小镇、创建培育小镇以及市场自行命名的小镇都纳入到监测范围,规定只有在监测平台上的小镇才能获得申报创建培育市级小镇资格。对特色小镇发展进行全方位、全过程的统计监测评估,有利于特色小镇健康、可持续发展。

3.2 新时代特色小镇公共政策的聚焦重点——支持“产业集聚”

产业集聚是指同一产业在某个特定地理区域内高度集中,产业资本要素在空间范围内不断汇聚的一个过程。一个地区的产业集聚程度越强,越有利于该地区经济的发展[3]。特色小镇应加快产业集聚的步伐,发挥产业集聚效能,构建小镇大产业,构筑经济发展动能。一是要顺势而为导入(选准)特色产业。2013年阿里巴巴集团为了阿里云5K数据机房落地,找到尚未明确定位的杭州转塘科技经济园,截至2018年底,该小镇落户涉云企业788家,涉云产值272亿元,成为大名鼎鼎的云栖小镇。表面看是区县政府在选择特色产业,实质仍是市场机制孵化了产业发展,政府仅仅是顺势而为。这点值得扬州市在引进腾讯大数据中心落户时参考。二是要多措并举加快产业集聚。区县政府应出台多项举措,以吸引相关企业落户小镇,加快打造产业集群。清晰界定产业集群中的企业类型,以便形成完整的特色产业链,提升现有产业附加值;根据产业发展所处不同阶段制定不同的产业政策。三是要找准问题，精准施策。每个特色小镇产业发展中所遇到的瓶颈不同,政府应因势利导,帮助企业解决其自身不能解决的问题。实施“一类一策”“一镇一策”“一企一策”“一事一议”,如四川省落实精准电价政策支持电解铝、多晶硅等特色产业发展,相关企业用电每度可享受0.21～0.31元的优惠,到户电价可降34%～50%。政府量身定制各类政策,提高了扶持政策的针对性和有效性。

3.3 新时代特色小镇公共政策的鲜明底色——鼓励“创新创业”

一是要搭建平台。扬州是国家级小微企业创业创新基地示范城市,要利用好这一政策红利,吸引高水平研发机构落户特色小镇。扬州在推进航空特色镇建设时可参考浙江德清地理信息小镇的做法,该镇吸引了中航通飞研究院浙江分院、浙大遥感与GIS研究中心、中科院遥感所德清研究院等入驻,建成省级重点实验室中科院微波目标特性测量与遥感实验室。并与当地职业院校联合办学,为特色产业输送高素质技术技能人才。二是要利用好信息型政策工具。政府应建立特色小镇公共服务的信息平台,集中宣传各级政府支持特色小镇发展的政策,并提供各类信息服务,加强企业等社会资本和力量与特色小镇的沟通互动。如浙江梦想小镇针对创业企业,积极引进财务、法务、人力资源、知识产权、商标代理等各类中介服务机构,组成“服务超市”,同时面向初创企业发放“创新券”,支持企业购买中介服务。三是要聚集人才。人才是第一资源,留住人才的小镇才是真正的特色小镇,人才(吸引)政策可从两方面入手:一方面,从生产性服务方面为人才提供良好的创业创新条件,完善职称评定、薪酬激励、培养选拔等政策,提高人才在小镇基层工作的积极性。另一方面,从生活性服务方面为人才集聚提供优良的环境。如杭州玉皇山南基金小镇定位国际化,吸引了不少外籍专业人士及海归创业人员加盟,他们十分关心医疗和子女教育问题,该小镇配套建成了邵逸夫医院杭州玉皇山南基金小镇国际医疗中心,为园区人员提供国际医保结算,并新增从幼儿园到初中的国际化双语学校。

3.4 新时代特色小镇公共政策的根本保障——优化“治理能力”

在优化公共政策时,一是要重视为区县政府增能。区县政府既是特色小镇上级政策的执行者,也是本地区政策的制定者。长期看,应出台督促、激励政策支持基层公务员自我提升,使其深刻理解特色小镇的内涵。短期内,可设立特色小镇智囊团,由高校、科研院所、优秀特色小镇代表和优秀企业代表等组成,这有利于区县政府跳出自上而下、自我改革的路径依赖。二是要着力小镇社区自治能力培养。社会力量是特色小镇发展的重要力量,区县政府应给社会力量参与社区治理让出空间,将自己从纷繁复杂的微观社会事务中解脱出来,因而应出台社区治理创新政策,打造共建共治共享的社会治理新格局[4]。如成立多元主体参与的治理委员会,发挥乡贤的引领作用,引入专业社工参与社区治理。职能瘦身可使区县政府集中精力于经济调节、市场监管、公共资源配置等事务,推动特色小镇生产、生活、生态的融合发展。