基于全过程的土地整治生态管护

（山东省土地综合整治服务中心，山东 济南 250014）

1 引言

土地整治生态管护是土地整治的重要内容，也是土地整治的内在要求，不仅关系土地整治事业的可持续发展，而且也影响土地资源可持续利用。目前，我国土地整治多以项目的形式实施，因而对土地整治管护的研究主要集中在土地整治项目后期管护上，基于全过程的管护研究也仅限于项目的立项、规划、施工、验收4个阶段[1]，仍为脱离项目管护的范畴。在倡导和践行生态文明建设的新时代，生态化土地整治是土地整治发展的必然趋势，也是时代发展的必然要求，土地整治生态管护应覆盖土地整治的全过程，涉及规划阶（区域规划、项目区规划）、项目工程设计、施工和后期维护等阶段[2]。因此，有必要探索基于全过程的土地整治生态管护的目标取向、过程控制及管护工具，为国土空间生态保护修复提供多尺度管控的理论指引和实践路径。

2 土地整治生态管护的基本逻辑

2.1 土地整治生态管护及其内涵

管护的基本涵义是管理、保护，使其不受损害，蕴含着生态伦理观念。土地整治生态管护的实质是土地生态系统管理与保护，遵循生态系统管护的理论和方法，通过调控土地景观类型、过程与格局，提高土地生态系统弹性。其内涵可从以下方面理解[3][4]：（1）土地整治生态管护行为主体包括所有可能对土地生态系统产生影响的政府、组织和个人。包括土地所有者、使用者和管理者，以及参与土地整治的技术专家等。（2）土地整治生态管护客体是特定空间尺度的土地生态系统，可以是地块单元尺度、区域（流域）单元尺度，也可以是全域尺度。（3）土地整治生态管护的重点是保持和维护土地生态系统的健康[5]，优化土地景观空间格局与生态过程，提升土地景观生态系统服务功能。（4）土地整治生态管护过程既包括规划（区域规划、项目区规划）阶段的管护，也包括设计、施工和维护阶段的管护，涵盖从整体或局域谋划，设计施工以及后期维护的全周期过程。（5）土地整治生态管护工具包括行政工具、经济工具、技术工具和社会工具等多种工具，通过不同工具的协同作用，实现土地整治生态管护的目标和任务。

2.2 土地整治生态管护的基本逻辑

土地整治生态管护的基本逻辑从其内涵出发，由生成逻辑、理论逻辑和实践逻辑等共同构成的逻辑体系。生成逻辑表明由土地整治项目后期管护、到土地整治项目全过程管护、再到全过程土地整治生态管护的演变过程。理论逻辑侧重理论指导，实践逻辑侧重指导实践，二者共同构成土地整治生态管护理论实践逻辑（图1）。

2.2.1 土地整治生态管护的生成逻辑

从生成逻辑上来看，土地整治生态管护的形成有其时代背景和历史条件。生态文明建设是“五位一体”战略的重要组成部分，而“山水林田湖草生命共同体”思想是建设生态文明的根本指导思想。土地整治项目后期管护仅是一种末端管护，没有考虑到土地整治项目的形成过程，以及在区域土地生态系统的地位和影响。因此，需要以“山水林田湖草生命共同体”思想为指导，从规划（区域规划、项目区规划）、项目工程设计、施工和后期维护等阶段进行全过程管护。

2.2.2 土地整治生态管护的理论逻辑

土地整治生态管护的理论逻辑是以维护和提升土地生态系统的弹性为目标，以协调人地关系为主线，以土地所有者、使用者和管理者等多元主体互动发展为动力，构建起一种多尺度协同的土地整治生态管护体系。这一理论框架由两个基本构件：多元主体互动和多尺度协同。多元主体互动是土地所有者、使用者和管理者等利益相关者的民主协商和持续沟通，是一个民主政治过程，也是一个公共政策制定、执行和评估过程。多尺度协同是大尺度的生态安全格局构建、中尺度的景观生态系统建设和小尺度的生境质量提升，是目标与内容统一。

2.2.3 土地整治生态管护的实践逻辑

土地整治生态管护的实践逻辑是针对不同管护对象，明确生态管护目标和内容，运用不同管护工具付诸实施的过程。在实践逻辑中，管护工具的运用是其核心内容。管护工具一般分为行政工具、经济工具、技术工具和社会工具等。不同管护工具适用于不同空间尺度和管护过程，需要综合运用、协同管护。

图1 土地整治生态管护的基本逻辑

3 土地整治生态管护的目标取向

3.1 土地整治生态管护的基本原则

从土地整治生态管护的内涵和基本逻辑看，土地整治生态管护涉及多个生态学理论，主要有生态系统理论、生态修复理论、生态保护规划理论、景观生态学理论等。从系统性特征角度，土地整治生态管护的基本原则包括：

1.自然修复与适度干预相结合

在人类活动干扰下，许多土地生态系统发生不同程度退化，生态服务功能降低。土地整治生态管护的一个主要目的就是维持土地生态系统弹性，发挥土地生态服务功能。通常情况下，土地生态系统的自然恢复需要较长时间，需要采取适当的人为干预措施（如土地整治）促进其恢复，即自然恢复与适度的人为干预相结合。过度大规模的土地整治会严重干扰土地生态系统稳定性，而适当的土地整治措施有助于生态功能的恢复。

2.分类管理与分区管护相结合

由于自然条件的差异和土地利用方式的不同，不同类型的土地生态系统其结构、功能和空间分布也有差异，比如耕地生态系统、林地生态系统、湿地生态系统等，其具体的管护策略和方式存在较大差异，需要进行分类管理；同时，不同土地生态类型及其组合又表现出区域差异，需要划分土地整治生态功能区，进行分区管护。由于社会经济发展水平差异，对土地资源及其生态功能的需求也有差别。因此，将分类与分区管护相结合是一条土地整治生态管护有效途径[4]。

3.系统层次性和尺度性相协调

土地生态系统具有层次性和尺度特征。不同尺度的土地生态系统结构和过程也有所不同，当低层次的系统单元组成较高层次的功能性整体时，会产生新的系统特性；而同一生态过程在不同尺度上的变化规律也不同。因此，土地整治生态管护不仅要重视小尺度上的生态累积效应，及其对大尺度生态环境的影响，做好不同尺度生态网络、水土安全的衔接和转换，而且要重视不同尺度的土地整治生态调查、监测和评价[3]，做到层次性和尺度性的协调一致。

3.2 土地整治生态管护的目标取向

管护是为了目标的实现，明确土地整治生态管护目标取向是建立土地整治生态管护体系的关键。土地整治生态管护目标是一个结构化的目标体系，包括总体目标、具体目标和阶段目标（表 1）。

表1 土地整治生态管护的结构化目标体系

3.2.1 土地整治生态管护的总体目标

土地整治生态管护的总体目标是：维持和提升土地生态系统弹性。生态系统弹性是系统受到冲击或干扰后，维护和保持原有主要特征、结构和关键功能的能力，综合反映生态系统的缓冲和自我调节能力，是衡量生态系统健康的重要指标。生态系统弹性受多种因素的影响，主要有气候（主要是气温、降雨的变比）、植被、生物多样性以及人类活动等[6]。土地生态系统是复杂的和动态变化的，需要运用“弹性思维”管护土地生态系统[7]。在土地整治中，不仅要考虑土地的不合理和低效利用问题，而且要保护和维持土地生态系统多样性，加强系统弹性的建设，形成健康的生态系统和良好生物生境[8]。

3.2.2 土地整治生态管护的具体目标

土地整治生态管护的具体目标是对总体目标的细化和落实，主要包括：

（1）保持土地生态系统结构和功能的完整性[3]。在土地整治中，应维系地域山水空间格局，保护生态过程的完整性；修复受阻生态过程和生物生境，提升土地生态功能；保护区域乡土植被群落，维持区域植被系统功能完整。

（2）维持和提升土地生态系统的多功能性。土地生态系统具有涵养水源、调节气体、调节气候、净化环境、形成与保护土壤、维持生物多样性、积累营养物质、生物性生产，以及景观保育等[9][10]多种功能。土地整治应在提高土地综合生产力的同时，发挥土地生态系统多功能性，构建具有生物多样性保护、生态安全和美学价值的生态景观格局。

（3）降低土地生态系统的脆弱性[3]。生态脆弱性是生态系统在特定时空尺度相对于外界干扰所具有的敏感反应和自我恢复能力，是二者叠加的结果。通过脆弱性评价确定可能发生灾害的区域及其危害程度，采取适当应对措施，提升应对干扰的能力，降低土地生态系统的脆弱性。

3.2.3 土地整治生态管护的阶段目标

从实践上，人们关注更多的往往是阶段性目标。从时空的角度看，土地整治生态管护的阶段目标主要体现在空间尺度差异上，具体表现在整体与局部的相互关系。

（1）区域规划阶段：构建区域生态安全格局。构建大型自然植被和草地、自然保护区等生态板块，重点建立生物生境保护区和构建生态网络，强调生态板块间的生态廊道联系，注重受损生态景观和生态系统的恢复。

（2）项目区规划阶段：构建功能完善的土地景观生态系统。构建网络化绿色生态空间，通过河流渠系、防护林等生态廊道的连接，强化廊道的生态服务功能；提高自然和半自然生境质量和生物多样性，修复受损生物生境，提高景观美学价值和生态服务功能。

（3）工程设计阶段：营造高质量生物生境。遵循因地取材、生态材料、乡土植物、季相景观与民族文化相结合等原则，采用生态工法进行单体工程设计，构建生态廊道与景观斑块相协调的生态系统，修复受损生态系统功能，提升生物生境质量。

（4）项目施工阶段：减少对生物及生境的干扰和破坏。科学合理进行工程施工空间布置和时序安排，强化对各类工程生态建设的监管，保障生态措施落实到位。

（5）项目后期管理阶段：维持和提高生态服务功能。健全管理制度、优化管理模式、落实管理措施，提高项目后期生态管护的有效性[10]。通过对实施效果的调查和监测，评价土地整治生态服务功能的变化。

4 土地整治生态管护的过程管控

过程管控是土地整治生态管护的具体落实，关系到管护目标实现程度，需要根据土地整治生态管护的总体目标和具体目标，结合阶段目标确定不同阶段生态管控内容和方法。

4.1 区域土地整治规划阶段的生态管控

根据自然资源禀赋以及生态限制条件，合理确定生态管控目标。结合土地生态敏感性评价以及生态风险评价，进行土地整治生态分区，实施分区管护；构建由河流、森林、湿地、农田、绿道等构成的绿色基础设施，实现生态、景观、文化、游憩等生态绿色开放空间的融合保护利用；针对不同生态环境的问题，合理布局土地生态整治工程，科学分析可能对生态环境造成的影响，提出消除或减缓措施。

4.2 土地整治项目区规划阶段的生态管控

调查评估项目区生态本底，识别重要栖息地以及生态功能关键区域；结合土地整治的基本要求，优化景观斑块、廊道单元空间布局，合理配置景观资源，形成空间和谐、生态协调与经济高效的生态系统[12][13]。综合考虑地形地貌和作物种植要求，科学布局耕地斑块、园地斑块和其他斑块；在符合工程建设技术要求基础上，合理布局灌排沟渠廊道、田间道路廊道和农田防护林网廊道等，并避让敏感生境，注意保障连通性，实现生态景观保护、提升与空间布局相互融合[14]。

4.3 土地整治工程设计阶段的生态管控

遵循连通性、最低扰动和景观协调性原则，进行不同单体工程设计，实现生物多样性提高、生态系统服务功能提升和生态环境质量改善等目标[13]。运用生态工法，因地制宜进行生态化设计，减少对生态环境的干扰和破坏。土地平整工程设计中，倡导保留或设半自然的生境岛屿，提升半自然生境的比重；注重表土剥离与回填及土壤剖面重构，改善土壤理化及生物学特性。在道路工程设计中，注重边坡缓冲带、路面排水集雨设施和生物通道的设计，以及生态路面的打造。在灌排水工程设计中，致力于生态边坡、生态孔洞、生态衬砌、防渗与生物保育设施设计，为水生生物和土壤中生物营造适宜的生存环境[15]。

4.4 土地整治工程施工阶段的生态管控

土地整治对土地生态系统的影响大小，在施工阶段表现的最为直接，需要从施工布置、工期安排、施工时序等环节进行管控，落实生态管护具体要求，降低施工对生态环境的影响。在施工布置上，应避让生态高敏感区、动物通行廊道和关键生境斑块，避免在其中设置施工场地和工程临时用地；从工期安排上，土地平整施工期应尽量选择冬季及其前后进行，以避开大多数动物的繁殖期[16]；从施工过程中，应采用低噪微振施工技术和小型机械，以减少对动植物的扰动，同时减少大型机械的碾压，防止土壤板结、硬化。

4.5 土地整治项目后期维护阶段的生态管控

在土地整治项目完成且验收合格后，生态管控的重点是监测、评估和保护。除对灌排沟渠、田间道路、防护林等基础设施进行维护管理外，需要对项目区域的生物物种、群落结构、生态系统进行监测，评估区域生态保护效果。若评估结果出现负面效应，应提出生态保护及补偿措施，并对补偿效果进行评价[17]。

5 土地整治生态管护的工具体系

土地整治生态管护工具是将生态管护理念和管护目标转化为具体管护行动的机制，是连接管护目标与管护结果的桥梁。土地生态系统的整体性和系统性决定了土地整治生态管护的综合性特征，需要综合运用行政、经济、技术和社会等多种管护工具，形成相互支撑、相互依托的生态管护工具体系。

5.1 土地整治生态管护的行政工具

土地整治的公共政策属性决定了土地整治生态管护必须运用行政工具进行强制性干预。行政工具是通过一系列基本单元工具的合理组合而建构的，是政府掌握的、用以达成管理目标的方式、措施和手段，或者具体行为的机制和路径，有多种类型组成[18]（表 2）。

通过调整或改变现有管理组织结构，重新分配职权，形成有利于目标实现的权利形式方式

在行政工具中，系统变革工具的使用存在着较多的制约因素。因此，在改变现有管理组织结构难度较大的情况下，创立一种跨部门的综合管理机制，提高协调和适应性管理能力，是一种较为可行的方式。在能力建设工具中，专业技术人员培养是基础性工作，需要加强对生态学、生态学，特别是生物多样性保护、生态系统管护教育。

表2 土地整治生态管护行政工具分类

5.2 土地整治生态管护的经济工具

经济手段是土地整治生态管护的有效途径，是利用经济杠杆，通过鼓励或惩罚性措施，实现改善生态环境的目的。比如，通过土地整治资金管理与生态环境效益评价相挂钩、土地整治生态经济补偿等经济工具，对土地整治行为进行管控。对于前者，就是将资金投入向具有良好生态环境效益的区域，并采取经济激励措施，鼓励进行生态化土地整治工程设计；对于后者，就是以生态服务功能价值、生态保护者直接投入和机会成本等为依据，将土地生态系统损益定量化和货币化，对不能进行有效生态补偿者扣除部分资金，专门用于生态建设[19][20]。

5.3 土地整治生态管护的技术工具

技术工具是指规范土地整治技术行为的标准、指南、导则等。目前，我国已形成定较为完备的土地整治技术标准体系，用以指导土地整治的各个环节。但目前从国家层面上尚未出台从整体规划（包括区域规划、项目区规划）、单体工程设计、工程施工和后期管理等不同层次的土地生态整治的技术规范，而一些地方进行了有益的探索，如上海市的《土地整治生态工程规划设计标准》，湖南省的《生态型土地整治项目工程技术规范》。另外，一些学者也对土地生态整治技术进行了系统性总结和探索[2][21]-[23]。

5.4 土地整治生态管护的社会工具

社会工具是社会治理的有效手段，一般包括家庭和社区、社会组织、志愿者服务、公众参与等形式。从强制性程度看，社会工具强制性程度相对较低，但其合理性与可接受性相对较高[24]。在不同的社会工具中，公众参与是土地整治生态管护社会工具的主要形式。在土地整治生态管护中，需要拓展公众参与的途径、方式，提高公众参与程度，积极汲取乡土知识、技巧、方式和经验，从而形成符合当地实际的土地整治生态管护模式[25][26]。

6 结语

土地整治生态管护是一项系统工程，需要有明确的管护主体和管护责任，开展生态管护理论研究，建立支撑土地整治全过程的技术方法体系，同时也需要做好与现行技术规范的衔接和融合。随着生态文明建设进程的不断推进，土地整治的内涵也不断拓展，逐步演变为国土空间整治、国土空间综合整治与生态修复、国土空间生态修复等，其管护模式和技术标准体系也随着发生改变[27]，需要在继承的基础上不断创新发展，以满足时代发展需要。