生态约束背景下城市边缘区乡村规划策略研究——以济南市西营街道办事处老峪村为例

范 勇 ，苗波涛 ，李 杰

（1.济南大学土木建筑学院，山东济南 250022；2.潍坊市公路局，山东 潍坊 261000；3.山东农业工程学院，山东 济南 250100）

一、引言

中国的乡村正经历着一场伟大的转型，改革开放40余年来，快速的工业化进程和高速的经济增长推动了城镇化的迅猛发展，我国的城镇化率从改革开放初的17.92%提高到现在的59.58%，随着城镇化的深入推进和国家乡村振兴战略的全面实施，我国农村发展迈入新的阶段。然而，经济利益长期驱动下的乡村生产要素向城市的单向集聚使乡村地区社会经济形态和地域空间结构发生了根本转变[1]，延续数千年的“乡土中国”向现代意义的“城乡中国”进行着历史性转变，由此带来农业生产关系、生产方式以及村庄演化与分化等方面的重大变革，形成新时期的乡村转型[2]。此阶段乡村转型发展的实质是改变过去城乡隔离的社会结构，转向城乡融合发展，由此推进城乡关系的根本变革[3]。在转型过程中，农民与村庄、农民与土地之间的关系是两个至关重要的维度[2]，城市地区对人口的吸引加速了农村人口结构的转型，农村地区老龄化、空心化现象明显，同时，由于高素质的职业农民体系尚未建立，农业劳动力投入不足，造成农村社区活力的缺失。在功能方面，乡村从单纯的粮食生产功能到兼具消费功能，乡村角色的分化与多元化带动了乡村产业结构的转型，乡村地域的生产功能、生活功能及生态功能随之发生转变[4]，乡村地区成为我国现代化发展的重要战略资源，虽然目前乡村角色转型还存在地域性差异[5]，但它将对我国城乡融合发展长期战略的制定产生重要影响。伴随着乡村社会要素和生产要素的分化与重组，与生产关系相适应的乡村土地利用和乡村聚落空间也发生着巨大变革，向着多元化和异质化的方向演绎，乡村土地利用的优化配置成为乡村物质空间重构的有效途径[6]。尽管我国目前的城镇化进程仍呈现出“整体收缩”的态势，但可以预见，乡村社会经济形态的重塑将改变城乡之间资源要素的单向供给，呈现双向流动的态势，从而催生乡村新一轮“自下而上”的内生动力，在多尺度、多层次和多主体协同参与的系统演进中实现乡村的转型发展[7]。

随着乡村的转型发展以及新的国土空间规划体系的逐步建立，我国乡村规划正经历着从传统村镇规划体系到国土空间背景下新型乡村规划的转变[8]，乡村规划要解构互相嵌套的乡村发展系统[9]，在“多规合一”全域空间规划逻辑的基础上建构涵盖乡村发展、空间布局、制度安排和规划实施四个层面的乡村规划体系，形成自下而上、上下贯通的乡村规划路径[10]。探索生态约束背景下城市边缘区乡村转型发展的规划路径，能丰富新时代乡村规划的理论研究成果，也能为农村的现代化转型进而实现乡村振兴和城乡融合提供实践参考。

二、理论分析：城市边缘区乡村特征及转型发展机制

城市边缘区是一个泛指的地域概念，又被称为 “城市边缘带”、“城市蔓延区”、“城乡结合部”等，是一种土地利用、社会和人口特征的过渡地带，位于城市建成区与纯农业腹地之间，兼具城市与乡村两方面的特征，是城市空间扩张过程中敏感且变化迅速的地域单元[11-13]。城市边缘区乡村具有农业人口逐渐向非农业人口分化，农业产业逐步向工业、服务业转变，乡村景观风貌向城市风貌演进，整体呈现出城乡功能异质异构的多元性、城乡要素发展的动态性和空间分布的阶梯过渡性等特征[14-17]，与普通农村区域相比，城市边缘区乡村转型发展具有优越的社会经济条件。

（一）城市边缘区乡村特征分析

1.城市边缘区乡村是构筑城市生态格局的基本单元

乡村生态空间和生产空间构成的生态基底是其区别于城市的重要特征之一，城市边缘区乡村通过生态、生产空间的连片整治[18]，以及城市边缘区生态隔离带、生态走廊、基本农田、林地等生态空间的建设[19]，可强化边缘区生态空间对城市发展边界和城市空间布局的刚性约束，促进各类生态要素和生态空间的融合发展，保护和重塑生物多样性，形成山水林田湖草等多要素复合的生态系统，推动城乡生产方式和生活方式的绿色转型[20]。

2.城市边缘区乡村是传承乡土文化的重要载体

乡土文化是中国传统文化的根文化，而乡村则是滋生和培育乡土文化的土壤，乡村地区丰厚、独特的文化特色和文化传统，大量的非物质文化遗产以及在乡村发展演进过程中形成的山水格局、空间肌理、建筑风貌、乡土景观等特色乡土文化元素成为乡村城镇化进程中不能抛离的本源[9]。城市文明和乡村文明的共存与呼应是中国现代化进程的重要保障，通过城市边缘区农村乡土历史文化信息和乡村传统风貌要素的保护与传承，可为城市发展提供不竭的内源动力。

3.城市边缘区乡村是承载农业转型发展的重要空间

乡村地区独有的农耕文明、深厚的乡土文化、良好的自然环境以及边缘区乡村优越的区位等禀赋条件为农业转型发展提供了广阔的空间，城市边缘区农村可围绕都市农业、智慧农业、品牌农业等农业新业态，将农业生产与休闲旅游、康体健身、科普研学、特色农产品加工等相互结合，通过一二三产融合发展，优化农业产业结构[21]。同时，城市要素的逆向迁移为乡村带来人口、资金、技术等要素的回流，通过特色镇、特色村的载体建设，可促进城乡产业深度融合发展，使乡村成为提升城市功能的重要空间。

4.城市边缘区乡村是营造城乡理想栖居的重要场所

随着城市的不断集聚增长，理想栖居成为高密度人居环境中城市居民的向往，而处于大城市边缘的乡村，通过乡村体系规划引导和村庄分类管控可实现乡村空间布局优化，在乡村适当集聚的基础上，根据服务半径合理布局基础设施，实现城乡基础设施均等化，按照生活圈理论合理确定公共服务设施规模与布局，在高强度、均等化的基础设施和公共服务设施完善的基础上，将催生一种新的乡村生活方式，形成居住空间分散、居住层次分异、地域文化多元的新型乡村社区，实现城乡人居环境的改善。

（二）城市边缘区乡村转型发展的动力机制

乡村转型发展的关键是通过城乡要素的双向流动为乡村发展提供动力[22]，随着城乡要素流通通道的打通，乡村优质本底资源的价值功能逐步显现，将促进城市资本和人口向农村地区回流，进一步激发乡村发展的内生动力，使大城市边缘区乡村由“空心化”向“再实心化”的转变，实现乡村转型发展与重构，作为完整地域系统的乡村，其演进和发展受内聚力和外源力的综合作用推动[17]。

内聚力是乡村转型发展的基础性动力，主要包括两部分，一是乡村场域条件，包括区位条件、资源禀赋、社会文化资源等，场域条件是乡村各类要素实现资源化、价值化的基础，区位条件、交通可达性、乡村景观要素、自然生态环境、人文资源等是城市边缘区乡村转型发展的先决条件。二是乡村发展的内生动力，乡村基层组织体系、村民自治能力和参与热情、村庄精英和能人带动等都是实现乡村转型发展的关键因素，通过重构乡村精神内核，创新乡村组织体系，可为乡村转型发展提供动力。外源力是乡村转型发展的辅助性动力，主要包括市场机制、政策和制度因素、技术因素、规划因素等，城市边缘区乡村转型发展离不开政府城镇化政策的引导、区域市场环境的结构性改革、国土空间规划体系的完善等因素营造的良好外部环境。当前正在实施的乡村振兴战略等一系列政策为乡村转型提供了强有力的外部支撑，农村基础设施的均等布局为乡村再发展提供可能，城市资本的外溢为乡村发展带来新的机遇，乡村人口的回流使乡村重新转向良性运转秩序，科技的进步将培育出乡村转型的新动能，这些外部因素的导入为乡村转型发展提供了新的活力[23]。本研究即以济南市西营街道办事处老峪村为例，解析传统乡村“三生空间”在乡村转型发展动力驱动下的演变过程，探究大城市边缘区生态控制背景下乡村转型发展的规划路径。

三、案例研究：生态约束背景下城市边缘区乡村转型与重构的规划策略

（一）规划区域概况及规划策略

老峪村位于济南市南部山区管委会西营街道办事处北部（图1），距离济南市区15km，老峪村由五个自然村组成，村域面积330ha，村庄居民317户，874人。济南是中国历史文化名城中唯一一座因泉而生、泉城共生的城市，而南部山区是济南名泉形成的重要源头，是济南的水塔、绿肺和后花园，是济南南山北水山水空间结构的重要组成部分，承担着巨大的生态保护任务，被列为省级生态功能保护区（图2）。2016济南市人民政府成立派出机构济南市南部山区管理委员会，以期解决南部山区无序开发建设、生态涵养功能弱化、保护与发展的矛盾突出、脱贫攻坚任务繁重等问题，管委会下辖西营、柳埠等五个街道办事处。西营街道办事处原为西营镇，2019年7月，撤销西营镇，以其原行政区域设立，西营街道办事处境内群山环抱、沟壑纵横、山青水秀、空气清新、风景秀丽，是济南市生态环境最好、平均海拔最高的乡镇，是济南市泉水的发源地。

图1 南部山区与济南市城区的区位关系Fig.1 The location relationship between the southern mountainous area and the urban area of Jinan

图2 南部山区与济南市域生态格局的区位Fig.2 The location of the ecological pattern in the southern mountainous area and Jinan City

老峪村村域范围以林地为主，海拔高、山地多、耕地少（图3），人口结构失衡，基础设施建设滞后，公共服务设施有效供给不足，产业基础薄弱，农民增收问题突出，存在“吃水难、行路难、看病难、上学难、居住难、致富难”等一系列问题。在 《济南市南部山区 “多规合一”规划（2017-2035年）》中，老峪村被规划为民俗风情型的基层村，村域范围被划定在一级生态控制线和二级生态控制线内，生态保护与村庄发展之间矛盾突出。

图3 规划区域GIS分析图Fig.3 GIS analysis map of planning area

针对生态严格保护，村庄发展需要新的空间，发展动力不足，产业提升需要新的模式和城乡关系割裂，要素流动需要新的载体及公共设施落后，村民生活需要新的保障等问题，在规划中提出了“空间规划—产业提升—社群营造”三位一体的乡村规划策略。通过破损生态空间的修复，进一步优化乡村生态空间，通过新型农村社区建设，使农民获得新的生活空间；空间的重构为产业结构调整拓展了发展空间，通过引入新的产业形式和生产方式，促进村庄多功能价值的发挥，实现乡村产业复兴；分散居住的村民归并集中居住后需要进行新社区居民关系的融合和社区活力的重塑，通过搭建新的管理组织框架，重塑村庄组织体系，提升社区活力（图4）。

图4 乡村规划“三位一体”理论框架Fig.4 Theoretical framework of“Three-in-one” in rural planning

（二）村庄空间重塑策略

1.严格生态空间管控，筑牢生态本底

利用GIS进行生态敏感性分析，识别村庄生态资源和重要生态价值区，构建复合的生态空间体系。在村庄规划中严格落实《济南市南部山区“多规合一”规划（2017-2035年）》划定的三区三线，在摸清生态控制线内土地利用和建设活动的基础上对生态控制线范围内的原农村居民点进行搬迁安置（图5）；对因采石形成的破损山体进行生态修复和功能性提升，规划建设矿坑公园和村民休闲公园，使乡村建设活动与生态空间保护协调共生；对村域内的荒地和大面积的裸露山体结合乡村旅游开发进行复绿和林相改造，在现状侧柏林的基础上，分层次构建生态景观色叶林、侧柏—灌木混交林、灌—草混交林，营造丰富的四季林相景观（图6）。

图5 乡村建设控制布局图Fig.5 Layout of rural construction control

图6 林相景观修复规划图Fig.6 Plan of forest landscape restoration

2.建设农村居住社区，优化生活空间

在老峪村西部原采石场处规划建设农村新型社区，通过建设用地增减挂钩、宅基地置换等方式，将分散在五个自然村中的村民集中搬迁至新社区集中居住，社区在集约用地、保证基本居住条件的基础上，合理规划不同居住类型，为村民提供更多居住选择，改善村民居住条件。规划完善社区基础设施和公共服务设施配套，通过科学预测村庄人口变化趋势，充分考虑户籍人口、外来人口、就业人口的比例关系和需求差异，精准配置各类公共设施，满足村民对交通、教育、医疗、文化娱乐等基本公共服务的需求，提升村民生活品质。

3.挖掘乡村多元价值，拓展产业空间

通过土地复垦、生态修复、高标准农田建设，为村庄发展都市农业和生态农业提供空间。同时，基于现状村庄资源评价，在集中居住的前提下，保留原老峪村，发挥其乡村传统景观风貌、建筑遗存保存良好的资源优势，发展新型乡村旅游，对保留下来的民居建筑、院落、街道进行风貌整治（图7），为民宿、文创（创意工坊、乡村记忆博物馆）等旅游项目提供空间储备。新社区作为旅游服务中心，通过旅游道路体系将老村和新区有机连接（图8），使两者之间形成良好的空间互动关系。

图7 村落风貌整治策略Fig.7 Strategy of village style renovation

图8 村庄道路系统规划图Fig.8 Village road system plan

村庄空间规划以生态空间管控为基础，以农村社区建设为抓手，以生产空间提升为延伸，通过土地利用布局优化，实现村庄生态空间保护和生活空间、生产空间的重构，助推形成乡村发展内生动力，为乡村转型发展提供空间保障。（图9）

图9 老峪村村庄规划图Fig.9 Planning map of Laoyu Village

（三）乡村产业复兴策略

针对老峪村传统农业生产落后、效益低，二产、三产欠缺的问题，规划以“外部融合、内部构建，优一强三、双轮驱动，一三联动、产业互融”为乡村产业发展策略，提出“以精品民宿为特色的康养型乡村旅游目的地”的产业发展目标，建设“新田园主义综合体”。

发挥村庄生态环境和乡土资源的比较优势，以济南中心城区为首要目标市场建设乡村旅游目的地，融入市域旅产业游体系，将老峪村打造成为市域旅游重要节点；发展复合产业链，推进生态农业和休闲农业发展，以农、林空间为载体，将农业与文旅、康养、研学等服务业深度融合，打造乡村核心竞争力；以“宅田”计划①为创新模式，打造民宿新概念、研学新内涵、美食新体验；通过特色乡村文创、林果采摘、农事体验、生态科普、民俗节事等活动，打造田园新风情；以合作社为引导核心，打造品牌化绿色林果产品，走精细化高端路线，树立品牌；充分利用“互联网+”改变经营模式，对接城市的技术、信息、资金、人才等资源，实现产业融合和可持续发展（图10）。

图10 “互联网+”产业发展模式分析图Fig.10 “Internet plus” industry development pattern analysis char

（四）乡村社群营造策略

规划中提出老峪村社群营造的发展策略：以乡村旅游发展为切入点，渐进式挖掘村内资源，匹配项目策划和空间规划，培训乡村发展内生动力，主要规划路径有以下三个方面：

一是依托资源特点，规划策划村民可参与项目。本次规划中策划了“宅田”计划、新民宿、欢乐农场等突出乡村特色、对接旅游市场需求的小型化、低成本、可参与的项目，同时为村民自主经营预留空间，构建村民参与项目库，保证乡村发展过程中的村民参与和受益。

二是匹配社区活力提升，进行“针灸式”空间改造提升。识别村庄入口、公共活动中心、保存完好的老宅等重要空间节点，整合项目发展，进行梯次建设，通过既有空间改造植入新的乡村旅游功能，形成乡村优质旅游项目群。如将空置的老村委会院落改造成为乡村客厅，围绕布设休闲活动空间，形成乡村观光旅游、村民活动的公共中心，将有限的资金用在关键项目上，盘活社区发展。 （图11）

三是围绕产业发展目标，规划多元产品体系。策划设置百果乐园、攀岩公园等由村集体、合作社或社会专业公司开发运营的大中型项目；精品民宿、特色文创等可由专业公司运作的引爆性项目；民宿、农家乐等小型经营项目可在村集体统一规范的基础上由村民自主开发。村民可从三类项目中通过经营、工作、分红等取得收入。

图11 乡村活力点规划图Fig.11 Planning map of rural vitality point

四、结论与讨论

（一）结论

随着生态文明建设的推进和国家新型空间治理体系的完善，城市边缘区乡村的转型发展对构建城市生态安全格局、带动腹地农村的乡村振兴将起到重要作用。本文以济南市老峪村乡村规划为例，探索了严格生态约束背景下城市边缘区乡村转型发展的规划策略，提出了“空间规划—产业提升—社群营造”三位一体的乡村规划路径，主要结论有：

1.空间的整体优化是城市边缘区乡村规划的核心内容。通过科学合理的划定“三区四线”，将乡村生态空间的优化与生活空间社区化、生产空间集约化相结合，推动乡村空间的整体优化，实现乡村各类资源要素的优化配置，推动乡村社会组织关系的重组，为乡村转型发展提供空间载体。

2.产业规划是助推乡村价值提升、实现城乡融合发展的重要途径。城市边缘区乡村宜发挥资源比较优势，针对不同资源类型规划多元化、复合化的产业发展路径，通过统筹绿色产业发展、发挥空间综合价值、协调介入外部力量等措施促进城乡要素有序流动，助推乡村产业结构转型升级。

3.乡村规划是引导乡村 “空间—产业—社区”统筹发展的多维规划。规划过程应在尊重村民主体参与的基础上向协力乡村社群建设延伸，通过匹配社区行动主体特征的空间设计与产业项目，引导社区形成自组织、自管理的治理结构，催生维系乡村持续发展的内生动力。

（二）讨论

城市边缘区乡村规划不仅在于乡村本身，同时也需要城乡一体统筹规划。城市边缘区作为城市发展的前沿区域和生态敏感地带，乡村转型受到城市辐射和内在发展推力的双重影响，在城市国土空间规划中应优化城乡体系空间布局，加强城乡功能的互补对接，促进资源要素在城乡间的双向流动。同时，对城市边缘乡村要根据规模、区位、集聚度、产业、历史文化等禀赋条件进行综合评价[24]，充分考虑村庄发展实际和村民意愿与诉求，在居民点撤并、就业供给、设施配给等方面形成与实际需求相符合的规划方案，因地施策、分类规划、差异发展、合理推进，选择最适合的乡村转型发展路径。

城市生态格局的构建和生态空间管控是一个体系，应在全域规划、全域整治理念下对城市边缘区乡村的山水林田河湖进行整体保护、系统修复和综合治理。通过全域统筹，形成城市边缘区空间规划控制要素，同时，对乡村产业结构的绿色转型提出引导性策略，建成农田集中连片、建设用地集约高效、空间形态集中集聚的城市边缘区乡村国土空间新格局[25]，促进乡村生产、生活、生态融合。

考虑到乡村建设项目的不确定性，城市边缘区乡村规划过程中要将底线约束与弹性规划相结合。对生态空间、基本农田等空间控制类底线要精准落地，对建设用地规模、基本农田规模等总量控制类底线，要细化管控要求，严格底线约束，同时可探索在上位空间规划统筹下对乡村空间布局进行优化调整，为乡村新兴产业发展和公共设施配套提供空间保障。应进一步研究与城市边缘区乡村规划相配合的多元化生态补偿机制、农村宅基地退出、流转、有偿使用机制等管理制度和支持政策，构建起乡村转型发展的政策支持体系。

城市边缘区乡村类型丰富、产业转型选择多元、村民发展诉求复杂，乡村生产方式的转变、居民的就业选择、土地的流转需求、公共设施的配给等都会对区域产业布局、居民点建设的分类指引等产生影响，因此要进一步对城市边缘区乡村发展内生作用机制进行深入研究，并提出针对性的乡村规划响应策略，为促进城市边缘区乡村多元、可持续发展提供规划支撑。

注释：

①“宅田”计划：农民与运营方签订合同，以房屋和土地入股，运营方根据市场需求，将房屋、土地以不同的组合形式（“宅田”组合方式）和产品形态（建完成后直接租用、宅基地长期出租或由使用者设计改造）出租给租户或者商家，用以开发乡村旅游活动。