谈事业单位财务规则的内容边界

白华 刘泳文

【摘要】财务活动与经济活动都是指与资金运动有关的活动， 但二者的边界并不清晰， 导致《事业单位财务规则》的内容难以确定。 可基于《行政事业单位内部控制规范（试行）》对经济活动的界定， 从中分离出相对狭义的与资金运动相关的活动， 作为财务活动的内容。 在修订《事业单位财务规则》时， 有必要将其定位为《行政事业单位内部控制规范（试行）》的配套实施文件， 界定事业单位财务规则的定义， 明确事业单位财务管理体制， 确定事业单位财务规则的内容范围。

【关键词】事业单位财务规则;财务活动;经济活动;内容边界

【中图分类号】 F275     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）19-0073-6

一、问题的提出

在财政部大力推进行政事业单位内部控制建设的背景下， 探讨《事业单位财务規则》的内容边界， 分析其与《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内控规范》）之间的衔接问题， 具有重要意义。 《事业单位财务规则》第二条和第四条指出： 本规则适用于事业单位的财务活动; 事业单位财务管理的主要任务之一是加强对单位经济活动的财务控制和监督， 防范财务风险。 这表明《事业单位财务规则》规范的对象是经济活动中的财务活动。 《单位内控规范》第二条和第三条指出： 本规范适用于单位经济活动的内部控制; 本规范所称内部控制， 是指单位为实现控制目标， 通过制定制度、实施措施和执行程序， 对经济活动的风险进行防范和管控。 这表明《单位内控规范》所规范的对象是经济活动。 二者规范的对象不同， 看似泾渭分明， 但由于财务活动和经济活动都是指与资金运动有关的活动[1-4] ， 二者的边界并不清晰， 值得探讨。

二、财务活动与经济活动的模糊边界

（一）《事业单位财务规则》对财务活动内容的规定

《事业单位财务规则》共十二章六十八条。 其中， 第一章第四条和第十一章第五十八条分别对财务管理的主要任务和财务监督的内容做了规定， 由此可以了解财务规则涵盖的内容范围。

1. 《事业单位财务规则》第一章第四条规定。 该条规定指出， 事业单位财务管理的主要任务是“合理编制单位预算， 严格预算执行， 完整、准确编制单位决算， 真实反映单位财务状况; 依法组织收入， 努力节约支出; 建立健全财务制度， 加强经济核算， 实施绩效评价， 提高资金使用效益; 加强资产管理， 合理配置和有效利用资产， 防止资产流失; 加强对单位经济活动的财务控制和监督， 防范财务风险”。

从词意上看， “任务”有指令、工作、责任之意。 站在财务规则制定者的角度， “财务管理的主要任务”可以理解为财政部针对事业单位开展财务管理工作下达的“政策指令”; 站在财务规则执行者的角度， 其可以理解为各事业单位为实现财务管理目标， 按照“政策指令”的要求， 履行“财务管理责任”， 需要开展的“财务管理工作”的主要内容。

从学理上看， 内部控制的权威研究机构——美国反虚假财务报告委员会的发起人委员会（COSO）对控制活动的界定可为此提供进一步解释。 COSO的《内部控制——整合框架》中指出： “控制活动是确保管理层的指令得以有效实施的政策和程序。 ”政策是具有原则性的控制措施; 程序是政策得以落实的具体措施， 是具有操作性的控制措施。 但是， 政策和程序是相对的。 政策中有相对具体的程序， 程序中也有相对原则的政策， 政策和程序彼此交融。 若将财务规则的主要任务视为规则制定者——财政部发布的一项政策指令， 那么这项指令要通过一系列的政策和程序才能有效实施。 《事业单位财务规则》中的条款也有政策和程序之分， 其中第一章第四条对财务管理的主要任务的规定就是“政策”， 其可视为《事业单位财务规则》的纲领性条款。 《事业单位财务规则》除“第一章总则”和“第十二章附则”外， 第二章到第十一章的条款均为对第一章第四条的进一步说明， 可视为“程序”。

具体为： “第二章单位预算管理”进一步说明了第一章第四条中的“合理编制单位预算， 严格预算执行”; “第三章收入管理”“第四章支出管理”“第五章结转和结余管理”“第六章专用基金管理”进一步说明了“依法组织收入， 努力节约支出”; “第七章资产管理”“第八章负债管理”“第九章事业单位清算”进一步说明了“加强资产管理， 合理配置和有效利用资产， 防止资产流失”; “第十章财务报告和财务分析”进一步说明了“完整、准确编制单位决算， 真实反映单位财务状况”和“建立健全财务制度， 加强经济核算， 实施绩效评价， 提高资金使用效益”; “第十一章财务监督”进一步说明了“加强对单位经济活动的财务控制和监督， 防范财务风险”。

可见， 《事业单位财务规则》是把财务管理的主要任务作为实现财务管理目标的控制活动， 其中既有控制政策， 也有控制程序。 换言之， “财务管理的主要任务”就是指财务控制活动， 其是实现财务管理目标的手段。 这揭示了财务活动的本质， 即财务活动就是单位为了实现财务管理目标而实施的控制活动。 财务活动就是财务控制活动， 其通过一系列的控制程序才能合理保证政策指令得以有效实施。 那么， “控制程序”的范围既是财务管理主要任务（政策指令）的具体内容范围， 也是单位执行政策指令所要开展的财务管理工作内容的范围， 进而也是财务活动的内容范围。

因此， 按照第一章第四条的规定并结合其他各章的进一步说明， 事业单位财务活动的内容包括： 预算管理， 收入管理， 支出管理（含政府采购）， 结转和结余管理， 专用基金管理（含固定资产购置）， 资产管理（含流动资产、固定资产、在建工程、无形资产、对外投资）， 负债管理， 清算管理， 财务报告管理， 财务分析， 财务监督。

2. 《事业单位财务规则》第十一章第五十八条规定。 该条规定指出： “事业单位财务监督主要包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理等的监督。 ”财务监督是对财务活动的监督， 监督的对象就是财务管理工作， 即财务活动的内容。 与第一章第四条相比， 该条中除了没有包括清算管理、财务报告管理和财务分析， 其余内容均相同。

综上可知， 《事业单位财务规则》通过对主要任务的规定指明了财务活动的内容范围。

（二）《单位内控规范》对经济活动内容的规定

《单位内控规范》共五章六十五条。 自COSO发布《内部控制——整合框架》以来， 按照控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督活动等五要素构建内部控制体系， 成为世界各国广泛认可的做法。 《单位内控规范》却另辟蹊径， 从“单位层面控制”“业务层面控制”“评价和监督”三个维度构建内部控制体系， 具有鲜明的中国特色。 通过对这三个维度相关条文的分析， 可以得出《單位内控规范》对经济活动内容的规定。

根据第一章第五条、第二章第十条和第三章的规定， 单位层面控制的内容包括内部控制工作的组织、内部控制机制的建设、内部控制制度的完善、内部控制关键岗位工作人员的管理、财务信息的编报、信息系统的建设六个方面。 此外， 第二章第十二条第（六）款将“会计控制”作为控制方法进行了专门规定， 明确指出要建立健全本单位财会管理制度。

根据第一章第五条、第二章第十一条和第四章的规定， 业务层面控制的内容包括预算管理（含财务分析）、收支管理（含债务管理）、政府采购管理、资产管理（含货币资金、实物资产、无形资产、对外投资）、建设项目管理、合同管理。

根据第一章第五条、第二章第八条和第五章的规定， 评价和监督的内容包括部门和岗位的自我监督、内部审计部门或岗位的定期和不定期监督、财政部门和审计机关的外部监督。 若仅指单位内部对经济活动的监督， 则不包括外部监督。

（三）财务活动与经济活动的内容比较

将《事业单位财务规则》中财务活动的内容与《单位内控规范》中三个维度的经济活动内容进行比较， 具体分析如下： ①属于单位层面控制的是： 财务报告管理。 ②属于业务层面控制的是： 预算管理， 收支管理（含结转和结余管理、专用基金管理）， 政府采购管理（含固定资产购置）， 资产管理（含流动资产、固定资产、在建工程、无形资产、对外投资）， 负债管理， 财务分析。 其中， 财务分析和负债管理在《单位内控规范》中没有单列， 财务分析列在第四章第一节“预算业务管理”的第二十三条， 负债管理列在第四章第二节“收支业务控制”的第三十一条。 《单位内控规范》也没有专门讨论结转和结余管理、专用基金管理， 但是从财务管理的角度来看， 两者与收入和支出管理相关， 所以将其划为“收支管理”。 ③属于评价和监督的是： 财务监督。 ④《单位内控规范》没有包括的内容是清算管理。

可见， 财务活动和经济活动的内容存在交叉重叠、边界不清的问题。

三、财务规则内容边界的理论解释

（一）财务规则内容边界模糊的根源

财务规则内容边界模糊的根源在于， 经济活动与财务活动都是指与资金运动有关的活动， 只是看问题的侧重点有所不同。

会计学领域更多地称“与资金运动有关的活动”为经济活动。 葛家澍[2] 指出， 企业的经济活动是用货币表现的交易、事项和情况， 是会计的对象。 于玉林和李端生[3] 认为， 会计对象是企事业单位经济活动的过程及其结果， 即资金运动。 可见， 会计对象是经济活动。 而财政部的主要职能之一是负责管理全国会计工作， 因此其在制定《单位内控规范》时， 将规范的对象定位为“经济活动”。 财政部在2011年发布的《关于〈行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）〉的说明》中就指出： “内部控制规范并非对行政事业单位全面活动的风险进行防范和管控， 而是定位于对经济活动风险防控。 ”因此， 《单位内控规范》中的内部控制并非“全面内部控制”， 而是定位为“内部会计控制”， 或称“财务报告内部控制”。 《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》中也指出： “积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度， 将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。 ”这进一步说明， 《单位内控规范》是对内部会计控制或财务报告内部控制的规范。 而早在2001年财政部发布《内部会计控制规范——基本规范（试行）》时， 就采取了这一做法。 可见， 会计学领域将经济活动作为会计的对象， 直接影响了财政部在制定内部控制规范时对内部控制的定位。

财务学领域更多地称“与资金运动有关的活动”为财务活动。 王庆成等[4] 认为， 工业企业的资金运动， 构成工业企业经济活动的一个独立方面， 这就是工业企业的财务活动， 企业的资金运动体现了企业与各方面的经济关系， 即财务关系。 郭复初[1] 将财务活动分为筹资、投资、耗资（成本）、收入、分配五个部分， 认为筹资、投资、耗资（成本）可概括为本金的投入， 收入和分配可概括为本金的收益; 他还指出财务活动是社会再生产过程中本金的投入与收益活动， 并形成特定的经济关系， 即财务关系。 可见， 上述学者都认为财务活动是指资金（本金）运动， 财务管理是对资金（本金）运动及其体现的财务关系的管理。 自20世纪90年代中期以来， 财务学界开始重点研究财务关系， 并出现了产权财务理论研究的热潮， 主要观点有汤谷良[5] 的经营者财务论、干胜道[6] 的所有者财务论、谢志华[7] 的出资者财务论、王斌[8] 的财务经理财务论、伍中信[9] 的财权流论等。 基于这些研究， 财务理论界提出了财务分权分层管理理论， 探讨了所有者、经营者、财务经理和利益相关者在财务管理中的权责利安排。 2006年修订的《企业财务通则》充分运用这些研究成果， 在“第二章企业财务管理体制”中指出， 要明确投资者、经营者和其他相关人员的财务管理责任。 但是， 在《事业单位财务规则》中没有借鉴这一做法， 运用财务分权分层管理理论对事业单位财务管理体制做出规定。 若对《事业单位财务规则》进行修订， 可考虑兼顾财务活动和财务关系两个方面。

（二）财务规则内容边界的界定

王庆成等[4] 指出， 财务活动是经济活动的一个独立方面。 《事业单位财务规则》第四条也指出， 财务活动的主要任务是加强对单位经济活动的财务风险控制和监督。 所以， 财务活动从属于经济活动， 是经济活动中的一个重要组成部分。 但要从经济活动中分离出财务活动并不容易。

主要困难在于， 单位的财务活动与经济活动是一个整体， 共同寓于业务活动之中， 难以分离。 因此， 《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》中指出： “单位应当确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围， 贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程， 规范单位内部各层级的全体人员。 ”《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》中指出： “内部控制基础性评价应当贯穿于单位的各个层级， 确保对单位层面和业务层面各类经济业务活动的全面覆盖， 综合反映单位的内部控制基础水平。 ”这两个文件均将经济活动和业务活动并称为“经济和业务活动”或“经济业务活动”， 说明了经济活动和业务活动是相互融合的。 单位的业务活动从来都是一个整体， 将经济活动从业务活动中分离， 并进一步从中分离出财务活动， 只是为了便于分门别类地、更深入地研究单位的业务活动， 并进行更为有效的分类管理， 但并不意味着它们彼此就是分离的。 而研究者的视角不同， 分离的侧重点、方法不同， 从业务活动中分离出的经济活动和财务活动涵盖的范围也不同。 这就带来了财务活动内容范围界定上的困难。

《单位内控规范》将单位各项活动分为“单位层面控制”“业务层面控制”“评价和监督”三类。 为更清晰地描述“与资金运动有关的活动”， 可借鉴这一做法， 将单位各类活动分为四类， 具体如下：

1. 第一类是基础性活动。 《单位内控规范》称其为“单位层面控制”。 此类活动的特点是对其他各类活动具有普遍影响， 其通过部门和岗位设置、职责分工、人事管理、制度建设、信息系统、财务报告等活动， 支持其他各类活动的开展。 这里的财务报告活动主要指期末财务报告流程， 以区别于日常的会计核算活动。

2. 第二类是一般性活动。 此类活动的特点是影响面较宽， 对各类业务活动具有广泛影响， 如预算管理、财务分析、合同管理等。 《单位内控规范》将预算管理（含财务分析）、合同管理列为“业务层面控制”， 没有充分体现其特点。

3. 第三类是专项性业务活动。 此类活动的特点是只针对特定业务， 影响对象单一。 其可进一步分为三类： ①业务活动。 业务活动又分为两类： 一是与资金运动有关的活动， 如采购、生产、销售、资产管理等。 此类活动主要与资金的运用以及相应的成本、费用的耗费有关。 二是与资金运动无直接关系的活动， 如文秘、档案管理等。 ②狭义的财务活动。 此类活动本身就是一项独立的财务活动， 不依赖于其他业务活动的开展， 如投资、筹资、担保、捐赠、利润分配、清算等。 当然， 狭义的财务活动也要按照业务流程办理。 ③会计核算活动。 此类活动伴随着其他业务活动和财务活动而开展， 要遵循会计准则和制度的要求。

4. 第四类是监督性业务活动。 监督活动分为日常监督和专项监督。 监督的对象可全面覆盖上述三类活动。

上述四类活动相互作用， 构成一个整体， 可以结合资金运动过程予以具体说明。 资金运动过程一般可分为资金筹集、资金运用（或称用资、投资）、资金耗费、资金收回（或称收入）、利润分配五个环节[1] 。 事业单位资金运动过程可以描述为： 事业单位通过财政补助、结余、提取专用资金、借款等不同渠道和方式筹集资金; 运用这些资金， 通过政府采购或其他方式， 形成流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资; 以成本和费用的形式发生耗费; 通过开展业务或者其他活动， 获取财政补助收入、事业收入、经营收入和其他收入， 收回资金; 通过上缴、利润分配、还本付息等方式分配资金。 在特殊情况下， 若事业单位发生划转、撤销、合并、分立， 就需要进行清算管理。 资金运动过程要基于预算， 资金的筹集、运用、耗费、收回和利润分配要有合同或相关单据， 并据此进行账务处理， 编制财务报告， 进行财务分析; 要有职责分工、制度建设、信息系统和内外部监督等提供支持和保障[10] 。

再以“资金运用”中的固定资产购置业务为例， 说明在资金运动过程中的特定环节也要体现上述四类活动的相互作用， 以及经济活动和财务活动彼此交融的情况。 固定资产购置业务流程如下： ①制定固定资产购置预算; ②使用部门根据预算提出固定资产购置申请， 并经部门主管审批; ③采购部门通过公开招投标或其他适当方式， 遴选供应商; ④开展合同谈判并签订合同; ⑤发出采购单， 组织固定资产运输和验收， 获取卖方发票; ⑥使用部门编制付款凭单[后附采购单（附合同）、验收单和发票]， 并经部门主管审批; ⑦会计部门审核付款凭证， 核对采购单、验收单和发票， 编制记账凭证， 并据此确认应付账款; ⑧根据合同约定的付款期限和金额大小， 按照审批权限， 经财务经理、财务总监或更高层级的审批人审批后， 由出纳办理付款; ⑨结合预算对固定资产购置业务进行財务分析; ⑩对固定资产购置业务进行日常监督和专项监督。

对上述固定资产购置业务流程进行进一步说明： 首先， 固定资产购置业务需要有基础性活动和一般性活动的支持， 如组织结构、职责分工、授权审批、预算管理、财务分析、合同管理、信息系统管理等。 其次， 业务活动中包含了经济活动和财务活动。 业务办理、会计核算活动和资金支付是融为一体的。 虽然只有资金支付这一个环节属于财务活动， 但没有前面诸多环节的业务办理和会计核算活动， 资金支付就不可能发生。 再次， 从业务活动中分离出经济活动和财务活动存在困难。 因此， 《事业单位财务规则》和《单位内控规范》均涉及固定资产购置活动， 并分别将其作为财务活动和经济活动。 又次， 对于资金支付管理， 要考虑财务总监、财务经理、出纳在款项支付上的职责分工， 并根据职责分工对经济活动过程中形成的原始凭证和记账凭证进行审核。 同时， 出纳要按照制度规定办理资金支付。 最后， 固定资产购置业务要接受日常监督和专项监督。 财务总监、财务经理对资金支付环节的监督就是事中的日常财务监督。 业务部门、财务部门、纪检监察审计部门还可视情况针对全流程或某一环节开展定期或不定期的业务或财务监督。

若将固定资产购置业务一般化， 使之适合资金运动过程中不同业务活动的开展， 则单位业务活动运行的一般模式可描述为： 在基础性活动和一般性活动的支持下制定预算， 根据职责分工、按照流程办理业务， 根据合同和相关单据进行会计核算， 办理资金收支活动， 定期编制财务报告， 进行财务分析， 定期或不定期开展日常监督和专项监督。 结合资金运动过程中业务活动运行的一般模式， 可从经济活动中分离出财务活动。 具体思路如下：

其一， 从基础性活动中分离出与财务关系有关的内容， 明确各利益相关方在财务活动中的权责利， 确定财务管理体制。 从制度建设和信息系统管理中分离出财务管理制度和财务信息系统， 作为财务活动的内容。 而将“财务报告管理”排除在外， 作为会计核算活动， 通过《单位内控规范》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》等予以规范。

其二， 将一般性活动中的预算管理、财务分析作为财务活动。 同时， 由于年度预算往往要基于单位发展战略或中长期规划制定， 所以财务战略（中期预算）也作为财务活动。 将合同管理排除在外， 通过《单位内控规范》予以规范。

其三， 将专项性业务活动中的“狭义的财务活动”作为财务活动。 同时， 从专项性业务活动中的“与资金运动有关的业务活动”中分离出资金收支活动作为财务活动; 而将流动资产、固定资产、在建工程、无形资产等的形成或购建、使用、日常管理、处置等方面的政府采购管理和资产管理， 以及会计核算活动排除在外， 这些活动可通过《单位内控规范》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》等予以规范。 与耗资（成本）有关的活动， 即成本、费用的管理活动也应排除在外。 其中， 与成本费用核算有关的活动， 应作为会计核算活动。 而在成本管理中采用的目标成本管理、标准成本管理、作业成本管理等， 可作为管理会计活动， 应通过管理会计相关准则来规范。

其四， 将监督性业务活动中的财务监督作为财务活动。 财务监督不仅包括内部财务监督， 还包括外部财务监督， 如注册会计师、财政部门、审计机关、纪检监察部门监督等。 至此， 从经济活动中分离出了财务活动。

四、《事业单位财务规则》的修订建议

（一）将《事业单位财务规则》定位为《单位内控规范》的配套实施文件

《单位内控规范》所规范的对象是经济活动， 而财务活动从属于经济活动， 其中已将经济活动相关内部控制分为“单位层面控制”“业务层面控制”和“评价与监督”三类， 除清算管理外， 《事业单位财务规则》所规范的内容均已涵盖在内。 因此， 从内容上看， 《事业单位财务规则》和《单位内控规范》存在交叉重叠。 在《单位内控规范》尚未制定相关配套指引的情况下， 可将《事业单位财务规则》作为配套实施文件。 这样可以避免出现《单位内控规范》和《事业单位财务规则》并行而又彼此交叉重叠， 事业单位在具体执行时无所适从的局面。

本文建议， 在《事业单位财务规则》的“第一章总则”中， 明确指出该规则的制定依据之一是《单位内控规范》， 其是《单位内控规范》的配套实施文件。 同时， 还要考虑《单位内控规范》《事业单位财务规则》与《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》《管理会计基本指引》及《管理会计应用指引》之间的衔接问题。

（二）界定事业单位财务规则的定义

在各类规范中， 明确拟规范对象的定义， 是惯常做法。 《事业单位财务规则》规范的对象是财务活动， 而财务活动的开展离不开财务关系， 所以其规范对象可以定为财务活动和财务关系。 《事业单位财务规则》从形式上看采取了先总后分的体例， 即： 先在“第一章第三条”中指出事业单位财务管理的主要任务， 这是总述; 再通过第二章至第十一章针对不同任务做出具体规定， 这是分述。 总述的主要任务就是“政策”， 而分述的具体任务就是“程序”。 政策和程序都是控制活动。 因此， 从性质上看， 财务规则就是由控制政策和程序构成的， 针对财务活动和财务关系， 制定和实施的控制制度。 《单位内控规范》第三条对内部控制的定义是： “单位为实现控制目标， 通过制定制度、实施措施和执行程序， 对经济活动的风险进行防范和管控。 ”该定义采用了“制度、措施、程序”的说法， 而没有采用“控制活动”， 但其实两者含义相同， 不妨统一用“控制制度”来表述。 那么， 《单位内控规范》和《事业单位财务规则》分别是针对经济活动和经济活动中的财务活动制定和实施的控制制度。

本文建议， 在《事业单位财务规则》“第一章总则”中增加事业单位财务规则的定义， 指出该规则是对事业单位财务活动和财务关系进行规范的控制制度。 这就更加清晰地表明了《事业单位财务规则》是《单位内控规范》的配套实施文件。

（三）明确事业单位财务管理体制

财务活动总是由不同的财务主体负责实施， 所以应当明确财务关系， 构建财务管理体制。 而《事业单位财务规则》仅在第五条指出： “事业单位的财务活动在单位负责人的领导下， 由单位财务部门统一管理。 ”这显然不利于《事业单位财务规则》的贯彻实施。 财务分权分层管理理论为财务管理体制的构建提供了理论指导， 《企业财务通则》和《单位内控规范》提供了可资借鉴的具体做法。 《企业财务通则》“第二章财务管理体制”第八条指出： “企业实行资本权属清晰、财务关系明确、符合法人治理结构要求的财务管理体制。 企业应当按照国家有关规定建立有效的内部财务管理级次。 企业集团公司自行决定集团内部财务管理体制。 ”《单位内控规范》在“单位层面控制”中就“内部控制工作的组织、内部控制机制的建设、内部控制制度的完善、内部控制关键岗位工作人员的管理”做出规范。 这为事业单位财务管理体制的构建做出了理论和实践准备。

本文建议， 在《事业单位财务规则》中單设一章， 针对不同类型的事业单位， 划分不同财务管理主体在财务决策、执行、评价和监督中的职责权限， 明确财务管理人员的任职和管理要求。

（四）确定《事业单位财务规则》的内容范围

业务活动、经济活动和财务活动是融为一体的， 难以将财务活动绝然分离。 这就意味着对财务活动内容范围的界定并无一定之规。 可以将业务活动分为四类， 即基础性活动、一般性活动、专项性业务活动和监督性业务活动， 进而从这四类活动中分离出财务活动。 对财务活动的内容范围采用相对狭义的界定， 而将政府采购管理、资产管理、合同管理、会计核算、成本管理、财务报告等在《事业单位财务规则》或者《企业财务通则》中已经涵盖的内容排除在外， 这些内容可通过《单位内控规范》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》《管理会计基本指引》及《管理会计应用指引》等予以规范。

本文建议， 将《事业单位财务规则》中财务活动的内容范围界定为“财务管理体制、财务管理制度、财务信息系统、财务战略（中期预算）、预算管理、资金收支、投资、筹资、担保、捐赠、利润分配、清算、财务分析、财务监督”。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   郭复初.财务通论[M].上海： 立信会计出版社，1997：57 ～ 123.

[ 2 ]   葛家澍.财务会计理论研究[M].厦门： 厦门大学出版社，2006：8.

[ 3 ]   于玉林，李端生.会计基础理论研究[M].北京： 经济科学出版社，2001：112.

[ 4 ]   王庆成，李相国，顾志晟.工业财务管理学[M].北京：中國财政经济出版社，1988：18 ～ 22.

[ 5 ]   汤谷良.经营者财务论——兼论现代企业财务分层管理架构[ J].会计研究，1997（5）：20 ～ 23.

[ 6 ]   干胜道.所有者财务： 一个全新的领域[ J].会计研究，1995（6）：17 ～ 19.

[ 7 ]   谢志华.出资者财务论[ J].会计研究，1997（5）：24 ～ 29.

[ 8 ]   王斌.现金流转说： 财务经理的财务观点[ J].会计研究，1997（5）：30 ～ 34.

[ 9 ]   伍中信.现代财务理论的产权基础[ J].财政研究，2000（7）：52 ～ 56.

[10]   白华.论行政事业单位内部控制建设中的十大关系[ J].会计与经济研究，2018（6）：3 ～ 18.