多重灾害风险情境对我国应急体系的挑战及对策分析

钟爽 张书维

【摘要】当今风险社会如何在多重灾害风险情境下，建立健全我国突发重大公共事件联防联控机制、应急响应机制，完善社会动员机制，开展社会心态监测预警，对完善我国应急体系具有重要意义。政府部门应加强应急管理部门与公共卫生部门的常态化的协同能力，完善多灾种风险联合预警机制、城市群跨区域联防联控机制，健全社会应急动员机制，以提高我国应对多重灾害风险的治理能力。

【关键词】多重灾害风险  应急体系  城市群联防联控  社会心态

【中图分类号】C916                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.14.008

引言

2020年的新冠肺炎疫情与多省市发生的严重洪涝灾害所形成的多重灾害风险，是对我国应急管理体系和应急管理能力建设工作的重大检验，如何在多重灾害风险情境下将我国的“应急战时模式”转变为“应急常态化模式”，如何在多重灾害风险情境下建立健全我国联防联控机制对完善我国应急体系建设具有重要意义。针对新型突发公共卫生事件与洪涝灾害，专家、学者从不同角度进行了系统研究，并提出了相关建议。在应急体系的研究上，童星（2020）认为当前仅仅依靠针对突发事件的灾害救援、应急处置是远远不够的，必须向前端的风险和后端的危机延伸，建立兼具常态与非常态的应急管理体制。薛澜（2020）认为，疫情暴露了我国政府风险防范意识薄弱、应急管理法律法规不够完善、应急指挥协调机制不够健全以及应急科技决策支撑机制滞后等问题，在应急管理体系设置上应重视“防”与“救”、“上”与“下”以及“开”与“闭”的问题。在社会力量的有效发挥上，郁建兴等（2020）指出当前国家在应急体系建设中应有效动员社会力量，通过社会力量来有效补充政府应急能力。而在社会心态的研究中彭宗超（2020）通过对互联网大数据的网民关注与情绪分布和演化测度，研判了在疫情过程中的民众关注与情绪的变化走势，提出通过风险沟通引导民众建设正向积极心理。另外，吴家兵和钟爽等（2019）通过安徽省洪涝灾害研究发现洪涝灾害除了导致传染病，也可以造成灾民长期的心理健康问题等亟需政府的综合应对措施。

但是，现有研究缺乏对于多重灾难风险情境下政府应对能力的系统研究，无法综合多重灾害风险的系统应对机制提出应急新常态化的改革路径。正如习近平总书记指出：“既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。”同时，在此次巨大考验中立足于新的应急管理问题，将应急经验上升为应急体制机制从而更好地抵御和应对多重灾害风险，也是着力推进我国应急治理体系和能力现代化的重要环节。

多重灾害风险情境下应急体系的挑战

我国在应对全国规模的多重灾害风险的过程中，政府机构、社会组织和公众层面仍存在一些问题，暴露了当前我国应急体系的不足。

其一，城市间与部门间联防联控协同缺乏，导致多重灾害风险应对体制机制不足。我国在突发事件的救援中出现多省市医疗救援队的工作对接困难等问题。这主要是由于常态应急工作中，各城市和地区政府部门之间存在不同条块的行政障碍，出现责任属地化管理而导致各自为政、各扫门前雪的局面，缺乏城市群间的应急预案和应急演练，造成部门间和地区间信息孤岛和协同不够等问题。这些仅仅以常态管理为导向而缺乏城市间应急联动的机制设置，在紧急状态下只会暴露得更加无遗。目前尽管各城市的社区精细化网格管理能力已经快速提高，在应对小规模突发公共事件上具有较强的适应能力，但在面临重大多重灾害风险情境下，需要其他城市参与协助时，跨城市的应急管理协同机制不顺成为区域内疫情联防联控的最大障碍，我国城市群也未能形成区域为基础的应急医疗协作救援网络使得特大城市周边的医疗资源无法高效利用（钟爽等，2014）。另外，由于应急管理部門与医疗卫生部门分属于两个平行的部门，在面对突发公共卫生事件与自然灾害多重灾害风险过程中，也很可能因为不同灾种的主管部门不同而存在机构之间协同不足的问题。

其二，社会动员机制匮乏，导致多重灾害风险应对能力不足。社会力量是疫情防控的有效合力（张海波、尹铭磊，2016），但在面对这种疫情与大型洪涝地震等自然灾害相结合的多重灾难风险中，仅依靠科层体制的动员力量是不够的，还需要重视社会动员机制。例如，一方面，一线医疗救治工作人员数量明显不足但部分可替代性较强的非专业岗位仍由专业人员在运行，挤占了本就有限的医疗卫生人力资源;另一方面，社会力量空有热情，但援助行动各行其是、缺乏统筹，未能与政府形成合力协助抗击疫情和社会恢复。优秀的民营医院、民营企业、专业的临床预防、应急管理学会等，都具有一定的人力资源和专业实力，但其专业团队和资源尚未充分激活，没有与政府形成信息共享、工作衔接，未能实现群策群力和社会治理的高度融合。另外，社会各界捐献了宝贵的救援物资，但我国在应急物资的调配与信息共享机制仍存在欠缺。最后，社会组织或志愿者缺乏制度上的激励机制，存在志愿失灵。我国仍未建立起适用于应急救援志愿者的合理、公正、规范化激励、补偿、与信息公开共享机制。参与灾害救援的专业志愿者普遍社会获得感不足。志愿者利用额外时间参与应急培训、演练，获得精神表彰不足，更缺少实际性的补偿，容易导致专业志愿者参与救灾的动力难以长期维持。特别是当专业志愿者与政府外派救援队进行横向比较时，发现自身与政府部门之间的精神、物质激励、与救援信息获取等方面存在严重偏差，会加重其相对剥夺感，透支其公益意愿。

其三，脆弱群体等存在的负面情绪容易引起社会失常心态，导致多重灾害风险加剧。受到前期疫情的严重影响，以及洪涝地震等自然灾害的影响，这一部分灾民先后经历了不同程度的多重灾害的影响。加上这些人群在经济负担，日常工作和生活均可能受到多重灾害的长期严重影响，普遍存在消极心态。此外，老年人、外地打工者、小商品经济者等脆弱人群，由于自身认知的局限性和经济的受损，不知道如何应对多种灾害或者产生各类负面情绪。此类负面情绪将对我国经济发展和社会稳定造成严重的损失。澎湃网全国调查显示，面对此次疫情，“担忧”、“焦虑”、“害怕”、“悲伤”和“愤怒”等恐慌与消极情绪叠加，构成了失常心态的蔓延，严重影响到我国的民生问题以及社会稳定。而后全国多省市的大型洪涝灾害，必然将加剧这部分人群的心理负担和负面情绪。如果对多重灾害情境下的社会心理缺乏监测和预警，将会进一步加重多重灾害风险，并可能存在出现连锁危机的社会风险危机以及可能导致多米诺骨牌的危机升级效应。

多重灾害风险情境下应急体系的改革路径与对策分析

针对以上问题，我国迫切需要结合“战时应急模式”，健全多重灾害“常态化应对机制”，完善我国多重灾害风险情境下的应急体制机制，包括：加强部门间联防联控能力、建立跨区域联合救援网络、动员公众力量参与社会治理，强化社会失常心态的监测预警等方面，具体建议如图1。

首先，加强多重灾害风险应急响应机制，建立基于城市群的多部门协同合作的区域联防联控和应急预案。当前我国共成立了十个大中城市群，由于地域的毗邻性，交通的便利性，产业和人口的聚集性以及流动的频繁性，是这些城市群最容易爆发灾害的区域。但它们仅作为经济联盟体存在，未被作为重大疫情防控的区域联盟实体，这极大地制约了我国应急管理的区域化合作能力，以城市群为载体提高我国应急体系建设具有重要理论和现实意义：一是基于城市群的概念，制定具有区域级可操作性的应急预案以及地区间与组织间合作框架。以任务清单的形式明确各地区和部门的权责分工;建立组织间合作框架，确保不同地区和多部门针对多重灾害种类的联合预警，实施多灾种联防联控应急救援，统一风险沟通平台。例如，在面临多重灾害风险时，应急管理部门和公共卫生部门建立风险沟通、联合预警、信息共享与协同救援体制机制。二是形成统一的行动方案和法律框架，保障城市群之间的信息共享、物资调配、医疗救援机制。从而实现跨地区跨部门的应急人员信息共享和工作对接;进一步明确区域联动的补偿机制、补偿方式、补偿主體，完善区域协作执行的激励机制;加强城市之间的灾后沟通交流和能力建设，开展区域联防联控和应急救援演练。三是建立联合医疗救援网络和物资保障体系，整合应急医疗救援专业队伍并打造区域应急物资调配平台。当前我国没有建立区域为重的应急物资调配平台（钟爽等，2014）。签订区域内联合救援协议，形成医疗联合救援网络，实现应急医疗优势互补合作互助，以此提高重点疫区医院网络化快速扩容能力具有重要意义。例如，在粤港澳大湾区打造“双区建设”与“双核驱动”项目，广州与深圳进行医疗联合救援，只需要两小时便可集合队伍到达现场支援。四是建立区域统一的物资储备和供应平台，实现区域内医疗应急物资的集中储备、合作共享、统一调配模式。譬如，在应急状态下签订了区域内联合救援协议的长三角地区，上海储备的物资也可以供杭州地区优先使用;此外，政府统一建构社会捐赠与应急需求信息网络共享平台，公开统筹辖区内所有的社会物资捐赠信息、物资生产信息以及应急单位的物资需求信息，并做到及时更新并与公众信息共享从而增强公众的信任度。对捐助资质、物资质量以及需方信息真实性等及时进行有效监督、管理并进行快速沟通和物流配送。

其次，实现政府力量和社会力量的有效衔接，共建共享的社会治理和应急管理体系。重大多重灾害风险与危机需要政府与社会协作，最大限度地激发自上而下的政府力量和自下而上的社会力量，实现“1+1>2”的应急能力组合不仅取决于绝对力量之和，更取决于两股力量的合理配置（郁建兴等，2020）。在重大的多重灾害中，逐步建设形成共建共享的现代化社会治理和应急管理体系：一是政府购买服务，政府充分结合优秀民营企业的平台优势、数据化的信息优势及专业化的效率优势，快速组建应急大数据智慧调度平台，包括：应急物流指挥平台、应急物资保障平台、应急能力评估平台等，从而做到关键数据高效汇总、应急物资精准投放，用大数据辅助中央政府决策，提升指挥效率。此外，还可以建立专业的公益组织和应急志愿服务团队。二是建立快速招募专业志愿者机制，我国缺乏具有社区管理、疾病筛检、心理干预等资质的专业志愿者，可以通过各类社会组织和专业协会以及社区招募的方式，快速招募具有资质的专业志愿者，如社区应急管理人员、民营医院医生、民间知名中医、专业协会会员，对心理应急人员和专业应急管理人员形成补充力量。三是完善专业志愿者团队建设，建立健全系列法律法规、保险保障、应急培训规范以及经济激励、工作保障等机制。可以借鉴德国模式，制定政策明确企业雇主应鼓励雇员参加应急志愿救援活动，同时政府也对雇员参与志愿救援活动后产生的损失给予一定的补偿。此外，对于积极报名支援一线的专业志愿者，根据贡献度给予认可、物质补偿和精神奖励。此外，政府应该鼓励参与疫情防控的志愿者人员的原单位给予志愿者一定的休假补偿、物质激励与精神嘉奖。

最后，建立基于大数据的社会极端心态、失常心态及整体心态监测预警机制。“心安则国安，心治则国治”，只有主动的心理识别和重点预防，才能降低过分恐慌情绪引起的社会混乱。在多重灾害风险情境下，启动社会舆情监测系统，开展相关的不同社会心态“信息采集-智能监测-人工筛查-高危识别-分类预警-重点干预”应对策略：一是有效利用社会舆情监测系统，启动网络大数据社会极端心态敏感词提取和预警。在疫区的微信讨论群、微博等自媒体，一旦出现社会极端心态高度相关的关键信息或敏感词，进行个体分析和识别，及时发现高危个体和社会风险高危地区。二是利用百度等主流搜索引擎，识别和提取公众检索与社会失常心态相关的敏感信息并进行社会网络节点分析，群体聚类分析和分类预警，对高危群体舆情事件进行预警，从而将社会失常心态的聚集和蔓延消灭在萌芽期。三是利用微博社交平台，对社会心态进行监测和预警。借助大数据分析工具，可对疫情和自然灾害的微博转发和评论、点赞数据进行挖掘、抓取、清洗，并采取批量文本分析，进行关键节点提取，构建“微博情绪综合指数”，预测一定时期内的社会整体心态。四是完善心理危机应急机制和干预措施。结合监测和预警结果，启动全国心理应急响应，利用全国三级医疗卫生服务体系，进行主动识别和重点干预。此外，建立心理应急联合响应机制，弥补我国心理干预体系的不足。例如，有效利用官方媒体、社区家庭医生、心理咨询机构、社会组织和学校工作人员，进行心理危机干预措施，疏导公众不良情绪。组建心理应急队伍，加强医护人员自我引导，并利用基层党支部、社会组织、社区机构等社会网络，疏导一线救援工作者的心理压力和负面情绪。

结语

在全球气候变化的背景下，各类灾害更加剧烈和频发，因此，当前风险社会下多重灾害风险对应急管理的体制机制与应对能力提出新的挑战，同时风险防控形式转化为社会应急新常态化，我国应急体系的核心问题是尚未健全联防联控体系机制，从而导致政府在应对不同风险时，不同部门、社会组织以及公民容易各自为阵，无法发挥整体最优化的力量整合效果。联防联控机制的优化不仅是政府内部、社会组织以及公民内部的有机联合，更是三者在彼此合理分工协作基础上的无缝衔接。在未来联防联控机制的安排上，制度的顶层设计应综合应急治理中三元治理格局来部署应急体系（如图2），从而实现政府组织关系更好地协同、吸纳社会力量，更科学地指导和监督社会组织行为，更好地吸纳公众参与的力量，使之成为政府运作低效或失灵领域的重要补充，最大限度地实现政府多重灾害风险应急协同的目标。

（本文系国家科技部重大專项和重点研发计划项目、国家自然科学基金委面上项目的阶段性研究成果，项目编号分别为：2018YFA0606200、71774179）

参考文献

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童星，2020，《兼具常态与非常态的应急管理》，《广州大学学报（社会科学版）》，第2期。

薛澜，2020，《推进国家应急管理体系和能力现代化》，中央纪委国家监委网站，2月13日，http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202002/t20200213_211330.html。

张海波、尹铭磊，2016，《应急响应中的突生组织网络——“鲁甸地震”案例研究》，《公共管理学报》，第2期。

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责 编∕肖晗题