资源枯竭城市转移支付对绿色技术创新的影响——赋能激励抑或政策陷阱

（华中科技大学经济学院，武汉 430074）

引 言

资源枯竭型城市是指随着资源开采而兴起，并依靠资源型产业驱动经济发展，因资源枯竭而萎缩衰退的城市类型。现阶段，资源枯竭型城市普遍面临经济发展滞后、产业结构单一、生态环境恶劣和公共服务供给不足等问题，成为中国绿色转型发展的薄弱环节。同时，由于资源枯竭型城市面临技术与制度的 “双重锁定”，单纯依靠市场调节和地方政府自我修复很难打破 “资源诅咒”，因此亟需外部力量引导以重塑内生增长动力（张生玲等， 2016）[1]。

为推动资源枯竭型城市转型升级，国务院于2007年出台了 《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，首次提出设立资源枯竭型城市转移支付。随后，国家发改委、国土资源部和财政部在2008年、2009年和2012年分3批将69个资源枯竭型城市（区、县）列入资源枯竭城市支持名单，安排中央财政按年度对资源枯竭型城市进行补助，并累计下达财力性转移支付资金近1600亿元。然而，关于财力性转移支付对资源枯竭型城市转型发展的作用究竟表现为 “推力”还是 “拉力”，现有文献并未达成一致：一些学者发现财政偏袒发挥了 “援助之手”的正向作用，改善了资源枯竭型城市的环境质量、基础设施和社会保障（杜春丽和洪诗佳， 2018； 张文忠等， 2016）[2，3]；相反地，也有研究认为这种财力性转移支付引发了 “激励陷阱”问题，放缓了资源枯竭型城市经济发展（张楠等，2019）[4]。因此，资源枯竭型城市转移支付的政策效应仍有待于全面严谨的量化识别。

值得注意的是，无论就宏观层面的经济绿色增长、区域协调发展和节能减排而言，还是从微观层面的改善环境质量、提高居民幸福感的角度来看，绿色技术创新对资源枯竭型城市转型发展的助推作用至关重要。那么，一个有待检验的核心问题是：资源枯竭型城市转移支付是否激励了绿色技术创新？其潜在影响机制是什么？从科学评价的角度看，回应上述问题不仅可以全面准确评估资源枯竭型城市转移支付的政策效果，而且能为资源型城市探索创新驱动、生态优先和高质量发展的路径模式提供经验支持。

有鉴于此，本文使用2003～2018年中国123个资源型城市的面板数据，运用多期双重差分模型就资源枯竭城市转移支付对绿色技术创新的影响及作用机理展开了系统的经验考察。具体而言，本文的边际贡献体现在以下两个方面：（1）首次检验了资源枯竭城市转移支付对于绿色技术创新的影响，并从产业结构、研发补贴和劳动力配置等角度厘清了作用机制，在财政转移支付和绿色技术创新等领域具有重要的文献贡献；（2）特别检验了环境规制强度、资源依赖程度和制造业水平对财力性转移支付激励绿色技术创新效应的异质性影响，丰富了对 “波特假说”、“资源诅咒假说”和 “荷兰病效应”的经验认识。

1 资源枯竭城市转移支付的政策效果：一个理论框架

伴随着工业化发展和城市化推进而兴起的资源型城市，为中国经济增长提供了有力的资源支撑和能源保障。然而长期以来，资源型城市的发展过分依赖自然资源，导致产业结构、制度质量和技术水平被严重固化，随着自然资源开采殆尽，经济增长速度逐渐放缓，污染、贫困、腐败等社会问题也逐渐凸显（李江龙和徐斌，2018）[5]。因此，只有推动技术创新，才能从根本上提高资源枯竭型城市经济发展的质量和效率，破解 “资源诅咒”（安虎森等， 2012； 徐君等， 2016）[6，7]。

在技术创新驱动转型发展的过程中，政府的作用不可或缺（Auty 和 Warhurst， 1993）[8]。（1）政府能够为市场力量补位，补偿和降低城市转型的沉淀成本，促进要素流动和自由进出，提高资源配置效率（宋冬林和汤吉军，2004）[9]；（2） 政府所提供的研发补贴、劳动力培训等公共服务，对人力资本积累和技术进步具有促进作用。然而，仅依靠地方政府的有限财力来调控，很难引导资源枯竭型城市的制度变迁和转型发展。事实上，在中国经济体制渐进式改革的过程中，中央政府积累了丰富的以政策偏袒（转移支付、信贷支持、税收优惠和土地供给）来扶持特定地区发展的经验（黄玖立等，2013）[10]。特别是财政转移支付能够有效帮助地方政府实现基础设施改善、市场整合和民生改善等治理目标，因而被广泛实践（范子英和张军， 2010）[11]。

但是，从经济逻辑和现有文献来看，资源枯竭型城市转移支付对绿色技术创新的影响存在不确定性，具有赋能激励的促进效应和政策陷阱的抑制效应两种可能。

就赋能激励的促进效应而言，作为国家推动资源枯竭型城市实现可持续发展的重要举措，资源枯竭型城市转移支付将主要用于解决资源枯竭型城市在非资源产业接续替代、基础设施建设、环境保护以及工矿区企业搬迁改造等历史问题。因此，财力性转移支付可以通过以下4种渠道影响绿色技术创新：（1）中央财政转移支付可以优化地方财政支出的规模和结构，帮助其更有效地引导资源枯竭型城市的产业结构调整，加快非资源型产业接续替代，通过经济成分和产业结构的多元化增强 “干中学”效应，实现绿色技术创新（邵帅和齐中英， 2008）[12]； （2） 财力性转移支付缓解了资源枯竭型城市财政不足的困境，有利于增加政府科技支出和研发补贴，提高企业绿色创新效率（Bai等， 2019）[13]； （3） 完善教育、 卫生设施和加强环境治理保护能够改善资源枯竭型城市的宜居环境，有利于培育和引进高技能人才，丰富绿色技术创新的人才基础；（4）棚户区整体改造和工矿区企业搬迁加快了城市化进程，实现了经济要素的空间集聚，有利于通过集聚效应和规模经济实现绿色技术创新（陆铭，2017）[14]。

从现实看，尽管资源枯竭型城市转型发展取得一定成效，但不能就此认为财政转移支付对绿色技术创新的影响表现为促进作用。事实上，财政转移支付也可能会引发负面效果，滑向 “激励陷阱”，原因在于： （1）财政转移支付削弱了地区经济发展与财政收入之间的联系，使地方政府倾向于在辖区内较少征税而从转移支付中获得补偿收益，这种激励扭曲抑制了地方政府财政努力和创新积极性，与其 “看得见的手”的角色不相适应，不利于地区经济发展（郭庆旺和贾俊雪，2008）[15]；（2） 资源枯竭城市转移支付虽然弥补了地方政府的财力不足，但也通过扩大地方财政支出规模间接地强化国有干预，增加了 “资源诅咒”发生的风险，不利于区域创新效率提升（邵帅等， 2013）[16]；（3） 从 “粘蝇纸效应” 理论来看，资源枯竭型城市转移支付可能会刺激地方政府增加行政管理支出，导致生产性支出和民生性支出被挤占，降低社会性公共品的供给水平，给创新活动带来负面影响（Dahlberg等，2007；付文林和沈坤荣， 2012）[17，18]； （4） 资源枯竭型城市往往面临着投资不足和制度质量弱化的双重制约，财政转移支付仅仅是缓解了 “无米之炊”的窘境，却无法有效赋予地方政府治理能力，如果缺乏相应的法律基础和制度保障，则会加剧腐败寻租和资源错配，进而抑制绿色技术创新（刘明，2016）[19]。

图1 资源枯竭城市转移支付影响绿色技术创新的途径机制

2 模型、方法与数据

2.1 计量模型

中国在2008年、2009年和2012年分批次确定资源枯竭型城市的政策实践，为运用双重差分模型评估财力性转移支付影响绿色技术创新的研究构造了一项准自然实验。本文选取123个资源型城市作为研究样本，将55个享受资源枯竭型转移支付的城市作为处理组，获得财力性转移支付当年及以后政策虚拟变量policy赋值为1，否则为0。在此基础上，借鉴刘瑞明和赵仁杰（2015）的做法，构建如下双向固定效应的双重差分模型[20]：

其中，下标i和t分别代表第i个城市和第t年，被解释变量grepatit为城市当年绿色发明专利申请量。Xit为一组城市特征控制变量，包括：城市规模、产业结构、经济发展、对外开放和环境规制。μi表示地区固定效应，γt表示时间固定效应，εit为随机扰动项。β1的符号正负和数值大小反映了资源枯竭城市转移支付对绿色技术创新影响的作用方向及影响程度。

2.2 数据说明

被解释变量。为合理地衡量城市绿色技术创新，本文进行以下处理：（1）借鉴董直庆和王辉（2019）的处理方式，依据国际专利分类绿色清单（IPC Green Inventory）分类号，检索得到123个地级市层面的绿色发明专利数据[21]；（2）考虑到专利从申请到授权往往耗时1～3年，选择绿色发明专利申请量来及时准确反映城市当年的绿色创新活动。最终，以城市当年绿色发明专利申请量作为绿色技术创新的度量指标。

核心解释变量。根据 《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中财力性转移支付城市名单，结合资源枯竭型城市确定时间对政策虚拟变量policy赋值。

控制变量。本文选取如下5个影响绿色技术创新的控制变量：城市规模urbansize：以城市当年常住人口数量（万人）的自然对数测度；经济发展水平pergdp：以城市当年人均GDP（万元）测度；产业结构industry：以第二产业增加值占GDP的比重度量；对外开放程度fdipro：以经过汇率转换的地区实际利用外商投资金额占地区生产总值的比重测度；环境规制强度er：采用各城市工业总产值与工业粉尘、废水及二氧化硫3种工业污染物的排放量数据构造综合环境规制指数。

本文所采用的绿色发明专利申请数据来自in⁃copat专利数据库，基于IPC分类号、所在城市和申请年份等专利信息进行检索。其他指标的数据来源为历年 《中国统计年鉴》 《中国城市统计年鉴》和 《中国环境年鉴》。所有涉及到货币价值的经济变量均以2002年为基期进行了平减处理。部分缺失数据采用查阅各省（市）统计年鉴和使用插值法的方式进行填补。表1列示了主要变量的描述性统计结果。

表1 主要变量的描述性统计

3 实证结果

3.1 基准回归结果

本文首先估计资源枯竭城市转移支付对绿色技术创新的直接影响。从表2可以看出，在依次加入城市特征控制变量后，本文所关注的policy回归系数仍在1%的水平上显著为正，这表明财力性转移支付有效激励了资源枯竭型城市的绿色技术创新。控制变量表明，提升城市规模、发展制造业、提高经济发展水平和加强环境规制对绿色技术创新具有正向促进作用，而提高对外开放程度则对绿色技术创新具有抑制作用。

表2 资源枯竭城市转移支付影响绿色技术创新的估计结果

3.2 时间趋势与动态效应

使用双重差分获得无偏估计的前提是满足平行趋势假设，即处理组和对照组在政策冲击之前不存在时间趋势差异。为验证双重差分方法的适用性，并具体刻画不同时段内的政策效应，本文借鉴Louis等（1993）提出的事件研究法（Event Study Approach）[22]构建如下计量模型：

其中，policyi，t-1表示资源枯竭型城市转移支付实施前后第的哑变量，当处理组城市i处于政策实施的第（t-j）年时该值取1，否则为0。具体地，本文考察了政策实施前4年和实施后6年的政策效果，结果见图2。可以看出，在资源枯竭型城市转移支付实施前，处理组和对照组城市不显著异于0，满足平行趋势检验。随着时间推移，政策效应呈现出边际递增的趋势，并在政策实施后6年显著为正，这说明财力性转移支付激励绿色技术创新的政策效果具有一定的滞后效应。这表明，对于资源枯竭型城市而言，解决历史欠账、破除 “资源诅咒”和实现转型发展并非一蹴而就，往往需要长期政策引导和持续资金支持。

3.3 机制检验

进一步，本文选取第三产业增加值占GDP比重upgrade、政府科技支出的自然对数lnscitec、科学技术研究行业从业人员数的自然对数lnrdemoloy和城市建设用地占比citylandpro作为产业结构多元化、加大研发补贴支持、人力资本提升和经济空间集聚4种机制的代理变量，借鉴Cai等（2016）和刘怡等（2018）的处理方式，利用如下三重差分模型来检验资源枯竭城市转移支付影响绿色技术创新的潜在机制[23，24]。

图2 时间趋势与动态效应

从表3可以看出，资源枯竭型城市转移支付有效缓解了地方财政不足的困境，有利于提高地方政府治理能力，更好地发挥其在引导产业结构、资助研发创新和创造优质劳动就业岗位等领域的作用，通过加速实现经济成分和产业结构的多元化、加大引导绿色技术创新的研发补贴支持力度、提升人力资本水平并改善劳动力配置效率等多种机制渠道，显著激励了资源枯竭型城市的绿色技术创新。然而，由于长期以来为方便自然资源开采加工而形成的城市空间模式高度零散僵化，现阶段有限的棚户区改造和工矿企业搬迁，难以在短期内重塑资源枯竭型城市的集聚模式和功能布局，因而未能显著推动绿色技术创新。

表3 资源枯竭城市转移支付影响绿色技术创新的机制检验

续 表

3.4 稳健性检验

本文采取如下3种方式进行稳健性检验：（1）缩小事件窗口，剔除2007年以前和2013年以后的时间样本，以避免二氧化硫排污交易、碳排放权交易等试点政策的影响； （2）变更估计方法，采用普通最小二乘法（OLS）进行估计； （3）剔除弱内生性样本，将直辖市、省会城市以及较大的市剔除。从表4可以看出，policy的系数正负和显著性水平均未发生明显变化，这表明资源枯竭城市转移支付激励了绿色技术创新的研究结论是稳健的。

表4 稳健性检验

4 拓展性分析

4.1 环境规制强度：对“波特假说”的检验

Porter和Linder（1995）认为，严格的环境规制会倒逼企业增加研发投入，促进绿色技术创新[25]。2012年以来，中国环境规制措施密集出台，成为打破资源诅咒和推动绿色技术创新的重要驱动力量（宋德勇和杨秋月，2019）[26]。因此，绿色技术创新的实现不仅有赖于财政政策的偏袒支持，更是受到环境政策的深刻影响。进一步，本文以是否被纳入 “两控区”城市、环保重点城市以及低碳城市作为分类标准展开异质性探讨。

从表5可以看出， “两控区”并未对资源枯竭城市转移支付影响绿色技术创新的政策效应产生作用，这可能是由于这一政策旨在控制酸雨和二氧化硫，规制目标较为单一，因而无法对全域工业企业形成强有力的环境约束。而对于环保重点城市和低碳城市这两类资源枯竭型城市而言，环境规制和绿色发展面临全面严格的制约和监督，因此财力性转移支付激励绿色技术创新的政策效应更为明显。这表明，仅仅依靠财政扶助不足以推动资源枯竭型城市绿色技术创新，还需要严格的环境规制作为约束条件和补充力量。

4.2 资源依赖程度：对“资源诅咒假说”的检验

“资源诅咒”理论表明，良好的自然资源禀赋不会必然带动地区繁荣发展，反而可能因其挤出效应拖累经济增长和技术创新。因此，对自然资源的依赖程度越高，财力性转移支付激励绿色技术创新的政策效应可能越弱。本文基于Yang和Song（2019）对中国地级市资源诅咒系数的测算结果[27]，将样本划分为无资源诅咒、轻度资源诅咒、严重资源诅咒和高风险资源诅咒4类进行检验。

表5 环境规制强度的异质性分析

从表6可以看出，对于无资源诅咒、轻度资源诅咒和严重资源诅咒的资源枯竭型城市而言，财力性转移支付对绿色技术创新的影响表现为赋能激励效应，而对于高风险资源诅咒的资源枯竭型城市而言，财力性转移支付加剧了资源错配和“黑色依赖”惰性发展，形成抑制绿色技术创新的 “政策陷阱”效应。整体而言，随着城市资源依赖程度的加深，财力性转移支付的政策效应呈现出边际递减的规律特征。

表6 资源依赖程度的异质性分析

4.3 自然资源类型：对“荷兰病效应”的检验

制造业发展能够有效抑制产业结构向初级资源开采活动过度倾斜，抵消资源产业繁荣所带来的副作用。因此，制造业发展水平直接决定着资源型地区能否规避经济增长维度的 “资源诅咒”效应[16]。事实上，不同类型的自然资源对上下游产业链的纵向一体化整合能力具有较大差异。如油气资源型城市从事 “开采-出口”的初级生产活动，森工资源型城市则是以林副产品和旅游开发为支撑，这两类城市可能面临更为严重的 “荷兰病”效应[28]。而煤炭和金属资源型城市在资源开采部门的基础上，配套洗炼、发电、化工和制造等上下游产业链，因而更有可能凭借坚实的制造业基础实现绿色技术创新。

表7结果表明，对于煤炭和金属资源枯竭型城市，财力性转移支付激励了绿色技术创新，而对于油气和森工资源枯竭型城市而言，政策效应却表现为 “激励陷阱”。这表明，财政偏袒仅仅是赋予资源枯竭型城市技术创新和转型升级的驱动力量，但能否实现政策预期还依赖于自身的产业基础。

表7 自然资源类型的异质性分析

5 结论与政策建议

本文利用2003～2018年中国123个资源型城市面板数据，采用双重差分模型对资源枯竭城市转移支付对绿色技术创新的影响及其作用机制进行了系统的经验考察，得到了如下研究结论：（1）资源枯竭城市转移支付显著激励了绿色技术创新，但这种政策效果并非立竿见影，而是具有一定的滞后效应，且随着时间推移政策效应逐渐增强；（2）资源枯竭城市转移支付主要通过加快产业结构多元化、加大研发补贴支持和改善劳动力配置等途径推动绿色技术进步，而加快经济要素集聚的规模经济效应不明显；（3）资源枯竭型城市的环境规制越严格，资源依赖程度越低，制造业发展水平越高，财力性转移支付激励绿色技术创新的政策效应越明显。

本文提出如下政策建议：（1）中央和省级政府要加大资源枯竭型城市的财政扶助力度，综合实施财力性转移支付、资源税制度改革、建立可持续发展准备金和可持续发展专项贷款等多种抓手，引导资源枯竭型城市绿色创新发展；（2）地方政府要积极发挥 “有形之手”的角色作用，引导资源枯竭型城市实现产业结构多元化，注重高技能人才的培养、引进和使用，提高研发补贴利用效率，优化紧凑集约型城市空间布局；（3）强化财政政策、环境政策和产业政策的协同互补效应，在对资源枯竭型城市实施财政扶助的同时，要提高环境规制强度，倒逼高污染、高耗能企业低碳升级和绿色创新，同时加快非资源产业接续替代，提升资源枯竭型城市在产业价值链中的分工地位。