国际邮轮突发公共卫生事件应急管理的法律检视

孙思琪，金怡雯

(1.上海海事大学 法学院，上海 201306； 2.上海市闵行区人民法院，上海 201199)

一、问题的提出

新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来，多艘国际邮轮的航行计划受阻，已然成为人们着重关注的特殊地带，其中尤以“钻石公主”号(Diamond Princess)的聚集性感染疫情最为突出。此后更有三十余艘邮轮的旅客出现确诊病例。世界卫生组织的统计数据也将邮轮单列于国家和地区之外，作为“国际运输”(international conveyance)另行统计。

“钻石公主”号是嘉年华有限公司(Carnival Corporation & plc)旗下公主邮轮(Princess Cruises)品牌运营的英国籍邮轮。2020年1月20日以日本横滨为母港开始此次航行，先后停靠日本鹿儿岛、中国香港、越南岘港及下龙湾、中国台湾基隆、日本冲绳那霸等港口。船上一名香港旅客1月25日在香港离船后被确诊为新冠肺炎。2月4日邮轮返回日本横滨后，日本厚生劳动省官员即登船进行检疫。船上当时共有工作人员1045人、旅客2666人，涉及56个国家和地区，包括1285名日本人、428名美国人、307名中国人(香港261人、台湾25人、内地21人)。随后日本政府要求邮轮及船上旅客在横滨港隔离检疫14日，并于2月19日结束隔离。船上共有721人确诊新冠肺炎，接近船上人数的20%，且有13人死亡。

此次事件涉及的法律争议颇显复杂，横跨卫生法、海洋法、运输法乃至国际私法等诸多领域。现有的部分讨论甚或延及海难救助、海洋环境保护等法律制度。而且，同期日本、关岛、泰国等地拒绝了“威士特丹”号(MS Westerdam)邮轮的靠港请求，加之日本政府采取的船上隔离措施是否导致疫情加重饱受争议，引发各界对于两个问题的重点关注：一是以日本为典型的港口国是否负有接受外籍邮轮靠港的义务，船旗国的义务如何与之协调？二是日本政府针对“钻石公主”号采取的疫情防控措施是否得当？此外，旅客下船之后基于维权而产生的民事纠纷也将随之而来，国际邮轮本身的经营特性也将引致准据法、管辖权乃至赔偿责任范围等方面的争议。

我国邮轮经济目前正处于快速发展之中，国际邮轮突发公共卫生事件的应急管理也是我国法治建设无法回避的重要命题。本文基于“钻石公主”号等国际邮轮涉及的新冠肺炎疫情，以法律视角分析国际邮轮突发公共卫生事件的应急管理，兼及此次事件对于现有机制完善的启示。

二、国际邮轮属地管辖与船旗国管辖的冲突

权利与义务之间存在对应关系，二者相辅相成、对立统一。[1]讨论一国对于外国船舶是否负有接受停靠的义务，首先必须确定该国的管辖权能否及于外国船舶。船舶位于公海时的管辖归属颇为清晰。船旗国管辖是国家主权在公海的直接体现，船旗国对于公海上的船舶享有专属管辖权，(1)《联合国海洋法公约》第92条第1款。同时承担对应的义务。[2]《联合国海洋法公约》第94条第1款明确规定：“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。”但是，港口国同时享有属地管辖权，“钻石公主”号作为英国籍船舶停靠在日本港口，此时便会产生港口国的属地管辖与船旗国的船旗国管辖的冲突。

属地管辖与船旗国管辖的权利基础不尽相同，决定了二者的效力优劣也应有所差别。属地管辖是以地域为标准的空间效力原则，因而领土主权是行使属地管辖权的基础所在。国家对其领土享有全面、独立的主权权能，此种排他性管辖权的效力作用于领土范围之内的一切人和物。[3]至于一国的管辖权可否拓展至本国领域之外，应是属人管辖、保护管辖、普遍管辖等其他原则共同作用的结果。船旗国管辖便是拓展一国法律空间效力的典型例证。但是，船旗国管辖在现代的主要意义，应是用于解决船舶、航空器处于公海或者公海上空时的管辖权问题，促使此类交通工具不致因在地理位置上脱离所属国家的领土主权而陷入不受管辖的真空境遇，[4]40也即避免管辖权落空。除此以外不应夸大船旗国管辖的效力。而且，属地管辖作为国家主权的直接体现，同时又是确定空间效力的基本原则，理应具有高于其他管辖原则的优先效力。

船舶是航行于海洋的交通工具，而海洋存在公海、领海等不同的区域划分，沿海国对其领海以及内水上的船舶及其航行秩序的维护能力显然与公海不尽相同。船旗国管辖的重要性、内容等方面也应根据船舶所处位置的变化而有所差异。[5]船舶位于他国领海时，虽然船旗国仍有一定的管辖权，(2)例如，《联合国海洋法公约》第27条“外国船舶上的刑事管辖权”第1款规定：“沿海国不应在通过领海的外国船舶上行使刑事管辖权，以逮捕与在该船舶通过期间船上所犯任何罪行有关的任何人或进行与该罪行有关的任何调查，但下列情形除外：(a)罪行的后果及于沿海国；(b)罪行属于扰乱当地安宁或领海的良好秩序的性质；(c)经船长或船旗国外交代表或领事官员请求地方当局予以协助；或(d)这些措施是取缔违法贩运麻醉药品或精神调理物质所必要的。”但船舶同时应当受到沿海国法律的规制；[6]船舶位于他国内水时更是如此。质言之，港口国或沿海国与船旗国对于特定船舶的管辖权之间乃是此消彼长的关系，港口国的管辖权效力越强，船旗国管辖权受到的限制也就越大。[4]39船旗国管辖原则的效力范围仅限于位于公海或者无害通过他国领海的船舶，至于处于他国港口、内水的船舶，应由港口国进行属地管辖，船旗国此时并无优先管辖权。[7]因此，多数国家承认一旦外国商船自愿进入港口国港口或内水，船舶理应受到该国的行政、民事和刑事管辖，除非港口国和船旗国之间签订的条约另有约定。[8](3)例如，《中华人民共和国和意大利共和国领事条约》第18条“船舶上的管辖”第5款规定：“除非应船长或领事官员的请求或征得其同意，接受国主管当局不得对在船上所发生的行为或犯罪进行管辖……”因此，外国船舶如果停靠他国港口，港口国应当对其享有属地管辖权。

三、港口国接受外国邮轮停靠的义务

(一)接受外国邮轮停靠与无害通过的关系

论及港口国是否应当接受外国邮轮靠港，不少观点认为理据之一在于《联合国海洋法公约》规定的“无害通过权”(right of innocent passage)，并且将邮轮受染认定为不符无害通过的“有害”情形。(4)例如，陈海波认为：“依据《联合国海洋法公约》第19条、第21条和第25条的规定，日本作为沿海国，可以制定有关移民、卫生的法律和规章，可以拒绝违反该移民、卫生法律和规章的人员、货品上下船，可以在其领海内采取必要措施以防止此类‘有害’船舶通过、受此种‘有害’情形的影响。”参见文献[9]。无害通过的基本内涵是外国船舶享有无害通过一国领海的自由。(5)《联合国海洋法公约》第17条。根据此项权利的名称不难判断，其中规制的重点应是通过而非停靠。

考察《联合国海洋法公约》确立的无害通过制度，公约分别围绕“通过”和“无害”两项要素定义了无害通过。虽然公约第18条关于通过的表述涉及“停靠这种泊船处或港口设施”，但该条第1款各项列举的内容均为通过领海航行的目的，也即“为了停靠泊船处或港口设施而通过领海航行”，而非通过行为本身包含停靠港口设施。因此，外国船舶基于无害通过制度仅仅享有通过一国领海航行的自由，原则上并不涉及停靠该国港口的权利。而且，公约第18条第2款明确规定通过应当继续不停迅速进行，即使停船和下锚也仅限于以下三种目的：一是通常航行附带发生的行为；二是由于不可抗力或遇难而必要的行为；三是救助遇险或遭难的人员、船舶或飞机的行为。

至于无害的内涵，《联合国海洋法公约》第19条第1款明确规定：只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全即属无害。同时，该条第2款以列举的方式规定了多种活动，外国船舶一旦在沿海国领海进行此类活动，即应视为损害沿海国的和平、良好秩序或安全的通过行为，从而违反了无害的要求。[10]但是，邮轮疫情明显有别于船舶油污或运输有毒有害物质等可能污染环境的行为。基于船舶的封闭特性，受染邮轮纯粹通过一国领海的行为尚不至于造成疫情扩散，因而并不属于损害沿海国的和平、良好秩序或安全的行为。即使该款g项规定了违反沿海国卫生法规的活动，也仅限于上下商品、货币或人员，而不包括纯粹的航行通过行为。因此，外国邮轮的疫情本身尚不构成有害的情形，仍然可以基于无害通过权航行他国领海，但沿海国并不因此负有接受外国邮轮靠港的义务。

不同于无害通过，此次疫情期间被反复提及的“无疫通行”(free pratique)的名称虽有“通行”二字，但实质内涵却更偏重船舶的停靠，因而并非无害通过在国际公共卫生领域的具体化。无疫通行的概念来自《国际卫生条例》，其中第1条第1款明确规定其对船舶而言系指“允许船舶进入港口、离岸或登岸、卸载货物或储备用品”。此一内涵的确定应是基于疫情等危及公共卫生安全的因素对于港口国造成影响的范围，即只有船舶进入港口后的行为才会存在面向沿海国扩散疫情的可能。世界卫生组织和国际海事组织共同呼吁各国尊重船舶无疫通行原则，(6)International Maritime Organization. Circular Letter No.4204/Add.2.正是因为疫情期间多艘邮轮在缺乏循证风险评估(evidence-based risk assessment)的情况下，遭遇港口清关延误或被拒绝进入港口的情形，而非禁止此类邮轮在沿海国的领海无害通过。因此，无害通过与无疫通行的名称虽有相似之处，但二者应是截然不同的概念。前者侧重通过，后者关注停靠，互相之间并非一般与特别的包含关系。

(二)港口国基于无疫通行制度负有的义务

根据《国际卫生条例》，卫生检疫的内涵已经有所变化，不但包括防止各类传染病的传播，还要应对和处理可能发生的国际关注的突发公共卫生事件。[11]基于国际卫生法的视角考察，外国船舶能否停靠他国港口，重点在于是否符合授予无疫通行的条件。此亦判断港口国是否负有义务接受外国邮轮停靠的重要标准。

日本既是世界卫生组织的成员国，也是《国际卫生条例》的缔约国。依据该条例第28条第1款、第2款的规定，缔约国不应出于公共卫生原因阻止船舶在任何入境口岸停靠，也不应拒绝授予船舶无疫通行，尤其不应阻止船舶上下乘员、装卸货物、储备用品，或者添加燃料、水、食品和供应品。因此，港口国原则上负有接受外国邮轮包括停靠在内的无疫通行的义务。但是，无疫通行的适用存在一项例外，即存在特定公共卫生危害或发生国际关注的突发公共卫生事件的情形。此时缔约国可以基于国内立法和国际条约的规定采取额外卫生措施，(7)《国际卫生条例》第43条第1款。也即世界卫生组织推荐或建议以外的其他卫生措施。[12]同时，缔约国可以拒绝授予船舶无疫通行并且阻止船舶停靠。但是，此时采取的措施仍应遵循科学原则，并且基于对于人类健康存在危险的现有科学证据，或者世界卫生组织和其他政府间组织和国际机构的信息，以及世界卫生组织的现有特定指导或建议。(8)《国际卫生条例》第43条第2款。

世界卫生组织已于2020年1月30日宣布新冠病毒疫情构成国际关注的突发公共卫生事件，即通过疾病的国际传播构成对于其他国家公共卫生的危害，因而可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常事件。(9)《国际卫生条例》第1条第1款。“钻石公主”号于2月4日返回日本横滨时，此前在中国香港离船的旅客已于2月1日确诊新冠肺炎，因而该艘邮轮此时已经存在感染等临床迹象，构成受染交通工具，(10)《国际卫生条例》第27条第1款。不再符合无疫通行的条件。日本本可拒绝该艘邮轮停靠。至于“威士特丹”号，日本政府拒绝该艘邮轮停靠的依据是《出入境管理及难民认定法》(出入国管理及び難民認定法)第5条第1款第14项，(11)「新型コロナウイルス感染症対策本部(第6回)議事概要」による。其中规定如果法务大臣具有充分正当理由认为外国人存在可能进行损害日本的国家利益及公共安全的行为，可以拒绝其进入日本。(12)该项原文如下：“法務大臣において日本国の利益又は公安を害する行為を行うおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者。”但是，日本政府于2月6日拒绝“威士特丹”号时，船上尚未确诊任何新冠肺炎患者，也即该艘邮轮应当尚不构成受染船舶。因此，虽然新冠病毒疫情整体上构成国际关注的突发公共卫生事件，但“威士特丹”号的具体情况是否符合采取额外卫生措施对于循证风险评估的要求，以及能否否定无疫通行进而拒绝该艘邮轮停靠，恐怕已经超出了法律调整可及的范畴，需由世界卫生组织基于技术角度进一步加以认定。

日本政府之所以接受“钻石公主”号靠港而拒绝“威士特丹”号，可能涉及以下三个方面的原因：首先，“钻石公主”号是以横滨为母港，原定的航行计划也是返回横滨，而“威士特丹”号计划航线涉及的日本港口均只是途经港。其次，“钻石公主”号载有1285名日本旅客，约占船上旅客总数的一半，可以认为此艘邮轮面对的主要就是日本市场，而“威士特丹”号的日本旅客仅有5人。正如日本媒体所言：“一般来说，任何国家都不会积极应对本国国民几乎没有乘坐、或在地理上相距遥远的船舶。”[13]接受“钻石公主”号一定意义上也是属人管辖的体现。最后，受到试剂盒紧缺以及隔离条件等因素的影响，日本政府对于再次接受一艘大型国际邮轮停靠本国港口确实感到捉襟见肘。而且，《国际卫生条例》的根本目的是预防、抵御和控制疾病的国际传播，同时又要避免对于国际交通和贸易造成不必要的干扰，(13)《国际卫生条例》第2条。也即寻求防止疾病传播和便利国际交通之间的基本平衡。如果要求日本政府罔顾本国医疗卫生资源条件等客观情况而接受“威士特丹”号，完全可能加剧疫情在日本的传播，从而违背《国际卫生条例》的根本目的。而且，要求一国以牺牲本国公共卫生安全为代价履行所谓的国际义务，似乎也不符合一般法律原则。

基于上述分析可以认为，基于新冠肺炎疫情已经构成国际关注的突发公共卫生事件，一旦符合循证风险评估的要求，港口国可以拒绝向受染外国邮轮授予无疫通行，从而没有义务接受其停靠本国港口。如果各国悉数拒绝受染船舶停靠，此时原则上应由船旗国履行自身义务。但是，国际邮轮的航行区域时常远离船旗国。以“钻石公主”号为例，当时该艘邮轮主要在东亚地区航行，距离船旗国英国达到数万公里之远。不仅船上燃料和物资难以继续支持路途遥远的航行，数日的路程也有可能加剧船上疫情。而且，不少国际邮轮的性质是方便旗船，比如“钻石公主”号在2014年以前的船籍为英属百慕大，而方便旗国的体制和法律在诸多方面均不完善。[14]因此，船旗国固然负有接受受染邮轮的法律义务，但很多时候要求船旗国履行此项义务往往不切实际，甚至无助于对船上疫情进行及时而有效的救治。

四、受染邮轮疫情处置措施的法律依据

(一)日本政府采取船上隔离措施的法律依据

《国际卫生条例》第27条第1款规定，针对受染船舶可以采取补充卫生措施，包括必要时隔离交通工具以预防疾病传播。日本政府此次针对“钻石公主”号采取船上隔离的措施，主要依据应是国内法律，包括《检疫法》(検疫法)和《传染病预防与传染病患者医疗法》(感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律)。

依据日本《检疫法》的规定，检疫所所长及检疫官为执行该法规定的职责在必要时有权进入船舶。(14)日本《检疫法》第29条。此亦体现了日本作为港口国的管辖权。[15]同时，对于已经或者可能受到污染的船舶，可以在合理且必要的限度之内采取的措施大致分为两类，一是隔离，二是扣留。(15)此处隔离的日文原文为“隔離”，扣留的日文原文为“停留”。二者应当均可归入前述《国际卫生条例》第27条第1款规定的广义的“隔离”(isolation)，但适用对象有所不同。隔离针对传染病的患者，而扣留适用于可能的感染者。而且，扣留的措施力度更强，适用条件也更为严格，仅限于外国发生的传染病且病原体侵入国内可能会对国民的生命及健康产生重大影响的情形。(16)日本《检疫法》第14条第1款。隔离的场所应是医疗机构，(17)日本《检疫法》第15条第1款。而扣留同样应当委托医疗机构进行住院治疗，(18)日本《检疫法》第16条。但也可在征得船长同意后在船上收容。日本政府对于“钻石公主”号采取的船上隔离措施，即应属于《检疫法》意义上通过船上收容方式实施的扣留。

《国际卫生条例》及日本《检疫法》规定的隔离措施均以必要为条件。日本政府之所以未对船上旅客采用《检疫法》规定的医疗机构隔离措施，原因可能在于船上人数约3700人，如此庞大的人员数量确实难以在横滨地区及时安排合适的医疗机构作为隔离场所，人员转运期间的疫情防控也存在不小的困难和隐患，可能导致疫情朝向日本国内扩散。基于新冠肺炎疫情的规模及传染态势，日本政府此次采取船上隔离的方式在必要性方面应当无可指摘，可以认为符合国际条约及国内法律的规定，具有较为充分的法律依据。但是，使用邮轮作为隔离场所的合理性却不乏可资商榷之处。“钻石公主”号在完成为期半月的航行后，继续载客停靠在港口长达数周之久，受制于能源供应、空调系统等因素的影响，反而可能导致疫情持续在船扩散，从而加重了聚集性感染的现象。

(二)中国内地及香港地区的规定比较

此次新冠肺炎疫情期间，我国天津、香港两地也曾分别停靠歌诗达“赛琳娜”号和“世界梦”号两艘疑似受染邮轮，其中“赛琳娜”号载有15名发热人员，而“世界梦”号则是前一航次部分旅客确诊新冠肺炎。因此，天津、香港两地采取的处置措施及其法律依据可以作为比较的对象。

我国内地涉及受染邮轮疫情处置的立法主要包括《中华人民共和国国境卫生检疫法》(以下简称《国境卫生检疫法》)以及《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》(以下简称《国境卫生检疫法实施细则》)。处置措施首先在对象上分为“染疫人”和“染疫嫌疑人”。前者是指正患检疫传染病的人，或者经卫生检疫机关初步诊断，认为已经感染检疫传染病或已处于检疫传染病潜伏期的人；后者是指曾经接触检疫传染病的感染环境，并且可能传播检疫传染病的人。(19)《国境卫生检疫法实施细则》第2条。针对两种对象的处置措施也有不同。(20)《国境卫生检疫法》第12条第1款。染疫人对应的处置措施是隔离，即将染疫人收留在指定的处所，限制其活动并进行治疗，直到消除传染病传播的危险；染疫嫌疑人对应的处置措施是留验，即将染疫嫌疑人收留在指定的处所进行诊察和检验。(21)《国境卫生检疫法实施细则》第2条。隔离和留验的地点原则上均应是卫生检疫机关指定的处所，但留验经卫生检疫机关同意也可在船上进行。其中船员在船上留验应由船长提出请求，而旅客在船上留验应由旅客自行提出且经船长同意，同时要求船上配有船医和医疗、消毒设备。(22)《国境卫生检疫法实施细则》第95条。

我国香港地区针对受染船舶的疫情处置主要适用《预防及控制疾病条例》和《预防及控制疾病规例》，(23)我国香港地区的成文法主要分为条例(ordinance)和附属法例(subordinate legislation)。条例由行政长官会同立法会制定，附属法例则是立法会通过条例授权其他机关或个人在指定范围内制定的法律。条例一般规定基本原则，而附属法例规定具体细节。附属法例的主要类型包括规例(regulation)、附例(by-laws)、规则(rules)、命令(orders)。参见文献[16]。上述文件经由2020年1月的修订已将“严重新型传染性病原体呼吸系统病”纳入了适用范围。《预防及控制疾病条例》的目的之一是采取《国际卫生条例》的有关规定，而《预防及控制疾病规例》则是根据条例第7条订立，因而二者关于疫情处置措施的规定总体而言较为原则。依据《预防及控制疾病规例》第15条、第22条、第23条、第25条及第28条，处置措施的对象除“受感染的人”外，还包括“传染病接触者”，即任何已经或相当可能已经蒙受染上指明传染病危险的人。(24)《预防及控制疾病规例》第2条。处置措施主要包括医学监察、(25)根据《预防及控制疾病条例》第2条，“医学监察”是指以确定某人的健康状况为出发点，而对该人进行定期医学监测、观察、检验或测试。检疫、隔离。医学监察可以同时适用于传染病接触者和受感染的人；针对传染病接触者还可采取检疫措施，而受感染的人则可适用隔离措施。有权决定上述措施的主体均为卫生主任，(26)根据《预防及控制疾病条例》第2条，“卫生主任”是指卫生署署长、副署长或卫生防护中心总监，或者由署长委任为卫生主任或港口卫生主任的医生。而且检疫和隔离必须通过书面命令。至于运输工具方面，署长可以通过书面命令决定包括运输工具在内的某个地方隔离。(27)《预防及控制疾病条例》第2条。如果卫生主任有理由相信任何运输工具上存在或者曾经存在指明传染病的个案或来源，可以要求营运人执行指定的疾病控制措施，而且可以截停、扣留、封闭运输工具，或将任何人从运输工具带离。此外，关于疫情处置措施的方式、地点等事项，条例和规例未做具体规定。

比较日本与我国内地及香港地区的规定(见表1)，隔离是三个法域共同规定的处置措施，而且对象均为传染病的确诊患者。但是，针对可能感染传染病者的处置措施却各有不同，分别称为扣留、留验、检疫。而且，日本和我国内地均允许在受染船舶上实施扣留或留验，但日本规定应由检疫所长决定是否在船上收容，而我国内地则将提出请求的权利赋予旅客。日本的立法效果将会引导人员更多在船上扣留，从而有利于切断船上发生的疫情与港口国本土的传染途径，但同时却也加重了船上人员相互传染的可能性，而我国内地的规定则正好相反。可见两个法域对于境内人员和船上人员的利益保护做出了不尽相同的选择。

表1 日本与中国内地和香港地区受染船舶处置措施对比

五、受染邮轮旅客权益的私法救济

(一)旅客民事权益纠纷的主要类型

随着“钻石公主”号的旅客分批下船，旅客为维护自身权益而产生的民事纠纷将会逐步出现。公主邮轮已经承诺将向旅客全额退款，包括船票费用，航次前后的酒店住宿费用，岸上观光费用，航空、新干线列车、出租车等交通费用，以及税费、港务费等其他费用。旅客因隔离而在船上产生的额外费用也将全部免除，此外还将向旅客提供未来航次的全额补偿。[17]因此，可以预见关于费用退还方面的纠纷已经基本得到解决。争议应当更多集中于邮轮公司乃至日本政府采取的疫情防控措施是否存在失当之处，从而对于旅客造成损害。

无论旅客是通过何种途径购买邮轮旅游产品，旅客与邮轮公司之间必然存在合同关系，包含海上旅客运输合同以及餐饮、住宿、娱乐等服务合同的内容。以海上旅客运输合同为例，虽然各个法域的实证法规定不尽相同，但合同法原理一般认为：承运人应当尽到善良管理人的注意，负有将旅客安全且迅速地运送至目的地的运输合同义务。承运人如因过错造成旅客的人身伤亡等损害，或因迟延运送造成损害，应当承担违约责任。[18]《1974年海上旅客及其行李运输雅典公约》第3条也有类似规定。(28)《1974年海上旅客及其行李运输雅典公约》第3条第1款规定：“对因旅客死亡或人身伤害和行李灭失或损坏造成的损失，如造成此种损失的事故发生在运输期间，而且是因承运人或其在职务范围内行事的雇用人或代理人的过失或疏忽所致，则承运人负有责任。”因此，“钻石公主”号

的旅客未能按照合同约定的时间在目的港离船，而且在船期间感染新冠肺炎遭受了人身损害，如果不存在依法可以免除合同责任的事由，邮轮公司应当承担违约责任。

至于侵权责任方面，如果证明邮轮公司对于疫情的处置措施失当从而存在过错，邮轮公司应当承担侵权责任。同时，日本政府也有可能成为侵权责任的承担主体。日本法上国家可以构成民事权利义务的主体，因而也具有民事诉讼的当事人能力。[19]例如，日本《民事诉讼法》第4条第6款规定：“国家的普通审判籍，依代表国家进行诉讼的官厅所在地确定。”因此，如能证明日本政府对于“钻石公主”号采取的船上收容等处置措施存在过错，而且对于旅客权益造成了损害结果，日本政府也应以国家身份作为民事主体承担侵权责任。

此外，旅客也有可能是通过旅行社预定邮轮旅游产品。但是，国外邮轮市场的经营模式不同于我国特有的旅行社包船模式。旅行社一般只是作为邮轮公司的销售代理商，代理邮轮公司销售船票赚取佣金，而不是作为包价邮轮旅游产品的经营者。因此，对于船上疫情造成的损害，要求旅行社承担民事责任的可能性很小。至于邮轮公司或日本政府是否确实应当承担损害赔偿责任，由于目前暂无实际的纠纷案件可供参考，后续还应根据具体个案的案件事实、证据以及准据法等因素进行判断。

(二)邮轮船票法律适用条款的效力认定

“钻石公主”号事件在旅客与邮轮公司、日本政府之间形成了涉外民事关系，认定民事责任承担的前提应是确定法律适用即准据法。邮轮旅游的法律适用首先必须分析邮轮公司制定的船票条款，也即通常所称的航行合约或乘客票据合同，其中大多包含准据法和管辖权条款。但是，公主邮轮针对“钻石公主”号在美国市场和日本市场适用的船票条款关于准据法和管辖权的规定不尽相同。美国市场适用的《航行合约》(Passage Contract)第15条B款规定：关于旅客人身损害的请求应由美国法院管辖，其他请求则应在洛杉矶县的仲裁机构仲裁，[20]一般适用美国法。日本市场适用的《旅客运送条款》(旅客運送約款)第15条C款规定：合同的准据法为英国法。包括精神损害在内的人身损害请求应由东京地方裁判所管辖，其他请求则应在东京地区的仲裁机构仲裁。[21]产生此种区别的原因应当在于嘉年华有限公司是在英美两地双重上市的公司。

邮轮船票条款由邮轮公司单方制定并载于公司官方网站。此类条款未经旅客与邮轮公司充分协商，许多旅客如果未与邮轮公司发生纠纷，颇有可能自始至终并不了解船票条款的内容。因此，包括其中的准据法和管辖权条款在内，应当认为船票条款具有格式条款的性质。[22]此时如果条款规定的准据法对于受案法院而言属于外国法，除非旅客一方同意适用，否则无论依据日本法、英国法抑或我国法律，均有很大可能不会得到适用。(29)关于邮轮船票条款效力认定在我国的司法实践，可以参考被称为“中国邮轮旅客公海人身侵权第一案”的“蓝宝石公主”号案。该案《航行合约》规定的准据法为英国法。双方当事人关于该案应否适用英国法产生了诸多争议，但争议焦点主要在于英国法作为船旗国法能否依据侵权行为地法得到适用，而非船票条款是否具备效力。法院最终也未考虑船票条款的规定，而是判决适用中国法。详见上海海事法院(2016)沪72民初2336号民事判决书。例如，日本新近修订的《民法》第548条之2新增了关于格式条款合意的规定，要求合同双方必须达成以格式条款作为合同内容的合意，或者格式条款制定人预先向相对人表示以格式条款作为合同内容，否则视为双方未就格式条款的个别条款达成合意。[23]船票条款符合该条规定的特定一方以不特定多数人为相对方进行交易的特征。[24]即使依据英国法，格式条款一经他方签名，无论是否阅读即应受其约束，除非存在欺诈或不实陈述等情形。(30)杨桢《英美契约法论》，台北:作者自版，2017年，第354页。但是，船票条款通常只是列于邮轮公司网站，并未完整包含在旅客订购邮轮旅游产品时邮轮公司提供的诸多文件之中，因而难以适用“签字即为同意”的基本规则。而且，约定适用外国法并由外国法院或仲裁机构管辖，客观上将会产生实际剥夺旅客作为消费者主张法律救济的权利的效果，从而被认定为有失公平的合同条款。依据我国法律可能构成《中华人民共和国合同法》第40条规定的“加重对方责任、排除对方主要权利”的情形而无效。[25]928《中华人民共和国民法典》第496条第2款更进一步强化了格式条款的法律控制，规定提示说明义务的适用范围不再限于免除或者限制格式条款使用者责任的条款，而是扩大至与相对方存在重大利害关系的任何条款。

(三)邮轮公司和日本政府民事责任的法律适用

一旦船票条款的法律适用条款无法得以适用，此时便须根据法院所在地的冲突规范确定准据法。“钻石公主”号主要针对日本市场，日本旅客约占此航次船上旅客总数的一半，因而日本旅客在日本法院提起的诉讼应当占到多数。旅客与邮轮公司之间订立的合同属于消费者合同，即合同当事人一方是消费者，一方是经营者。[25]905日本《关于法律适用的通则法》(法の適用に関する通則法)第11条是关于消费者合同的特别规定，其中排除了最密切联系原则的适用，规定原则上应当适用消费者的惯常居所地法，除非消费者合同与经营者所在地的联系更为密切，[26]451-452或者合同订立时经营者不知道消费者的惯常居所地。[27]因此，对于日本旅客与日本嘉年华公司订立合同的情形，应当适用旅客惯常居所地法即日本法作为准据法。

“钻石公主”号此次也有部分我国内地的旅客，此类旅客亦有可能在我国法院提起诉讼。《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第42条规定：“消费者合同，适用消费者经常居所地法律；消费者选择适用商品、服务提供地法律或者经营者在消费者经常居所地没有从事相关经营活动的，适用商品、服务提供地法律。”公主邮轮目前在我国确有开展经营活动，因而原则上应当适用旅客经常居所地法即中国法，旅客亦可选择适用服务提供地法。此时难点在于如何认定服务提供地。国际邮轮航行涉及广阔的地域，服务提供地应当根据违反合同约定的具体服务项目进行认定。但是，如果要求邮轮公司因防控措施不当造成疫情扩散而承担违约责任，服务提供地的准确界定便会存在障碍，可能需将旅客订购邮轮旅游产品的地点作为服务提供地，或者认定服务提供地法不存在而仍适用旅客经常居所地法。

至于侵权责任的法律适用，日本《关于法律适用的通则法》第17条规定因侵权行为发生的债权的成立及效力原则上应当适用加害结果发生地法，除非通常不能预见结果在该地发生，则应适用加害行为实施地法。[26]454此处侵权结果发生地应当是指受害人的权益以及法律保护的其他利益直接受到侵害的地方，而不包括间接侵权结果的发生地，因而常与受害人的惯常居所地重叠。[28]此时对于日本旅客而言准据法便会指向日本法。同时，侵权法视角下的损害结果，是指行为人的行为对受害人造成的不利益状态，[29]对于传染病而言从感染病毒到各种症状产生均属损害结果的组成部分。因此，感染新冠肺炎本身作为一种损害结果，患者的确诊地点也有可能被认定为侵权结果发生地，即“钻石公主”号接受隔离检疫的日本横滨，而且对于邮轮公司和日本政府作为侵权责任的主体均可适用。如果能够证明旅客在邮轮航行期间感染新冠肺炎的具体时间，邮轮公司适用的侵权发生地亦有可能是航行期间经过的其他地点。

如果我国旅客在我国法院提起诉讼，《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第44条规定：“侵权责任，适用侵权行为地法律，但当事人有共同经常居所地的，适用共同经常居所地法律。侵权行为发生后，当事人协议选择适用法律的，按照其协议。”暂且不计适用意思自治原则或者共同经常居所地法的情形，根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第187条，(31)《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第187条规定：“侵权行为地的法律包括侵权行为实施地法律和侵权结果发生地法律。如果两者不一致时，人民法院可以选择适用。”此处的侵权行为地既可以是侵权行为实施地，也可以是侵权结果发生地，二者不一致时应由受案法院择一适用。[30]此时侵权结果发生地的理解与日本法并无明显不同，但侵权行为实施地的认定可能存在与服务提供地类似的困难。对于日本政府而言，侵权行为实施地应当仅限于日本横滨；邮轮公司的侵权行为实施地根据举证情况不同，理论上也有可能是旅客在船期间感染新冠肺炎时邮轮航行经过的地点，一旦指向公海还有可能导致侵权行为实施地法落空。

六、国际邮轮突发公共卫生事件应急管理的启示

重大国际事件的发生往往也推动着相关法律制度的完善。比如作为当今国际海事法规体系四大支柱之一的《国际海上人命安全公约》，正是在1912年“泰坦尼克”号海难的催生下出台。[31]此次“钻石公主”号事件已经充分说明，现行国际卫生法律制度以及其他突发公共卫生事件应对机制，无法较好地适应国际邮轮的诸多特殊性，包括人员密集、旅客国籍分布广泛、航行区域时常远离船旗国等，从而亟待总结本次事件的经验进行完善。

(一)世界卫生组织的应对措施

《国际卫生条例》是目前国际卫生法律制度的核心，具有最为普遍的法律约束力。此次事件中多艘邮轮未经循证风险评估便被拒绝授予无疫通行，港口国在条例下的国际义务不甚清晰，日本政府采取的措施均是基于必然偏向本国利益的国内立法，很大程度上皆是由于条例的现行规定过于原则。因此，条例应当针对国际邮轮的客观需要适时做出修改。

首先，《国际卫生条例》虽已针对交通工具做出特别规定，但其中关于船舶的规定更多还是基于货运船舶的立场，未能充分考虑邮轮之类载有大量人员的船舶的实际情况。虽然条例的缔约国数量众多，必须考虑各国的接受程度从而有所妥协，但基于预防、抵御和控制疾病国际传播的立法目标，仍有必要对于现有的部分规定进行适当的细化，切实增强条例的可操作性。特别是船舶受染时的补充卫生措施，以及发生国际关注的突发公共卫生事件时的额外卫生措施，可以针对国际邮轮设置部分特别规定。

其次，拒绝授予无疫通行的具体条件也应更加明确，尤其关于循证风险评估应有较为具体的规定。特别值得注意的是，如何合理协调港口国医疗卫生资源有限性与国际邮轮人员密集性之间的平衡关系。此时遵循的原则应是既要保障船上人员尽量获得及时的救治，又要避免港口国负担的国际义务过重，导致需要牺牲本国利益甚至公共卫生安全。

最后，《国际卫生条例》附件1目前列明了“指定机场、港口和陆路口岸的核心能力要求”，但其中的规定总体而言仍然较为抽象。例如，要求港口随时具备“足够的医务人员、设备和场所”，判断“足够”与否的基本标准何在？国际邮轮毕竟是目前单次载客数量最为庞大的交通工具，邮轮港口的核心能力自然也应达到更高的要求。因此，建议对邮轮港口的核心能力要求单独进行较为具体的规定，要求医疗机构、医务人员、设备等配套条件的数量应与港口停靠邮轮的最大载客人数匹配。

此外，世界卫生组织编制了《船舶卫生指南》《船舶公共卫生事件管理手册》等指导性文件，前者是为规范船上采取的卫生措施，保护旅客和工作人员健康以及防止传染病在国际传播，[32]后者是为协助地方主管当局对港口潜在的具有国际公共卫生意义的事件进行管理。(32)世界卫生组织《船舶公共卫生事件管理手册》，2016年，第10页。此类文件虽不具有强制性的拘束力，但长期以来也对船舶建造和航行卫生产生了重要影响，因而也应针对国际邮轮的特殊性进行适当修改。例如，要求邮轮的通风系统应当能够保障每个舱室之间在必要时可以实现有效隔离，避免由于通风系统导致疫情在船上进一步扩散。

(二)邮轮公司的应对措施

邮轮公司作为邮轮旅游产业最为主要的经营者，首先固然应当完善船上相关设施以及针对突发公共卫生事件的应对方案，但是，国际邮轮此前鲜少遭遇疫情，偶有发生也是诸如感染诺如病毒导致乘客食物中毒之类的情形，总体而言并不严重。虽然此次公主邮轮已经承诺全额退款，但特定疫情在法律层面可能构成不可抗力，本可部分或全部免除邮轮公司的责任。此时如果一味要求邮轮公司承担全部责任，而不允许旅客与邮轮公司之间合理分担合同履行的风险，难免不利于邮轮产业未来长远的健康发展。

目前邮轮公司制定的船票条款大多均未涉及发生疫情时的责任承担。例如，公主邮轮适用于我国母港航次的《航行合约》第14条B款规定，“超出承运人控制的行为、不可抗力：承运人不承担由于下列情况导致的任何类型的个人伤亡、疾病或财产损害、延迟或其它损失：天灾、战争、骚乱、劳资纠纷、恐怖主义、犯罪或其他潜在的危害、政府干预、海上危险、火灾、船只没收或逮捕、提供医疗或其它援助的需要、或超出承运人单独控制的任何其它原因、或未证实由于承运人疏忽导致的任何其它作为或不作为”[33]。邮轮船票条款虽然具有格式条款的性质，但毕竟构成旅客与邮轮公司之间合同的主要内容，而且也并非全无合理适用的空间。因此，建议邮轮公司适当修改船票条款，针对疫情造成的损害明确列举应当以及不应承担责任的具体情形，也可针对不可抗力的定义做出必要的修改。

(三)中国立法的应对措施

过去十多年来我国邮轮市场保持高速发展态势，现已成为全球仅次于美国的第二大邮轮客源国市场。[34]邮轮经济对于我国国民经济发展具有重要意义，国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》即“一带一路”倡议，也明确提出“推动21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作”作为合作重点之一。因此，我国港口未来遭遇国际邮轮突发公共卫生事件的可能性将会不断升高。

我国在此次新冠肺炎疫情期间针对国际邮轮的防控措施总体而言较为得当。但不可否认的是，《国境卫生检疫法》虽已根据《国际卫生条例》进行了多次修改，但现有规定总体而言仍然较为原则，仅有27个条文。具体的规定更多见于《国境卫生检疫法实施细则》，但也未能顾及国际邮轮的特殊性。国家质量监督检验检疫总局制定的《出入境邮轮检疫管理办法》(33)国家质量监督检验检疫总局令第185号。《国际航行邮轮群体性疾病突发事件应急处置技术方案》(34)国质检卫[2009]72号。虽是针对邮轮的专门规定，但其性质均属部门规章，法律效力位阶较低。因此，建议密切关注《国际卫生条例》的完善动向，适时修改《国境卫生检疫法》以及《国境卫生检疫法实施细则》，提高国际邮轮突发公共卫生事件应对制度的立法层次。

此外，我国已经针对国际卫生港口制定了一系列行业标准，包括《国际卫生港口通用要求》(35)SN/T 3159-2012。《创建“国际卫生港口”规程》(36)SN/T 1296-2011。。国际卫生港口是指以《国际卫生条例》为核心，以我国相关卫生法律法规和标准为依据，达到并能持续保持《国际卫生条例》附件一的第二部分规定的核心能力要求，通过国家质量监督检验检疫总局考核评审且获得世界卫生组织认证的国际通航港口。(37)《创建“国际卫生港口”规程》第3.1条。但是，现有行业标准同样缺少针对国际邮轮港口的专门规定。考虑到目前我国的国际邮轮港口多为专门的客运港口，许多城市目前也在加紧建设国际邮轮母港，建议修订上述行业标准，具体规定国际邮轮港口的核心能力要求，着重规定周边医疗卫生设施的具体标准。

七、结 论

通过上文分析，可以得出以下结论：

第一，国际邮轮位于他国港口时，港口国的属地管辖应当优于船旗国的船旗国管辖。港口国是否接受外国邮轮停靠无关海洋法上的无害通过制度。港口国基于《国际卫生条例》虽然负有授予外国邮轮无疫通行的义务，但在发生国际关注的突发公共卫生事件时存在例外。不应要求一国以牺牲本国公共卫生安全为代价，必须接受可能构成受染船舶的外国邮轮。

第二，日本政府针对“钻石公主”号采取的船上隔离措施符合本国国内法律的规定，具体法律依据主要是日本《检疫法》和《传染病预防与传染病患者医疗法》。我国内地及香港地区的立法规定与日本存在区别。

第三，“钻石公主”号旅客后续可能提起的民事诉讼主要应是针对邮轮公司乃至日本政府采取的疫情防控措施是否得当。邮轮船票条款作为格式条款，其中关于适用外国法律且由外国法院管辖的规定很有可能不会得到适用。日本旅客如在日本法院提起违约或侵权之诉，依据日本《关于法律适用的通则法》最有可能适用的准据法，应是作为消费者惯常居所地法或加害结果发生地法的日本法。

第四，国际邮轮突发公共卫生事件的应急管理应当基于国际邮轮的特殊性以及“钻石公主”号事件的经验加以完善。世界卫生组织应当针对国际邮轮的特殊性，尽快修改《国际卫生条例》以及《船舶卫生指南》等指导性文件；邮轮公司亦应针对疫情修改船票条款；《国境卫生检疫法》《国境卫生检疫法实施细则》等国内立法也应增加国际邮轮的专门规定，同时完善关于国际卫生港口的行业标准。