突发公共卫生事件应对中的国际客轮运输安全立法：制度审视与规则重构

陈 琦，蔡 楠

(华东政法大学 国际法学院，上海 200042)

一、引 言

2020年伊始爆发的新冠病毒疫情在国际范围内产生了一系列社会和经济问题，也引发了诸多关于突发公共卫生事件应对的法律困境，英属百慕大籍邮轮“钻石公主”号在船人员大规模感染病毒事件即为典型的例证。据资料显示，“钻石公主”号邮轮原定于2020年1月20日至2月5日展开以日本横滨港为母港的同港往返航程，然而，由于一名中途在香港下船的旅客被确诊为新冠肺炎，该邮轮不得不提前返航并向日本政府申请入港停靠。日本政府虽基于邮轮母港为本国港口且船上近半数旅客为日本国民等诸多因素而最终接受该轮的靠港申请，但却要求所有船上人员在船隔离14天。[1]在此期间，邮轮确诊人数持续增长，截至全员离船之时止，3711名邮轮旅客及船员中累计确诊人数已达721人，确诊率高达20%，远高于陆上感染比例。[2]

本次事件中，日本政府对邮轮人员采取的隔离和安置措施引起了国际社会的广泛关注，然而，日本却申明其对此邮轮并不负有国际法上的救助义务，英国作为船籍国也未见有积极之作为。无独有偶，“威士特丹”号、“地中海传奇”号等客轮也先后因载有疑似病例而被多个国家和地区的港口拒绝停靠，直至在海上漂泊十余天后才由相关沿海国接受入港。[3]此类邮轮事件的密集发生引发各界深思以下一系列问题：国际客轮本身是否足以应对突发公共卫生事件？沿海国是否有义务接受国际客轮入港停靠？相关国家对于客轮人员又是否负有妥善安置的义务？

实际上，上述问题的本质是对于突发公共卫生事件情境下国际客轮运输各个阶段安全及相关法律问题的重新考量，具体可以分为以下三个阶段：第一，在客轮航行前阶段，船舶能抵御可预见的事故风险是客轮运输安全的前置要件，然而，“钻石公主”号确诊人数持续增长的事实却反映了船舶本身的技术和管理等标准在应对突发公共卫生事件等非传统安全事件方面存在不足；第二，在客轮海上交通阶段，船舶能够进入并停靠港口是客轮运输安全的基本内容，但当客轮出现或疑似出现疫情时，沿海国基于疫情防控因素纷纷拒绝客轮入港停靠，而对于沿海国采取此类交通限制措施是否合理的判断依据却付之阙如；第三，在客轮靠港后阶段，船上人员的平安离船是客轮运输安全的最终目标，但因受疫情影响，原本应当即时离船疏散的在船人员需要进行统一安置时，船旗国、沿海国、国籍国等相关国家中何者向船上人员负有安置义务，又应如何安置方构成妥善安置则面临争议。

从通常的客轮运输活动规范视域考察，船舶安全、交通安全和人员安全等作为国际客轮运输安全的核心内容其实已经具备了较为坚实的国际立法基础，但在突发公共卫生事件的特殊情境之下，现行国际公约规范则明显表现出对此方面规制的无力与不足。因此，在疫情防控常态化的当下，对于国际客轮运输各个阶段安全立法的深度审视与重构，不仅可以为应对类似突发事件提供规则指引，在构建“海洋命运共同体”的宏观背景下，也将有助于提升我国海洋话语权，为国际海事法律秩序的构建贡献中国方案。基于此，本文将围绕船舶安全、交通安全、人员安全等三个基本问题对突发公共卫生事件应对中国际客轮运输安全的制度困境及其完善进行探讨。

二、国际客轮运输安全立法的现行构造及其核心制度

(一)国际客轮运输安全立法的现行构造

应当说，国际客轮运输安全立法并非是一个既定的、封闭的范畴，而是指近百年来受各类海上安全事故推动所逐步形成和发展的相关国际海事公约的总称，其本身一直处于动态变化过程中。例如，最早规制国际客轮运输安全的《国际海上人命安全公约》(简称SOLAS公约)即是在“泰坦尼克”号事故的推动下形成的。1912年，“泰坦尼克”号邮轮在其处女航次中因碰撞冰山而沉没，造成全船超过2/3人员罹难。鉴于该事故集中暴露出客轮在防撞结构设计、救生设备配备等技术标准方面存在严重不足，国际社会于1914年制定出台了SOLAS公约对此予以提升。而后，随着国际海运实践需求的不断发展，SOLAS公约又陆续出台了1929年、1948年、1960年和1974年修订版本和多个议定书，对客轮运输安全标准保持及时更新。再如，由“托利·堪庸”号漏油事件推动制定的1973年《国际防止船舶造成污染公约》(简称MARPOL公约)在近50年的发展历程中，也以增加附则的方式逐渐实现了对船源有毒有害物质、生活污水、固体垃圾等污染物排放的控制，从而形成了对保护包括客轮在内的船舶环境安全具有普遍意义的国际规制。

可见，国际客轮运输安全立法所涉内容十分广泛，但基于客轮突发公共卫生事件应对的现实需求，本文将仅围绕此类事件给国际客轮运输安全立法带来的挑战展开讨论。依此标准，可将国际客轮运输安全立法的现行构造归纳为三个部分，详见表1。

第一，国际客轮运输船舶安全立法，这主要是指客轮本身的安全标准。在该项下涉及的公约除上述SOLAS公约和MARPOL公约之外，还包括规定船员舱室标准的《海事劳工公约》(简称MLC公约)以及关于船员培训和任职标准的《海员培训、发证和值班标准国际公约》(简称STCW公约)等。第二，国际客轮运输交通安全立法，其在突发公共卫生事件中主要集中在船舶入港停靠方面，主要涉及被誉为“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》、确保船舶交通与过境自由的《国际海港制度公约与规约》以及简化船舶运输手续的《国际便利海上运输公约》等国际公约。第三，国际客轮运输人员安全立法，其在突发公共卫生事件中主要体现为客轮靠港后船上人员的安置方面。从严格意义上说，该项下并无直接相关的公约，但笔者认为，对疫船人员进行安置在本质上可归为一种帮助船上人员脱离生物危险的救助行为，因而此部分将主要涉及专门搜寻救助海上遇险人员的《1979年国际海上搜寻救助公约》和救助处于危险中的船舶和海上财产的《1989年国际救助公约》。

表1 国际客轮运输安全立法的现行构造与相关公约

(二)国际客轮运输安全立法的核心制度

1.国际客轮运输船舶安全立法的核心制度

船舶安全立法的核心制度主要包括船舶安全技术标准和管理标准两个方面。

船舶安全技术标准主要是指船机体本身在设计、建造等硬件方面的安全标准。应当说，船舶安全技术标准现已形成了一套较为完备的制度体系，为包括客轮在内的船舶安全构筑了双重防线。第一，主体构造标准，包括外部构造标准和内部构造标准两部分。外部构造标准主要体现为客轮在稳度、强度与抗压性等外部结构方面符合相关标准，如SOLAS公约规定客轮应具备相应的浸水率和排水量，设置防撞舱壁、双层底，采用水密材料等。[4]44-53内部构造标准主要体现为客轮在消防、居住等内部结构方面符合相关标准。如SOLAS公约规定客轮内部应通过耐热结构界面分隔成若干处所，以此将火灾遏制在火源处所内；[4]166MLC公约规定船员起居室内部的高度、面积、建造材料等应能保证船员居住环境健康等。(1)参见中华人民共和国人力资源和社会保障部国际合作司：《2006年海事劳工公约(中译本)》导则标准A3.1，http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201801/t20180103_285920.html，2020年4月17日访问。第二，设备装置标准。设备装置标准主要包括船舶救生设备、辅助系统、医疗装置等方面。救生设备标准主要是指客轮预警、逃生等设备标准，如SOLAS公约规定客轮应按要求安装保安警报设备，能够保证船舶在受到威胁或攻击时向主管机关发送安全警报，[4]324还应当配备相应数量的无线电救生设备、救生艇，以及救生圈、救生衣等个人救生设备以备逃生使用。[4]219-233辅助系统标准主要包括客轮通风、污水处理等船载辅助系统标准。如MLC公约规定客轮内部的通风系统应确保空气的充分流通并保持适宜的温度和相对湿度，且应便于清洁和灭菌；(2)参见中华人民共和国人力资源和社会保障部国际合作司：《2006年海事劳工公约(中译本)》导则B3.1.2条，http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201801/t20180103_285920.html，2020年4月17日访问。MARPOL公约规定客轮内部污水处理系统应配备生活污水处理设施、生活污水消毒设施、集污舱三者之一的设施，生活污水必须经处理后方可排放入海。(3)See International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, annex IV, Article 11.医疗装置标准主要体现为客轮疾病预防和处置等医疗设施配备标准，如MLC公约规定所有船舶均应携带基本医疗装置，包括药品、医药箱、医疗设施和医疗指南等。(4)参见中华人民共和国人力资源和社会保障部国际合作司：《2006年海事劳工公约(中译本)》标准A4.1条，http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201801/t20180103_28 5920.html，2020年4月17日访问。

船舶安全管理标准主要是指船员资质要求等软件方面的安全标准。船员资质要求包括船员培训和船员任职要求，两者均按高级船员、普通船员、急救和医护船员等船员类别实行分类管理。如STCW公约规定，急救船员应熟悉和掌握急救箱操作、人体构造、药理等方面的医学知识，以及烫伤、脊椎损伤、溺水、窒息等人身事故的急救技能，而医护船员则应掌握包括牙科病、外科病在内的常见疾病的医护技能，以及消毒、包扎等护理技能。(5)参见STCW公约第VI章，表A-VI/4。

2.国际客轮运输交通安全立法的核心制度

正如前述，在突发公共卫生事件应对语境下，国际客轮运输交通安全立法的核心制度在于船舶准入制度，这主要是由沿海国在疫情期间往往对原本可以无碍停靠的客轮采取交通限制措施所决定的。因此，此项下将主要涉及无害通过和临时交通限制等两项制度。

无害通过制度是指外籍商船在不损害沿海国安全和良好秩序的条件下，可以迅速地和连续不停地通过领海而无须事先通知或取得沿海国的许可。[5]这是由《联合国海洋法公约》确认的船舶基本权利，其实质是在航行自由这一传统海洋权利制度对领海、毗连区和专属经济区等现代海洋权利制度进行妥协的情形下，对沿海国领海主权的一种合理限制，只要船舶符合“无害”和“通过”两大要素即可享有。该项制度在国际卫生安全领域的《国际卫生条例》下还被延伸和细化为船舶无疫通行制度，也即沿海国不应因公共卫生原因而阻止船舶在任何入境口岸停靠，但为应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件而采取交通限制的除外。(6)参见《国际卫生条例》第28条第1款。

沿海国临时交通限制是指沿海国基于本国公共利益享有采取临时措施以暂时限制船舶准入的权利。对此，《国际海港制度公约与规约》规定，由于公共卫生、安全或预防动植物疾病的原因，各缔约国可以暂时停止提供港口利用，无须依据本规约允许被禁止进入的旅客或货物过境；(7)参见《国际海港制度公约与规约》第17条。《国际便利海上运输公约》则直接规定本公约不得妨碍缔约国采取临时措施，对可能给公共秩序、公共安全或公众健康造成重大危险的特殊问题进行处理。(8)参见《国际便利海上运输公约》第5条第2款、附则第1节第2项。除此之外，《国际卫生条例》也规定沿海国可以根据本国有关法律和国际法义务对船舶交通采取限制措施。(9)参见《国际卫生条例》第43条第1款。

3.国际客轮运输人员安全立法的核心制度

突发公共卫生事件应对语境中的国际客轮运输人员安全立法的核心制度主要在于船上人员安置制度。前已述及，船上人员安置在本质上可归属于海上人员救助，因而具体可以涉及船旗国救助和沿海国救助两个方面。

船旗国救助义务在现行相关海事公约下并未得以明确，不过，笔者认为，《联合国海洋法公约》第94条关于船旗国管辖义务的规定在某种程度上可以作为船旗国救助义务的依据。根据该条规定，船旗国有义务对悬挂本国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制，(10)参见《联合国海洋法公约》第94条第1款。由此可以推知船旗国在公海上对船舶行使专属管辖权，因而亦应包括对船上人员的救助义务。

就沿海国救助义务而言，由于《1989年国际救助公约》主要针对以船长为第一救助义务主体的私法层面的海难救助关系进行调整，(11)参见《1989年国际救助公约》第10条。其在公法层面的沿海国救助义务更多地规定在《1979年国际海上搜寻救助公约》中，具体包括以下几方面内容：第一，负责救助海难遇险的任何人员，不论该人员的国籍、身份或所处的环境为何；第二，按照救助区域开展救助行动，救助区域的具体范围依据沿海国之间达成的边界协议划定；第三，建立救助协调中心和分中心，并配备专业人员和设施开展救助服务；第四，鼓励与其他沿海国建立密切合作，包括救助资源的支持、领海或领土的开放等方面。其中，领海或领土开放合作是指沿海国之间可出于搜寻海难地点和救助海难遇险人员之目的签订协议，对缔约沿海国相互进入他国领海或领土的条件予以明确。(12)参见《1979年国际海上搜寻救助公约》第2章、第3章。

三、突发公共卫生事件应对中的国际客轮运输安全立法制度困境

(一)突发公共卫生事件应对中船舶安全标准存在空白

正如前述，现行有关国际立法在船舶安全标准方面虽已有较为详细的规定，但在应对突发公共卫生事件等非传统安全事件的技术标准和管理标准方面则存在空白，详见表2。

1.船舶安全技术标准方面

笔者认为，船舶安全技术标准在主体构造和设备装置方面均具有传统性，难以适应于突发公共卫生事件的应对，具体表现如下：

在船舶主体构造标准方面，现行标准更多地聚焦于抵御碰撞、海啸等传统风险的外部构造标准，而对于关涉生物风险的内部构造标准关注不足，如在可供隔离的舱室方面即处于规制缺失状态。客轮本身属于高度密闭场所，在船人口密度较大且内部空间相对狭小，若不在建造或改建时即规划出可供隔离的舱室空间，一旦船上人员发生感染，将极易导致病毒微生物的扩散与沉积，从而对突发公共卫生事件的事前预防和事中减缓极为不利。

表2 国际客轮运输安全立法制度困境

在船舶设备装置标准方面，存在以下三方面问题：第一，通风系统难以阻断病毒微生物的传播；第二，污水处理系统增加了传染途径；第三，医疗装置缺乏治疗新冠病毒肺炎等传染疾病的配置标准。就船舶通风系统而言，目前多数客轮采用对空气进行集中处理后再分送各舱室的聚集式装置设计。由于集中处理的空气中仅一部分是来源于外部的新鲜空气，剩余部分则是来自各舱室的回风，而通风系统虽配有空气过滤器，但并不能有效地杀灭新冠病毒等病原体，从而可能导致病毒经由通风系统在各舱室之间流动。但现行标准却仅涉及空气充分流通、保持适宜温度和相对湿度以及便于清洁和灭菌等方面，缺乏与应对上述突发公共卫生事件相关的技术准则。在污水处理系统方面，目前船载污水处理系统标准主要适用于防止海洋环境的传统污染，而并未涉及控制生活污水中高传染性病原体的技术性规制。这不仅易造成船上人员的交叉感染，还可能将船舶携带的病原体扩散到外界，增加病毒传播途径。在医疗装置方面，目前的相关标准仅涉及针对常见疾病的基本医疗装置的配备，而对于传染性强、传播速度快、传播范围广的新发性传染疾病缺乏设备配置标准。[6]

2.船舶安全管理标准方面

船舶安全管理标准在船员培训和船员任职要求方面存在的问题具体表现如下：第一，缺少针对突发公共卫生事件应急反应的船员培训。目前船员的防疫意识、对疫情的预防和处理能力均有待提高，当船上已出现感染或疑似感染人员时，船员若不迅速采取隔离措施及对以上人员的密切接触者予以排查，易造成内部的交叉感染和应急秩序的混乱。第二，欠缺急救和医护船员在新冠病毒疫情等突发公共卫生事件中的任职要求规定。现行标准对急救和医护船员的任职要求仅局限于掌握溺水、窒息等船上常见事故的急救技能或牙科病、外科病、普通性传染病在内的常见疾病的医护技能，并未涉及针对此类新发性突发传染病防治需要掌握的相应急救和医护技能。

(二)突发公共卫生事件应对中船舶准入规则失于明确

突发公共卫生事件应对中船舶准入规则不明主要体现在沿海国是否有义务接受涉疫客轮入港停靠这一争议问题上(详见表2)，而对于该问题的回答需要明确以下两个问题：第一，无害通过能否作为沿海国接受客轮入港停靠的依据；第二，沿海国临时交通限制权的行使条件如何认定。

1.无害通过难以为沿海国接受客轮入港停靠提供依据

无害通过权作为对沿海国领海主权的合理限制，实则在正向层面上决定了外籍商船能否进入沿海国港口停靠问题。理论上，船舶只要符合“无害”和“通过”两大要素的情形即可享有无害通过权，那么，涉疫客轮的入港停靠能否构成无害通过呢？

笔者对此持否定观点，理由有二：第一，涉疫客轮入港停靠不符合“无害”的要求。《联合国海洋法公约》第19条规定，“无害”是指不损害沿海国的和平、良好秩序或安全。该条列举了12项不符合无害的情形，其中，第7项为“违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下任何商品、货币或人员”，这就意味着《联合国海洋法公约》允许沿海国以国内法的方式对何为无害做进一步界定。这实际上又将解释权交还给作为利益相关方的沿海国，使其集“运动员”和“裁判员”于一身，从而可能给涉疫客轮的“无害”认定造成不利。此外，最后一项将与“通过”没有直接关系的任何其他活动作为兜底条款规定。据此，涉疫客轮入港停靠若不符合“通过”要求，也将被认为是“有害”的。因此，亦有必要对“通过”进行认定。第二，涉疫客轮入港停靠不符合“通过”的要求。《联合国海洋法公约》第18条规定，“通过”是指为了穿过领海但不进入内水或停靠内水以外的泊船处或港口设施，或者驶往或驶出内水或停靠这种泊船处或港口设施，应连续不停和迅速地进行。根据该条规定，“通过”包括两种形式：一是在领海迅速且不做停留地航行；二是为了进出内水而迅速且不做停留地经过领海。不难看出，无论何种形式，“通过”都应仅基于临时“经过”的需要，而不是使领海作为航行的目的地，[7]涉疫客轮进入领海港口停靠显然已超出“通过”的范畴。

综上，无害通过难以为沿海国接受客轮入港停靠提供法律支持，涉疫客轮能否进入沿海国港口仍属沿海国主权支配范围内的事项。

2.沿海国临时交通限制权的限度有待细化

在无害通过不能为沿海国接受涉疫客轮靠港提供依据的情况下，沿海国的临时交通限制权实则从反向决定了涉疫客轮入港停靠的可能性。

临时交通限制权是《国际便利海上运输公约》等公约赋予沿海国基于本国公共利益考虑而暂时限制外籍船舶进入本国港口的一项权利，但沿海国的该项权利在以下两方面存在缺失：第一，现行相关规定仅为原则性规定，缺少明确的限度性条件。如《国际便利海上运输公约》规定缔约国可以为处理可能对公共秩序、公共安全或公众健康造成重大危险的特殊问题采取临时措施，但并未对“公共秩序”和“公共安全”等概念进行界定；《国际卫生条例》也仅规定沿海国对交通进行限制的措施不应超过能适度保护健康的其他合理的可行措施，而对于何谓“其他合理的可行措施”并未进行限定。这就使得沿海国对于临时交通限制权的自由裁量空间弹性过大，从而可能造成该项权利的滥用。第二，缺乏克服沿海国消极对待的相应补偿机制。沿海国一旦接受涉疫客轮靠港，也就意味着将一并负责随客轮靠港带来的后续人员安置等措施安排，在没有相应补偿机制保障的情况下，沿海国将独自承担因人员安置带来的巨额人力、物力成本，这就导致沿海国在突发公共卫生事件发生时倾向于一律拒绝涉疫客轮的入港停靠申请。

(三)突发公共卫生事件应对中人员安置制度面临缺位

突发公共卫生事件应对中人员安置制度缺位主要表现为国家救助义务等相关公约规定尚未延伸到安置环节(详见表2)，具体可以从船旗国和沿海国两个方面进行探讨。

1.船旗国安置义务缺乏现实可行性

虽然，正如前述，《联合国海洋法公约》关于船旗国管辖义务的规定在某种程度上可以作为船旗国救助乃至安置义务的依据，但结合航运实践分析，船旗国对此义务的落实往往缺乏现实可行性。

第一，船旗国救助义务是否包括人员安置其实仍具有模糊性。《联合国海洋法公约》虽明确规定船旗国有义务就行政、技术及社会事项对在公海上的本国船舶行使管辖和控制，但却并未进一步解释行政、技术及社会事项的应有之义，船上人员的安置是否包含在以上三类事项之内因而面临争议。更为重要的是，《联合国海洋法公约》对船旗国上述义务的施加仅局限在公海海域之内，而突发公共卫生事件中的船上人员安置则需以沿海国港口为依托，船旗国的上述义务能否适用于公海之外的此类海域也具有模糊性。第二，船旗国基于地理不便原因往往无法落实安置义务。航运实践中，母港国与船旗国往往分属不同国家，客轮的活动范围又通常以母港为中心向周边海域辐射，人员安置多发生在母港海域附近，从而导致船旗国因与事发地相隔甚远而无法实施安置。“钻石公主”号即是在日本海域附近发生人员大规模感染事件，而位于另一半球的英国作为船旗国因地理位置因素而难以实施安置。第三，方便旗客轮常态化造成船旗国不愿或无法实施安置义务。方便旗制度形成并在国际范围内泛化的主要原因在于一些国家基于增加本国收入的考量而对船舶实行宽松的登记政策，给予大幅税收优惠和手续便利，以此吸引船东前往登记。在此制度下，船旗国与船舶之间建立的联系十分微弱，因而在突发公共卫生事件发生时，船旗国通常并无安置相关船舶和人员的动力。而且，方便旗国家基本是船舶管理能力欠佳的不发达国家，即使其有安置的意愿也不具备相应的安置能力。

2.沿海国安置义务欠缺强制性和细节性

沿海国在突发公共卫生事件中对船上人员的安置义务也面临依据缺失问题。正如前述，沿海国是否具有安置义务取决于其能否归于海难救助范畴这一问题。根据《1979年国际海上搜寻救助公约》规定，沿海国救助特指对海上遇险中的人员救助，此种救助存在两个前提：第一，由海上特殊风险引起，通常是船舶遭受了海上特有的不可预见的风险或意外事故；第二，危险超出船舶的抵御限度，也即对人员救助以船舶陷于危难为基础。而突发公共卫生事件并非海上特殊风险，甚至因群体性的特点更多地在陆上传播；船舶也仍完好无损，并未因突发公共卫生事件出现损坏或沉没等超出抵御限度的情形，船上人员虽处于危险状态，却不以船舶陷于危难为前提。由此，《1979年国际海上搜寻救助公约》对于沿海国强制救助义务的规定可能难以涵盖突发公共卫生事件的人员安置。更为重要的是，即使沿海国救助义务被推及至突发公共卫生事件中的人员安置，也缺乏妥善安置船上人员的明确性指示，毕竟沿海国救助措施重点在配备专业人员和设施对海上遇险人员进行援救的海上环节，而在作为人员妥善安置重点的陆上环节却欠缺明确规定。

四、突发公共卫生事件应对中的国际客轮运输安全立法规则重构

笔者认为应从立法理念、近期重构和远期重构三个层面完善突发公共卫生事件应对中的国际客轮运输安全法律规则，详见表3。

表3 突发公共卫生事件应对中的国际客轮运输安全立法的完善建议

(一)立法理念层面：确立推动规则落实的理念设计

制定关于突发公共卫生事件应对中的国际客轮运输安全公约应遵循以下三项原则：

第一，生物风险预防原则。“以新型冠状病毒肺炎疫情为代表的非传统安全威胁，正在成为当今各国最紧迫的挑战。”[8]在突发公共卫生事件应对的现实需求下，有必要从防范新型生物风险的视角对现行相关制度和规则进行重新审视，及时更新法律与现实不相适应之处。

第二，船岸利益平衡原则。突发公共卫生事件中的客轮入港停靠实际上反映了“船岸”两方的利益冲突，也即作为“船方”的客轮及船上人员靠港的交通自由与作为“岸方”的沿海国的公共利益之间的冲突。实际上，此种利益冲突由来已久，早在14世纪，威尼斯和罗兹岛就曾拒绝搭载感染鼠疫旅客的船舶通行。在19世纪，人们为控制霍乱疫情的蔓延也曾拒绝商船入港。[9]可见，当时的通行做法是将船岸两方的利益绝对对立。而“现代立法其实质是一个利益识别、利益选择、利益整合及利益表达的交涉过程，在这一过程中立法者旨在追求实现利益平衡”[10]。因此，国际客轮运输安全法律制度的制定和完善也应当以达成双方利益平衡为基本准则，既要坚持沿海国对客轮入港停靠的接受义务，防止对船舶交通自由造成不必要的干扰；又应当尊重沿海国公共利益，承认沿海国享有合理拒绝及交通限制的权利。

第三，国际合作原则。“非传统安全问题多涉及到国际社会的共同利益，各国很难在其中独善其身，必须依靠国际合作解决这些问题。”[11]突发公共卫生事件中船上人员安置问题，是沿海国、船旗国、人员国籍国、邮轮经营人所属国等各国面临的共同威胁和挑战，唯有坚持国际合作原则，“共同构建人类卫生健康共同体”，[12]聚集相关国家人员安置力量，方可妥善解决此类人员大规模感染事件。

(二)近期重构层面：完善三分构造立法基础上的现行规制

近期重构层面是基于当前突发公共卫生事件应对的迫切性，在现有公约框架下进行的相关制度完善。根据国际客轮运输安全立法的三部分构造，笔者提出的建议如下。

1.船舶安全立法方面：提升船舶安全技术和管理标准

船舶安全技术标准的提升主要集中在以下四个方面：第一，在SOLAS公约中纳入客轮可供隔离的舱室规定，减少人员的交叉感染。客轮可供隔离的舱室可以是专门隔离舱室或临时隔离舱室。专门隔离舱室的数量视客轮的最大载客量而定，但应确保至少有一间以上的该类舱室；临时隔离舱室可用平时的休憩区、剧院、歌舞厅等文娱公共场所充当，仅在疫情期间承担隔离功能。第二，在SOLAS公约中增加应对突发公共卫生事件相关的通风系统标准技术准则，阻断病毒微生物的流动与传播。在此方面，美国卫生与公众服务部出台的《2018年VSP邮轮建造指南》(以下简称《指南》)(13)美国卫生与公众服务部于2018年颁布，全称为VSP Construction Guidelines 2018。明确规定通风系统方面应当定期检查、清洗与维护过滤器、冷凝器等各项内部设施，并特别提到在隔离舱室、洗手间等场所设置独立通风系统。[13]笔者建议参照《指南》明确要求在专门隔离舱室、临时隔离舱室和洗手间等病毒浓度高的场所设置独立通风系统，阻断与使用聚集式循环通风系统的其他舱室的空气流通。第三，在MARPOL公约专门规制污水处理标准的附则IV中添设病原体消毒处理设施规定，切断病毒可能经生活污水传播的途径，并且只对符合规定的客轮才签发《国际防止生活污水污染证书》。第四，在SOLAS公约中规定配备诊疗新冠病毒肺炎等新发性传染病的医疗装置，并满足口罩、防护服、药品等基本医疗物品需求。

船舶安全管理标准的提升主要集中在以下两个方面：第一，在STCW公约中加入船员突发公共卫生事件的应急反应培训，提高对疫情的预防和处理能力。应急反应培训应涵盖突发公共卫生事件指导与宣传、病例的转移与隔离、密切接触人员的跟踪与管理、旅客的疏导与控制等内容。第二，在STCW公约中新增急救和医护船员突发公共卫生事件的任职要求规定，提高对新发性突发传染病的防治技能。笔者认为，欧盟专门制定的邮轮卫生管理和传染病监测的《欧盟邮轮卫生标准和传染病监测手册》(14)欧洲委员会卫生和食品安全总局于2015年颁布，2016年修订，全称为European Manual for Hygiene Standards and Communicable Disease Surveillance on Passenger Ships。在传染病监测技能、隔离预案准备技能、事件评估技能等方面值得借鉴：一是在传染病监测上保持对人员跟踪记录，积极监测最新感染动向；二是在隔离预案上整理疑似或确诊人员名单，确定隔离区域，保持与以上人员的必要沟通；三是在事件评估上开展客轮的传染病应对能力定期评估，通过不断的复查、评审发现管理漏洞。[14]

2.交通安全立法方面：新设沿海国的接受义务并细化临时交通限制权的行使限度

笔者建议在《国际海港制度公约与规约》中增加以下两方面规定：第一，明确设立沿海国对涉疫客轮入港停靠的接受义务，为涉疫客轮靠港提供法律依据。实际上，涉疫客轮在沿海国港口停靠是基于现实因素的考虑，因为相比大费周章地前往与其相隔甚远的船旗国等国家，就近停靠在活动范围内的沿海国显然更为可行，也有助于为船上人员的及时安置节约时间。基于此，笔者认为应当明确沿海国对涉疫客轮原则上负有接受义务，除非严重危及本国公共利益而行使临时交通限制权。第二，细化沿海国临时交通限制权，以实现船方与沿海国利益的合理平衡，具体可以包括以下内容：一是规定明确的限度性条件，防止权利的滥用。在确保维护国家安全、公共利益、公共卫生，且客轮入港停靠的风险大于拒绝客轮入港风险的前提下，沿海国可以通过负面清单方式尽可能列明不允许客轮靠港的情形，但必须以对船舶的交通自由造成最小侵害为限；当根据负面清单难以确定客轮能否靠港时，应交由世界卫生组织等权威性中立机构处理，世界卫生组织则应建立专家库，并从库中抽选组成专家评审团，按照船上疫情的类别和严重程度确定做出结论的期限。二是建立相应补偿机制，鼓励沿海国正向行使交通限制权。为克服沿海国独自承担随客轮靠港带来的人员安置巨额成本，应当规定为沿海国提供相应金额补偿或物资补偿机制，以避免沿海国在交通限制权行使上的消极懈怠。

3.人员安全立法方面：施加船旗国和沿海国的人员安置义务

船旗国安置义务的施加可以通过在《联合国海洋法公约》中增设船旗国对突发公共卫生事件的船上人员安置条款进行。船旗国安置条款主要涉及以下事项：一是明确船旗国对船上人员的安置义务不受船舶所处海域的影响；二是设计便于船旗国实行的妥善安置措施以克服其地理位置上的不便，如向人员所在的安置地区运送医疗用品、食宿等生活用品的物资，派遣专家团队提供疫情防控的工作支持，安排包机接送本国国民回国等；三是新设船舶与船旗国真正联系的限定条件，将船旗国对船舶在行政、技术及社会事宜方面进行有效管理作为授籍前的考虑因素，而不只是船旗国在授籍后的义务。[15]

沿海国安置义务的施加可以通过在《1979年国际海上搜寻救助公约》中新增沿海国对突发公共卫生事件的船上人员安置条款落实。建议通过列举式立法模式规定妥善安置的明确性指示。如在隔离措施方面，将船上人员转移至岸上进行单独隔离；在检疫措施方面，派遣传染病防治专家负责隔离期间的疫情防控检疫工作，并按照检测结果实行科学区分安排。

(三)远期重构层面：制定专门规制客轮运输安全的国际公约

近期重构层面虽可以在现有公约框架下对突发公共卫生事件中的客轮运输安全问题进行完善，但对现行公约进行逐一修订不仅可能受公约立法目的所限而无法做更为细致的规定，还将不可避免地面临碎片化的弊端。相较之下，远期重构层面则能够将除技术性规范外的其他全部规则统一集中在一部全新的国际公约内，以此一揽子解决以上问题。

笔者认为，远期重构层面还应当促进突发公共卫生事件国际合作及配套机制的建立。为保证相关国家的参与意愿和促进国际合作机制的运行流畅，可参考船舶油污损害赔偿的做法，引入强制责任保险和基金制度。船东有义务为船员、旅客投保在船期间传染病感染的强制责任保险；船旗国、沿海国、港口国、船舶经营人所属国、人员国籍国等国家有义务设立突发公共卫生事件人员安置联合基金，船上发生大规模人员感染事件后，以上国家可共同推举成立临时基金小组，由该小组负责对本次人员安置费用进行估算，再按比例分摊确定每个国家的应出资数额。

五、结 语

突发公共卫生事件应对中的国际客轮运输安全立法面临船舶安全、交通安全、人员安全等三个方面的制度困境。对此，有必要在立法理念、近期重构和远期重构等三个层面加以完善：在立法理念层面，确立生物风险预防原则、船岸利益平衡原则和国际合作原则等原则，以推动规则的具体完善与落实；在近期重构层面，通过提升船舶安全技术和管理标准、新设沿海国的接受义务并细化临时交通限制权的行使限度、明确船旗国和沿海国人员安置义务等现有公约规则修订方式进行完善；在远期重构层面，则有必要制定一部全新的国际公约，将除技术性规范外的其他关于突发公共卫生事件中的国际客轮运输规则统一集中，克服碎片化弊端。