精准扶贫国家力量“回归”下的乡村治理

向玲（华中科技大学公共管理学院）

■ 问题的提出

多年的研究和实践表明，村民自治远远未实现其作为一项基本社会政治制度所应发挥的作用和功能。其中，民主选举就是典型，伴随着农村空心化和乡村社会原子化等问题，民主选举陷入低谷，选不出为群众办事的合适人选成为各地的现实困境；且由于市场化的急遽发展，出现地方势力的崛起及其对国家资源的垄断为代表的“基层治理内卷化”[1]。面临精准扶贫的一系列复杂任务时，由村民选举产生的村委会和村干部在完成任务过程中表现出来的低效率、弱能力以及消极配合渐渐暴露出村民自治在时代变革中的局限性。

精准扶贫政策是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要战略，从2015 年开始“精准扶贫”作为“第一项政治任务”，使乡村治理的结构和过程再一次发生历史性的变革。原本的简约村民自治迅速失效，出现诸多问题。因此，国家为保证精准扶贫任务的高效推进，从各方面对乡村治理进行制度化和规范化的重建，力图完满实现政策目标和政策承诺。但显然，国家权力的“回归”一方面使乡村治理能力发生了实质性的改变，另一方面也打破了原本“平静”的村民自治、损害了基层民主。

■ 以赋能为目的的乡村治理重构

第一、组织建设。首先是阵地建设，这是一切工作高效展开的前提。在村民自治发挥着简约治理作用的年代里，村干部主要在田间地头进行各项工作，因此对办公场所的要求不高，甚至有些地方的村干部以田间地头、以自己家为办公点。因此在精准扶贫开始后的一段时间里，阵地建设的步伐开始加快。

其次，便是基层党组织建设和村民委员会建设。精准扶贫开始后，国家下派的驻村干部除了需要完成“村出列”的扶贫任务外，加强村支两委班子建设也是一项重要帮扶任务。一是基层党组织建设：按照要求深入开展“支部建设年”活动，把支部建设成脱贫攻坚中的战斗堡垒。二是村民委员会建设：将村干部纳入科层化的治理结构之中，为确保精准扶贫各项工作任务的全面完成，制定了严格的村干部管理制度。此外，最为重要的是对村两委换届工作的推动和后备干部人才的选育。

第二，两委赋能。除村级组织建设的诸多成就外，对村支两委主要成员规范化管理和专业化赋能也是精准扶贫开始后乡村治理重构的很重要的内容。首先便是权责明晰的行政责任常态化的办公会议制度[2]。除了管理制度之外，对村两委干部进行专业化的赋能也是精准扶贫以来最显著和有效的乡村治理能力提升的表现，主要包括：对村两委干部进行培训和轮训、实地观摩学习、跟班学与挂职锻炼。

■ 规范化治理下村民自治的“衰亡”

（一）简约治理与精细化管理的碰撞

在治理资源的有限与治理问题的复杂导致在农村基层社会要有效治理必须借助于基层社会自组织力量来予以补充和协助，在中国农村地区简约治理一直发挥着作用且延续至今不无道理。但是，随着精准扶贫以政治任务的形式进入乡村时，乡村社会逐渐由传统向现代转型和过渡。由于扶贫任务的紧迫性和必要性，农村原有的乡土性、粗放性和非专业化的状态被现代化的乡村治理建设迅速改变和重构。且作为简约治理的主体，村两委成员原本的在田间地头完成处理本村的公共事务、公共事业，但在精准扶贫政策实施的战略背景之下，越来越多的现代性治理规则逐渐嵌入村庄内部，慢慢碰撞出一系列“火星子”。

首先，规范化、技术化的治理方式与现有村干部能力的不匹配，比如现在系统的数目字管理需要的基本网上办公技能。此外，在原有的简约治理传统中，村干部是游离于国家行政干部体制之外的、不在编、不脱产的边缘化干部。而随着复杂任务的到来，现代化的治理方式开始将村干部的时间和精力消磨殆尽，村干部的“兼业”状态难以持续、村干部的治理热情开始丧失。

在当前状态之下，简约治理传统依然有存在的必要性和基础空间，国家进入乡村所解决不了的“剩余事务”，依然需要以简约治理的方式通过各类“非正式规则”予以兜底[2]。且简约治理传统可以强化意识的教化作用，相比而言，村干部的情理方式比驻村工作队国家权威的直达更能将外部的意识转化到内部，提高老百姓的认同。

（二）制度化村干部体制与村民自治的冲突

公共行政事务的繁多和社会秩序控制的需求，决定了乡镇政权对科层化的村级组织的制度性需求。对村两委换届工作的推动和后备干部选育的重视，足以证明村干部在基层治理中的角色定位的改变，基层治理体制也开始向着科层化、规范化、技术化、专业化发展，渐渐偏离村民自治。

一方面，村干部职业化和村干部选举中的“选贤举能”都是在精准扶贫战略之下，村级组织处于治理一线，与自身的权责不相匹配，承受了最大的压力，这也是特殊时期的特别之法。另一方面，如黄宗智所说：“在实施重大关乎民生的公共政策的过程中，应该明确加上要有由下而上的民众参与，把其当作重大关乎民众切身利益的政策的必备条件，而不是简单依赖官僚管制或党组织的动员和宣传来执行政策。”[3]村民参与是村民自治的核心环节和体现形式，以充分参与来实现民生与民主的充分结合，尊重农民的智慧和主体地位，才会进一步激发村民委员会与村党支部的活力以及增强国家的合法性地位。

■ 国家力量“回归”下的乡村：“行政吸纳民主”

在我们调研中的诸多案例中，研究所选择的三个案例村是精准扶贫战略实施下国家力量与村民自治互动的不同走向的典型代表。

国家力量制约村民自治——行政压制民主。花园村在精准扶贫战略指导下，从半农半牧边远山区实施异地搬迁安置整村上楼后，村民委员会开始朝着居民委员会转型，在这一转型过程之中，代表着国家行政力量的驻村工作队其中起着主导作用。以往以自我管理、自我教育、自我服务为目的的村民自治被随着国家资源进入一同而来的国家治理力量深深钳制了行为自主性。

国家力量服务村民自治——行政民主各行其道。在精准扶贫进程中，卓扎滩村的村两委自身的治理能力较强，借助精准扶贫政策的资源和原有的村级基础，他们能准确找准村级发展路径，带领卓扎滩村走一条不可轻易模仿的发展村集体经济的脱贫之路。在卓扎滩村，以驻村工作队为代表的国家力量起着的是资源的引进和信息的提供的作用，村内的治理和发展几乎完全由村支两委为代表的村民自治来实行。

国家力量整合村民自治——行政吸纳民主。班彦村是受到各种资源高度青睐的幸运之地，强劲的驻村工作队的下派，以及镇委镇政府的高度重视，更逐渐改变了班彦村村民自治的总体工作能力和水平。在驻村工作队与村干部协同推进扶贫工作的同时，村两委主要干部的履职能力等各方面的培训、轮训也在时时跟进。且村内的后备干部力量的补充也在循序渐进，将村民参与和治理能力的提升逐渐结合起来。村干部在与驻村工作干部的协调配合共同工作的过程中，实践能力更是得到了质的提升。在村干部能力慢慢跟上之后，除必需的扶贫任务之外的“剩余事务”在扶贫进程之中亦可通过非正式规则予以解决，但是这就建立在有国家力量的配合，使村干部有“司其职”的空间和精力。

■ 结语

精准扶贫战略在全国各地的强势推进导致乡村社会的治理出现了一系列重大而深刻的变革，一方面伴随着大量资源而来的国家力量对乡村社会治理结构进行了重构，村庄中的诸多问题在国家力量“回归”的过程中得以解决；另一方面，在规范化治理之下村民自治受到损害，简约治理与精细化治理发生碰撞、职业化村干部体制与民主选举产生冲突，造成乡村治理秩序的失衡。因此，在国家力量“回归”下的乡村，需要找出一种合适的处理国家力量与村民自治关系的模式，这便是“行政吸纳民主”，国家力量对村民自治进行整合，保留原有简约治理模式下的非正式规则和人情技巧，赋予他们乡村治理现代化过程中处理问题的能力，在规范化、技术化的治理体制之下，妥善处理村民自主与行政权威的关系，尽力达致二者的协同并进，走出中国特色的乡村治理现代化之路。