广西深度贫困地区脱贫农户返贫风险防范机制研究

刘亚娟

摘要：广西深度贫困地区自然条件恶劣、生态环境脆弱、扶贫成本极高，采用易地搬迁方式对贫困农户进行帮扶的成效卓著。但从易地搬迁后续扶贫产业就业视角分析，存在着两方面的突出风险：其一，被引进企业的政策帮扶性强，应对市场竞争的力度偏弱；其二，各利益相关方的群体期望和其面临的客观现实之间存在一定偏差，导致相当一部分易地搬迁后续扶贫产业处于进退两难的尴尬处境。文章立足于对广西深度贫困地区易地搬迁后续扶贫产业就业状况的田野调查和深度访谈，提出从强化组织领导、厘清并压实脱贫主体责任、健全脱贫工作相关制度、提升农户反贫困能力、开展多种形式的督查评估、落实稳定脱贫目标等六个方面构建易地搬迁农户返贫风险防范机制的基本思路。

关键词：广西；深度贫困地区；易地搬迁后续产业；返贫风险；防范机制

中图分类号：F327.8文献标识码：A文章编号：1004-1494（2020）04-0067-06

“十三五”时期，广西易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口71万人，建设集中安置点503个，截至2019年11月底，全区实际搬迁入住率100%，提前一年完成搬迁规划的目标任务[1]。这些成绩相继受到相关部门和领导的高度关注和充分肯定，国家发展改革委《“十三五”新时期易地扶贫搬迁工作政策指引》3次刊发广西做法及经验，广西自治区党委、政府主要领导在全区重大工作会议上多次对全区易地扶贫搬迁工作予以充分肯定。可以说，广西易地扶贫搬迁工作成绩卓著。然而，从易地扶贫搬迁农户赖以生存发展的产业就业视角来看，搬迁农户面临的返贫风险不容忽视。基于此，笔者就广西深度贫困地区易地搬迁农户的返贫风险进行分析，研究构建返贫风险防范机制，以期为广西深度贫困地区易地扶貧搬迁农户稳定脱贫提供参考借鉴。

一、广西易地扶贫搬迁工作举措及取得的辉煌成绩

（一）编制广西易地扶贫搬迁“十三五”规划，完成全区易地搬迁工作总布局。2015年10月16日，习近平总书记在减贫与发展高层论坛上发表《携手消除贫困促进共同发展》的主旨演讲，明确提出扶贫工作“五个一批”新要求，即通过扶持生产和就业发展一批、通过易地搬迁安置一批、通过生态保护脱贫一批、通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批[2]。广西壮族自治区党委、政府认真贯彻落实总书记的讲话精神，根据全区扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”主要是居住在高寒山区、大石山区、峡谷涝区、石漠化区等生存条件恶劣、生态环境脆弱、扶贫成本极高地区的实际，提出“十三五”时期扶贫生态移民搬迁110万人（其中建档立卡贫困人口100万人，同步搬迁10万人）的计划[3]。2018年4月，国务院扶贫开发领导小组办公室出台《关于印发调整后“十三五”易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口分省规模的通知》（国开办发〔2018〕31号），将广西“十三五”时期计划搬迁建档立卡贫困人口由原来的100万人调整为71万人。随后，自治区党委、政府组织力量对2016年编制和实施的《广西易地扶贫搬迁“十三五”规划》进行全面修订，明确2016—2020年全区易地扶贫搬迁任务为72.3万人，其中建档立卡贫困人口71万人，同步搬迁的其他农户1.3万人。自此，广西全区易地扶贫搬迁工作完成整体布局。

（二）领导挂帅实施责任包干，强力推进广西易地扶贫搬迁“十三五”规划落地。2017年11月，广西研究出台《关于印发全区易地扶贫搬迁安置点领导包点责任制工作实施方案的通知》（桂组通字〔2017〕18号），实行“市领导包县、县领导包点”为主要内容的领导包点工作责任制，全区所有集中安置点都落实了县级领导挂帅，组建专门工作班子，实行包建设进度、工程质量、资金监管、搬迁入住、后续产业发展、就业创业、稳定脱贫、考核验收的“八包”责任制。同时，配套制定了《广西壮族自治区易地扶贫搬迁安置点包点县级领导干部扶贫开发工作成效考核办法（试行）》，对各包点领导进行年度考核。实行“市包县、县包点”为主要内容的县级领导包点工作责任制，全面压实县级政府易地扶贫搬迁的主体责任，将后续产业发展纳入“八包”责任制。全区所有集中安置点都落实了一名县级领导挂帅，组建专门工作班子，制订倒排工期实施方案，一包到底、全责落实。并按优秀、称职、基本称职和不称职四个等次评定，考核结果作为包点县级领导干部年度考核、评先评优、干部责任追究的重要依据和干部选拔任用的重要参考。“十三五”时期，自治区党委、政府通过以“八包”责任制为工作的总“抓手”，“包”出了广西易地扶贫搬迁安置区（点）建设的换挡提速。比如，笔者在革命老区百色的调研发现就佐证了“八包”责任制的成效：田阳县那满镇新立村在自治区党委、政府的坚强领导和各级各有关部门的大力帮扶下，修建了27条道路，建设了节水灌溉工程，改种了经济效益较高的农作物，通过土地流转，引进6家农业公司发展了2200亩芒果、2100亩香蕉产业基地，火龙果、圣女果、秋冬菜种植形成规模。如今，全村家家户户摘掉了贫困帽。

（三）制定配套政策，营造政策实施氛围，推动广西易地扶贫搬迁“十三五”规划成效持续扩散。在自治区党委、政府的正确领导下，2017年，自治区印发了《关于加强易地扶贫搬迁后续产业发展和就业创业工作的指导意见》《关于加强易地扶贫搬迁安置点基层组织建设的指导意见》等政策性文件，重点推进特色产业、农林加工业、乡村旅游业、转移就业等方面扶持政策的落地。全区78个县先后制定安置点后续产业发展实施方案，明确发展重点和实施路径。2019年12月，自治区印发《关于进一步强化易地扶贫搬迁后续扶持工作的意见》（桂发〔2019〕36号），倾斜政策，落实措施，明确责任，从义务教育和医疗保障、营造便利的社区生活环境、加大产业和就业创业帮扶力度等方面狠抓落实。2020年4月1日，自治区党委、政府召开全区易地扶贫搬迁后续扶持工作推进电视电话会议，全面部署推进易地扶贫搬迁后续扶持各项工作，重点宣传全区各地各部门开展易地扶贫搬迁工作的新举措、好办法，宣传基层扶贫干部典型事迹和搬迁群众自力更生、光荣脱贫的感人故事，全面展现新时代广西易地扶贫搬迁工作取得的伟大成就，为决战决胜易地扶贫搬迁工作营造良好的舆论氛围。

通过实施一系列具体工作举措，截至2019年12月底，广西有266家就业扶贫车间坐落于易地扶贫搬迁安置点。同时，在易地扶贫搬迁安置点建设23个农民工创业园，吸纳搬迁劳动力0.37万人就业，开发扶贫公益性岗位超过4.01万个[4]，为易地扶贫搬迁农户稳定脱贫打下了坚实的基础。

二、广西深度贫困地区易地搬迁后续扶贫产业就业领域潜在风险分析

目前，广西深度贫困地区易地扶贫搬迁已经顺利完成“搬得出”工作任务，但是后续的“稳得住”、贫困地区逐步“能致富”任务依然繁重复杂。广西壮族自治区党委书记鹿心社在深入调研后指出，“交钥匙”不等于“安居”，加强后续扶持最关键。土地、山林权益不变群众才放心，配套服务齐全群众才定心，因地制宜搞产业群众才安心，家门口就业挣钱群众才开心[5]。广西易地扶贫搬迁工作要稳扎稳打，要让贫困农户真正摆脱贫困，“回头看”、自我检视工作中的潜在风险是必要且有意义的。审视目前广西深度贫困地区易地搬迁农户返贫风险，主要存在于以下方面：

（一）就扶贫产业企业而言，潜在风险主要在于被引进企业的政策帮扶性强，应对市场竞争的能力偏弱。调研发现，目前广西深度贫困地区引进落地的多数扶贫车间和厂房都是政府主动联系，通过让利于企业引进的，是政策性支持产业。

1.扶贫产业基本都是劳动密集型产业，生产技术含量低。笔者在广西各地基层调研发现，从发达地区引进的牛仔服、防护手套、电子元器件等制作车间，都属于劳动密集、技术含量不高的产业。潜在风险在于：生产技术替代性强，农户失业风险偏高。随着科学技术发展，目前这种劳动密集型生产制作车间处于一种被逐渐淘汰的趋势。就算是不失业，企业在享受完廉价的人力资源红利和政策补贴以后，也是要退出的。就算企业不退出，实质上仍是变相的政府补贴。令人担忧的是，这种变相的补贴在现实中造成了一种虚假的繁荣就业现象，并没有解决根本问题。

2.扶贫项目存在同质性，给产业后续发展造成同业竞争压力。比如，廣西具有独特的地理气候条件，适合种植热带、亚热带水果，几十万亩的热带水果种植成为贫困农户脱贫的常规项目。规模化种植背后，潜在的项目风险在于：各类果品成熟期相近，上市时间相差无几，当地鲜果贮藏设备欠缺，缺乏深加工的设备，鲜果极易腐烂变质。加之农户的品牌维护意识不强，虽然广西的热带水果知名度高，但美誉度低，产业后续发展路子亟待拓宽。

3.部分扶贫企业属于“邻避项目”，存在影响当地经济社会发展和生态环境安全的潜在风险。调研发现，在广西某市部分区县引进落地的项目属于在东部发达地区受到冷遇的业务板块。这些项目因为在发达地区难以立足，转而选择在西部地区的贫困山区落地。因为这些项目大多数拥有大公司的背景，容易获取公众信任，加之其主营业务与其帮扶贫困地区的合同项目同时存在，也在一定程度上遮人耳目。但从长远看，这些项目对于当地的生态环境以及群众的身心健康存在危害性潜在风险。可以说，企业赚取的是经济利益，当地政府看中的是扶贫政绩，最终受害的将是当地群众。

4.部分扶贫产业缺乏群众参与，政府热情高，群众看热闹，存在“烂尾工程”的潜在风险。调研发现，广西一些深度贫困地区大张旗鼓搞起的乡村旅游，市场前景堪忧。笔者曾两次深入广西某市一处乡村旅游项目点调研，就项目点的自然风光而言在广西境内属于“平常姿色”，几乎没有亮点；就项目点的交通状况而言，在熟悉路况的状态下到县城约需一小时车程；就项目点的餐饮而言，餐馆数量少，饭菜质量有待提升；就民宿客房而言，房内设施质量尚未达到舒适标准。在访谈当中，村民表示这个乡村旅游项目是怎么搞起来的不清楚。村民对于民宿和乡村旅游的态度差异很大：家里能够接待游客的表示项目点的乡村旅游项目可以搞，未被授牌接待游客的农户回答则相反。据笔者观察，发现该项目点落地的民宿村里，就算是可以接待游客的房东家中，其精壮劳动力都在县城或是到更远的地方去务工，这也从侧面反映出农户对本村旅游产业并不看好。

（二）就扶贫产业相关参与方而言，潜在风险在于，由于各利益相关方的群体性期望和客观现实之间存在一定偏差，相当一部分易地搬迁后续扶贫产业处于进退两难的尴尬处境。以下就政府对口帮扶部门、签约入驻企业、就业贫困农户三类群体进行分析（见表1）。

1.对于政府对口帮扶部门来说，目标期望是完成国家脱贫攻坚战略任务。然而，该项工作在压力型行政体制下，经过多层次多角度宣传和报道之后被推到了舆论的潮头浪尖，亦成为老百姓茶余饭后谈资的主题。在这样的大环境下，多数帮扶部门都将所引进的扶贫企业作为一项政绩考核指标去对待，甚至在有些地方形成一种各个帮扶部门暗中较劲打擂台的态势，种种情势，迫使各帮扶部门不得不在规定的期限内为完成目标考核，不惜代价促使项目落地。调研发现，扶贫项目的诞生一般在形式上经历以下流程：首先，扶贫项目点第一书记调研；接着，和部分群众（干部）进行座谈，形成调研报告向自己人事编制所在单位分管领导汇报情况；然后，分管领导赴拟实施扶贫项目点开展现场调研；最后，确定扶贫项目，政府帮扶部门的目标得以实现。然而后续发展中暴露出来的缺乏技术人才、农户不能适应企业工作机制、产品销路不畅、一次性消费现象让帮扶机构很是气馁，尤其是农户不买账更是让帮扶机构难堪。

2.对于签约入驻的扶贫企业来说，目标期望是在实现企业经济收益的基础上，履行社会责任。如前文述及的在广西某市签约引进的有“邻避项目”嫌疑的知名企业，在调研和访谈中，项目负责人介绍其项目的绿色、环保以及解决贫困地区一时之难的说法都是实情，然而其主营业务高污染性质这一点也是事实。入驻企业和引进企业的政府部门也都期望用科技创新和制度约束等措施，尽最大努力将潜在的风险降到最低，但是“高污染”是该项目业务板块的“基因”这一点难以改变。而且，随着时间推移，项目的风险会由隐性转变为显性，直接影响到企业的生命周期。

3.对于就业贫困农户来说，目标期望是能够应聘到适配的工作岗位，通过自己力所能及的劳动获得可以养活自己和家人的稳定劳动报酬。据统计，截止2020年4月，广西全区易地扶贫搬迁建档立卡贫困户中，13737户614142名有劳动能力且有就业意愿的贫困户，已实现一户至少一人就业，就业率94.21%[6]。宏观数据表明，易地搬迁农户的就业梦想基本实现。但是对微观个体调研发现，搬迁农户就业潜在风险呈现出短期性就业、间歇性就业的总体特点。具体分为两种情况：一种是就业人员被企业辞退，其中主要缘由是就业人员技术难以达到企业要求，不按公司规定流程开展生产。另一种是就业人员主动离职，其中主要缘由是农户难以接受企业的约束。调研中发现如下一则案例，广西某县政府曾经专门组织过300人到县城集中安置点附近的工业园区工作，一个月后只剩下30人留在园区。县政府派人了解到的情况是，因为作息时间的不适应，贫困群众和现代企业管理者发生碰撞，直接导致就业失败。为帮助贫困人口实现身份和角色的转换，该县政府专门带领贫困户家庭中有就业意向的人员去对口援建的地区考察学习，切身体会现代企业工作模式，才使局面得以扭转。

三、广西深度贫困地区易地扶贫搬迁农户返贫风险防范机制的构建思路

广西深度贫困地区自然条件恶劣、生态环境脆弱、扶贫成本极高，采用易地搬迁方式对贫困农户进行帮扶已取得阶段性胜利，后续的工作侧重点转向防止搬迁农户返贫，实现稳定脱贫。为此，提出广西深度贫困地区易地扶贫搬迁农户返贫风险防范机制的构建思路（见图1）。

（一）强化组织领导力量。梳理广西深度贫困地区易地扶贫搬迁工作实施过程，不难发现，广西易地扶贫搬迁工作能够取得辉煌成绩，首先得益于坚持自治区党委对全区扶贫工作的统一领导和统筹谋划。《广西易地扶贫搬迁“十三五”规划》确定后，在自治区范围内建立自治区统筹、市级推动、县负总责、乡镇抓落实的全区反贫困长效工作机制，成立易地扶贫搬迁工作领导小组，全面实施跨部门、跨行业的扶贫工作联席协调机制，向贫困县派驻扶贫工作队、向贫困村派驻扶贫工作第一书记，全面强化贫困地区农村基层党组织的领导核心和政治地位，全面提升基层党组织在扶贫工作中的战斗堡垒作用。基于此，今后应重点在驻村干部的选拔机制、激励机制上持续完善。其一，在驻村干部的选拔机制上，担当精神和能力素质要同时考虑，二者缺一不可。只有担当精神，缺乏农村工作经验的干部难以承担带领贫困农户脱贫的重任。同样，工作能力突出，但是缺乏担当精神的干部也不会全身心地扑下身子干好脱贫攻坚工作。其二，在驻村干部的激励机制上，既要重视以激励因素带给驻村干部满意感，也要考虑用保健因素消除驻村干部对不能照顾妻儿老小而产生的不满意感。

（二）厘清并压实脱贫主体责任。脱贫攻坚作为国家层面的战略任务，关系着广大贫困群众的基本生活生存状况，是民生大事。在“以人民为中心”的执政理念下，自治区政府实行五级书记抓扶贫，第一书记扎进村，帮扶干部瞄准人的做法。这是在中国特色社会主义制度体系之下的一种工作机制，即通过行政手段将体制内的领导干部从上至下动员起来，以目标考核促使领导干部积极引领建档立卡农户脱离贫困。比如，广西坚持大规模精准选派干部驻村帮扶，在全区选派5379名贫困村第一书记、3万多名驻村工作队员奔赴一线，实现对贫困村的全覆盖，同时统一选聘近3000名贫困村科技特派员，按产业组团到村里提供技术帮扶。这些帮扶干部以高度的责任感使命感投入脱贫攻坚，为脱贫攻坚付出了大量心血和汗水，有的甚至付出了生命。仅2015年以来，广西就有63名干部倒在了脱贫攻坚第一线[5]。相比帮扶干部的奉献和牺牲，帮扶的对象是否承担起脱贫的主体责任了呢？取材于南宁市青秀区的真实事例创作的小品《懒汉脱贫》反映出贫困群众缺乏内生动力的“等靠要”情形，具有一定的典型性，该剧在央视参赛并获奖，小品选取的题材和内容引起了社会共鸣。由此也提醒我们，防范返贫风险，厘清并压实易地搬迁农户的脱贫主体责任不容忽视。比如，以规章制度的形式强制要求深度贫困地区农户搬迁到安置点后必须制定自身提升计划，并根据计划实施情况对其进行精准帮扶。同时对于在执行自身提升计划过程中面临的困难要在限定时间内主动向帮扶干部反映问题并自己提出需要哪些方面的支持。通过这些具体的措施引导贫困户转变“等靠要”思想。

（三）健全脱贫工作相关制度。广西是民族自治地区，集老、少、边、山、库、穷于一身，从自治区成立开始，就受到党和政府的高度关注和大力扶持，优惠政策多，扶持力度大。目前亟需做好各级各类制度的细化、衔接、补充和完善，体现民族特色政策建设，将各项政策红利用好用活，抢抓机遇，稳定脱贫。比如《自治区扶贫开发领导小组关于印发2019年全区扶贫开发工作要点的通知》（桂扶领发〔2019〕1号），明确指出持续打好易地扶贫搬迁硬仗的具体目标任务，要求加快推进易地扶贫搬迁旧房拆除工作。《研究中央第二巡视组专项巡视反馈易地扶贫搬迁有关问题整改工作的会议纪要》明确提出拆旧复垦推进缓慢问题整改措施，要求制定出台不同地类旧房拆除复垦或恢复生态差异化政策措施，分类施策，确保拆旧复垦取得重大突破，切实提高拆除旧房的比例。之前出台的《关于做好易地扶贫搬迁拆除旧房有关工作的通知》（桂政办发〔2017〕118号）、《关于加强易地扶贫搬迁安置点基层组织建设的指导意见》的通知》（桂组通字〔2018〕49号）、《关于加强易地扶贫搬迁户在迁出地耕地林地管理利用工作的指导意见》（桂政办发〔2018〕115号）、《广西壮族自治区易地扶贫搬迁拆旧后土地复垦工作方案》（桂自然发〔2019〕26号）精神中都有关于拆旧复垦的相关内容。针对如此情况，要减少各相关部门在执行政策过程中的冲突，就需要通过工作会商，进行诸多政策法规、工作条例、会议纪要之间的细化、补充、完善以及衔接工作，促使政策效益得到最大化发挥。

（四）提升反贫困能力。针对易地搬迁农户可持续脱贫，构建返贫风险防范机制，提升领导干部和搬迁农户的反贫困能力是关键。一方面领导干部应遵照十九届四中全会的要求，着力夯实学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领、斗争精神和斗争本领，防止本领恐慌；另一方面搬迁农户需要在领导干部的帮扶下，实现从“接受输血”向“自我造血”的转变，最终实现搬迁农户可持续脱贫能力不断得到提升。

（五）严格开展多种形式的督查评估。一方面要开展客观测量评估，包括对农户生计资本涵盖的自然资本、人力资本、物化资本、金融资本、社会资本的测评，同时也包括对农户生计方式涵盖的创收方式、安居成本、生活成本和社会关系的测评。另一方面要开展各项主观评价，包括和易地搬迁农户、易地搬迁帮扶干部、扶贫企业干部职工访谈交流，听取他们对易地扶贫搬迁农户返贫风险的主观评价和意见建议，重视搬迁农户的满意度调查，以便为持续深入开展返贫风险防范工作做好准备。

（六）落实稳定脱贫目标。防止易地扶贫搬迁农户返贫，就是要实现稳定脱贫。工作推进要按照“搬得出、稳得住、能致富”的步骤梯次推进，尤其要重视从物质层面的“扶贫”向精神层面的“扶志”推进，只有实现物质温饱、精神充实，才能有力推动广西深度贫困地区易地扶贫搬迁农户实现稳定脱贫，进而和全国人民一道迈入小康社会。

参考文献：

[1]2019年广西水库移民和易地扶贫搬迁工作亮点纷呈[EB/OL].http：//www.gxazzx.org.cn/html/ 2019/hyxw_1217/12461.html.

[2]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016：720.

[3]广西易地扶贫搬迁“十三五”规划[EB/OL]. http：//d.gxzf.gov.cn/file/old/P0201606035486146686 02.pdf.

[4]广西“十三五”易地扶贫搬迁工作成效纪实（3）[EB/OL].http：//news.gxnews.com.cn/staticpages/ 20200430/newgx5eaabfc7-19497912-2.shtml.

[5]鹿心社.精準脱贫调研手记[J].当代广西，2019（9）：11-14.

[6]广西攻城拔寨打好脱贫攻坚收官之战：不获全胜决不收兵[EB/OL].http：//www.gxnews.com.cn/ staticpages / 20200609 / newgx5edebfd3 -19601988. shtml.

责任编辑莫仲宁