陆海统筹管理：核心概念 基本理论与国际实践

马仁锋，辛 欣，姜文达，李加林,2,3

（1. 宁波大学地理与空间信息技术系，浙江·宁波 315211；2. 宁波大学东海研究院，浙江·宁波 315211；3. 宁波陆海国土空间利用与治理协同创新中心，浙江·宁波 315211）

陆海统筹是中国在面临陆域资源环境危机与近岸海域环境日益恶化的现实提出来的战略思想之一。“十二五”以来，中国发展战略与规划中一直遵循陆海统筹思想，在国内实施海洋生态系统综合管理，建设海洋经济发展试范区，建设海洋主体功能区，优化海岸带空间布局；在国际维护中国领土主权和海洋权益，以“一带一路”为统领形成“陆海统筹，东西联动”对外开放新格局。但是中国陆海统筹管理尚未形成体系。国际上，海岸带综合管理做出较早尝试，尤其是是欧美等发达国家，立法、执法、公共参与以及监督评价都已形成较为完善的体系。在此背景之下，厘清陆海统筹管理的概念内涵、思想渊源与理论基础，借鉴国际海岸带综合治理实践成功经验，有助于丰富和发展中国陆海统筹管理的理论与实践。

1 陆海统筹管理相关概念与内涵演进

在英、美、日等发达国家将海洋资源作为重要利用对象时，中国则在长期“重陆轻海”的思想影响下缺乏对海洋资源的重视。此背景之下，海洋战略逐渐引起中国学者关注。20世纪末《中国海洋21世纪议程》把“海洋资源的可持续开发与保护”作为重要行动方案之一，陆海联动、海陆一体化等概念开始作为海陆经济发展原则被提出，直至中国“十二五”规划明确提出“坚持陆海统筹”，标志着陆海统筹正式成为国家战略。

1.1 陆海统筹相关概念

陆海联动发展是人类意识到海洋经济重要性时提出的海陆经济发展原则，旨在将海洋经济作为国民经济的新增长点，加快海洋资源综合开发，推动海域和陆域资源互补，增加海、陆产业互动，以加快发展海洋经济[1]。海洋产业作为陆地经济向海洋国土的拓展和延伸，与陆域产业形成一种紧密且复杂的联系，陆海产业联动发展是陆海经济联动发展的核心。

海陆一体化是中国编制全国海洋开发保护规划时提出的原则，就是在合理开发海洋资源的同时，充分利用滨海区位优势和海洋运输，合理布局海洋产业和沿岸陆域产业，降低陆海经济矛盾，形成陆域和海域经济发展的双向联动[2-4]。

2004年张海峰在北京大学“郑和下西洋600周年”报告会首次提出“陆海统筹”理念，并在其后发文中对实施陆海统筹的必要性进行详细阐述[5-7]。陆海统筹就是在社会经济发展过程中各级政府基于陆域和海域资源环境特点综合运用空间治理的各种手段宏观调控陆域和海域的资源利用、产业布局、生态环境保护以及综合管理等，协调区域内陆域和海域的经济、生态和社会功能统筹发展，最大化综合效益以实现人类经济社会和自然的和谐、持续发展[8]。

陆海联动发展、海陆一体化以及陆海统筹三个概念间既存在区别又相互联系，具体区别如表1所示。尽管不同概念的内容、陆海关系界定、涵盖空间范围以及所处国家战略层次各有不同，但是它们都是考虑海陆间一定关联性基础，强调将海、陆作为有机整体进行统一协调利用，实现陆、海可持续发展。陆海统筹是沿海地区陆域、海域空间治理的指导思想，在实现陆海经济统筹发展的过程中，海陆一体化是具体实施过程，陆海联动发展是实现途径。

表1 陆海统筹相关概念比较Table 1 Comparison of related concepts of land and sea coordination

1.2 陆海统筹的内涵

陆海统筹上升至国家战略，不同空间尺度的战略也随之出现，陆海统筹内涵也有了进一步发展。陆海统筹的理解可以分为国家安全、国家治理和区域发展三层面。

国家安全层面，陆海统筹的重要内容是维护国家海洋权益和国际海洋公约。无论是国际地缘环境还是一国领土构成，中国都具有海陆兼备特性[9-11]。但是中国海洋空间受来自周边邻海国家地缘挤压，海洋主权不断受到周边部分国家威胁。作为维护国家海洋权益、开展全球战略的关键，陆海统筹战略基于中国陆海兼备的国情，明确在海洋世纪应以《联合国海洋法公约》为基本原则，捍卫海洋合法权益，遵守和平共享原则，反对海洋霸权主义和海洋贸易保护主义。

国家治理层面，陆海统筹的重点内容是在进一步优化陆地国土秩序的同时，提升海洋国土的战略地位，使得在国家发展中陆、海国土地位平等，统一筹划陆地和海洋国土管控，加快海洋利用与保护进程、协调陆海关系，重视沿海地区发展，加强海洋强国建设，构建大陆文明与海洋文明相容并济的可持续发展，对国家领土范围甚至是周边与中国利益密切联系国家或地区产生积极影响[12]。

区域发展层面，陆海统筹的目标和本质是实现区域统筹。在社会经济发展过程中，分别分析海域、陆域资源环境生态系统的承载力以及社会经济系统的活力和潜力，综合考虑沿海地区陆海资源环境特点，统筹海陆的经济、生态和社会功能，利用海陆间的物质流、信息流等联系，以海陆协调为基础进行区域发展管理并执行工作，充分发挥海陆互动效应，实现沿海区域健康发展[13]。在山东、福建、广东、辽宁、浙江等海洋经济试点区域规划中，陆海统筹已经成为指导沿海区域发展的战略方针[14]。

陆海统筹战略的提出，不仅是基于中国陆域资源环境压力经济发展空间趋紧的要求，更是基于人类发展趋向海洋的必然趋势。陆海统筹要求中国基于全球化与全球地方化视野，建立完善的空间治理体系和政策体系，以陆海统筹为指导思想推动沿海地区可持续发展、向深海发展、湾区协调发展，继而维护国家海洋权益，参与维护国际海洋秩序。

2 陆海统筹管理的思想渊源、理论脉络与国际实践

“陆海统筹”概念虽由中国学者首先提出，但它的思想基础却不是首创。陆海统筹是在借鉴国外海岸带综合管理的已有学说与实践经验的基础之上，结合中国实际发展而来。

2.1 陆海统筹的思想渊源

陆海统筹思想源远流长，从古至今在社会不同发展阶段，人类在社会生产过程中形成的人与自然关系认知在不断发展和变化（图1）。

图1 陆海统筹的思想渊源Fig.1 The origin of ideology of land-sea coordination

“先王之法，不涸泽而渔，不焚林而猎”是中国古代人民对人与自然和谐共处之道的凝练。20世纪50年代，为了处理社会发展过程各种矛盾和关系，毛泽东在《论十大关系》中提出统筹兼顾的思想，也为科学发展观中的“五个统筹”战略铺垫了基础。1987年布伦特兰女士在《我们共享的未来》中第一次正式使用“可持续发展”概念并明确其定义，1997年中共十五大会议正式将可持续发展列为国家战略。在党的十七大报告中提出科学发展观，既是对已有发展经验的总结，也是对未来发展道路新探索。

悠久的农耕文明使中国一直“重陆轻海”。20世纪80年代人文地理学家吴传钧院士在中国地理学会上提出地理研究要面向海洋、要将人地关系研究延伸到人海关系研究。20世纪末，海洋利用与保护开始被关注，海陆一体化发展原则提出。2004年提出“陆海统筹”概念，2006年张登义、王曙光在全国政协会议提案中指出：“陆海统筹”应列入国家“十一五”规划，2007年在中央经济工作会议上将海洋发展提升到国家战略。

2.2 陆海统筹的理论脉络

陆海统筹具有复杂的内涵，其综合性、系统性、战略性特征源于海岸带陆海资源环境的地理性、生态性、海洋性和人类活动的经济性与文化传承性等多重性质，因而陆海统筹的形成涉及多种理论基础，如表2所示。

表2 陆海统筹的基本理论Table 2 Basic theories of land-sea coordination

2.3 海岸带综合管理的国际实践

国外“陆海统筹”相关研究颇丰，尤其是“海岸带综合管理”（integrated coastal zone management, ICZM）与中国“陆海统筹”有异曲同工之妙：适用范围看，二者都适用于海洋国土和陆域沿海资源环境管理；战略目标看，二者都具有综合性，都强调资源环境、经济社会等要素的协调且可持续[21-23]。

1965年，旧金山湾自然保护与发展委员会的建立标志着海岸带综合管理起步，1992年联合国环境与发展大会《21世纪议程》正式提出海岸带综合管理概念与框架。欧美沿海国家较早探索制定海岸带综合管理的法律和政策（表3），其管理组织体系构建、综合规划和管理政策的制定过程、政策实施评估体系值得中国陆海统筹和陆海统筹管理体系借鉴。

表3 海岸带综合管理的实践范例Table 3 Practice examples of integrated coastal zone management

1994年，中国正式将海岸带综合管理付诸于实践，厦门海岸带管理实验区建立。在其后1997—2000年间，中国又在广西防城港、广东海陵湾和海南清澜湾进行海岸带综合管理试验，探索海岸带综合管理在中国的建设模式[27]。其中，厦门市在海岸带综合管理体制与机制的建立、科学支撑体系的构建、地方性海洋法律的完善以及海洋执法强化等方面的成功实践，使得具有厦门特色的海岸带综合管理模式得到国际的关注和认可[28]，也为陆海统筹管理的实践提供先验基础。在陆海统筹背景下，海岸带管理应加强与周边地区协调、与各级实施管理机构衔接，进一步优化其产业结构和空间治理体系。

3 陆海统筹管理的主体结构、事件过程与实施层序

坚持陆海统筹，就是要围绕陆海统筹的科学内涵，坚持明晰主体（利益）结构，紧扣陆海统筹的空间治理事件，强化陆海统筹管理政策实施的层序与空间尺度耦合，实现主体责权边界清晰、空间治理事件的过程科学与过程可控、政策实施的多空间尺度协调，优化与调控陆海自然资源资产合理配置，形成陆海统筹的经济社会高质量发展。

3.1 陆海统筹管理的主体结构及其研究动向

陆、海作为既相对独立又彼此联系的系统，实现陆海统筹的关键是科学认识陆海两套系统的本质和利用两套系统的主体及其利益结构。利用海陆两套资源环境系统的主体，形成海陆国土的人类经济社会活动，其中人类经济活动作为陆海统筹的重要内容之一，海陆经济互动发展是实现沿海国家或地区经济可持续发展、增强综合竞争力的重要途径[29]。优化陆海人类活动的产业结构是陆海统筹管理的核心。

陆、海产业发展具有强相关性。无论是从企业区位选择亦或是产业链关联看，海洋产业与沿海陆域产业具有一定的关联且彼此互动发展。企业区位选择视角，现有经济技术条件下，海洋性企业或者陆域性企业都会趋向交通成本相对低廉近岸线或港口城市集聚并以此来满足经济活动的区位指向[30]。二者布局趋向相同区位指向情景下，传统重化工项目向滨海集聚，导致陆域产业聚集区位侵占了海洋产业集聚的优质区位，海洋产业集聚特色不显著。产业链关联视角，陆地产业与海洋产业具有强资源互补性、产业互动性和经济关联性，陆海统筹管理要针对陆、海产业发展的现有矛盾进行“对症下药”，核心是促进陆、海企业主导的生产要素有序集聚形成高潜力和带动作用的产业链式海陆产业集群，形成完整产业链条，优化陆海最优空间配置与可持续国土利用结构[31]。

陆海产业链既包含投入产出关系的纵向关联，也包含生产要素共存共用的横向关联[32]。陆海产业纵向线性拓展是陆海统筹管理框架下通过陆海人类活动的技术关联，以港口/岸线为纽带逐渐将陆、海产业由间断二元区位变为连续的空间邻近集聚结构，围绕海洋第一产业深加工与贸易，直接与陆地第二、三产业邻近集聚，形成“海水养殖—海洋水产品深加工—海洋食品与药物销售”或“海洋捕捞—生物医药提取—医药加工—药品销售”产业链式企业集聚或群集。投入产出关系为陆海产业链带来纵向产品整合，生产要素的横向关联则为陆海产业链提供价值整合[32]。生产要素具有流动性和共有性，在陆、海产业发展过程常以劳动力、资金、技术、信息等形式出现[33-34]。得力于港口、配套交通、通信等基础设施的建设，生产要素在生产资料或中间产品中流通、循环，以实现陆海产业系统的有效配置。

3.2 陆海统筹管理的事件过程及其研究动向

陆海统筹管理在理清陆海人类活动的区位指向与产业链联系规律后，需要进一步顶层设计统筹活动主体的陆海资源环境利用规制，尤其是陆海资源环境不能承受的负面清单需要统一筹谋与实施。这自然构成了陆海统筹管理的制度体系及其行动工具之一。陆海资源环境利用过程，统一协调陆、海资源环境利用基线标准与利用过程各类废弃物排放或循环利用的上限标准，当然更要将陆域排放废弃物禁止入海或者标准化处理后入海作为陆海统筹环境保护的重要准则和标准，继而系统监测陆海域环境质量的衔接标准治理[35]，由此构成陆海统筹管理的重要事件及其达成共识的过程体系，亦即陆海统筹管理的空间治理体系及其构建过程。

可持续发展的提出已经引起人类对生态环境保护的重视，但是陆、海域的生态环境污染的传递性域流动性问题没有得到很好地解决，甚至伴随海洋经济发展，海岸带地区生态环境问题日益严峻[36]。海岸带地区的污染来源有二：首先，陆源污染的流动是近岸海域环境污染最主要原因；其次，人类海洋活动与海水流动性带来邻海污染物也会成为海岸带地区环境污染源[37]。显然，陆海统筹管理的空间治理体系必须重视沿海地区人类活动的陆海相互作用过程与陆海污染物的流动性。陆海统筹管理海岸带资源环境利用的底线是保证资源质量不下降和海岸海洋环境容量不超限并且维持海岸海洋生态系统平衡[38]，海岸带资源环境承载力决定了海陆统筹管理的空间利用方向和利用强度。

海岸带关键要素包括淡水、海水、土地和陆域/近岸海域生物等[39]，故海岸带土地利用是海岸带陆海统筹管理的重要切入要素。加强陆海统筹管理的主线是建立空间治理体系确保海岸带土地利用的功能、边界、阈值及海域能转为陆域及其相关利用类型，这需要系统化顶层设计陆海统筹管理的空间治理体系：一是海岸带土地利用空间规制、二是陆海人类活动的法律行为及其负面清单、三是陆海资源损耗与环境污染排放空间政策、四是围填海及其转换陆域利用情景规制体系[40]。

基于生态系统的海岸带管理是国际上较为受到推崇的模式，海岸带生态区的保护与管理一直是研究热点，故基于不同目标（如红树林保护、生态环境、水产养殖、交通设施等）进行海岸带管理规划也成为实现多重管理目标、解决利益冲突和关系协调的有效途径[41]。中国已构建了涵盖海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划、海岸带综合保护和利用规划等海洋国土专项规划，为能够协调各海洋专项规划，亟待构建一个有层次、有逻辑的海洋空间规划体系，与陆域国家空间规划有机衔接，将原本两个相对独立的空间管理体系整合为一套有机的规划和管理体系，合理利用陆海资源环境与空间，实现各方利益平衡与社会效用最大化。

3.3 陆海统筹管理的实施层序及其研究动向

陆海统筹作为中国发展战略的重要内容，其实施空间格局应该包含全球、国家、区域、地方四个尺度[42-43]。

区域和地方尺度，实施沿海地区陆海统筹管理是基于各类海洋经济发展示范或海洋自然保护区或海洋牧场或围填海工程试点，地方基于自己实际情况并形成对照性经验，形成区域层面海陆统筹管理的地方知识及其操作性政策。继而根据国家行政管理体系以行政单元为陆海统筹管理的空间元，这便可实现区域和地方的陆海统筹管理转换及其与行政单元衔接。“十二五、十三五”期间，中国在沿海地区建立了众多的省/直辖市海洋经济试点、海洋生态文明试点以及海岛国际旅游试点，规划方案中提出基于区域资源环境本底与国际地缘区位形成中国北起辽宁省南至海南省的海岸海洋空间秩序[42]。

国家和全球尺度，聚力实施沿海地区重点城市群（如珠三角、长三角和环渤海）的陆海统筹管理，全面提升国土利用秩序优化，形成国家滨海地带发展高地，继而参与全球产业链或价值链分工竞争。基于国家海岸海洋参与全球竞争的实力提升，才能在全球化背景之中通过科技与教育、外交、经济等手段传播本国陆海统筹管理的理念、实践得失，参与或引领相关国际组织或国家共同制定陆海统筹公约或者纲领，并努力化解周边国家海洋争端保障国家权益。这依赖于国家从全国战略层面引导或管制陆海统筹发展，提升国民海洋意识，注重人类海洋活动行为自我约束。陆海统筹管理因其内容的复杂性和多样性离不开公众的参与。国际海岸带管理的公众参与有三种形式：一是确保决策制定的公共参与；二是将“公共参与”作为海岸带管理实施效果的考核标准之一；三是进行海岸带管理的教育与培训[44-45]。确保公众参与的有效性和全面性，实现陆海统筹管理的主体运用各种有效、透明的方式达成相对一致的国家或区域陆海统筹管理的空间治理体系，挖掘海岸地区蕴含巨大潜力促进经济社会空间均衡发展。

4 研究展望

无论是从社会经济发展、资源环境限制亦或是国家战略需要的角度来看，对海洋空间的重视与开发都将是必然，陆海统筹则是开发利用海洋空间的原则和思想。自从“陆海统筹”被提出以来，已有大量的学者围绕陆海统筹的概念、陆海统筹战略的实施与发展、陆海经济一体化、陆海空间统筹规划等方面进行了广泛的讨论和研究，但是陆海统筹管理的体系尚未完善，对陆海统筹和陆海统筹管理的研究工作也仍须进一步推进：

第一，建立和完善空间治理体系。将陆海统筹作为一种思想和行动指南，融入海岸带的管理与海洋空间规划，健全管理和协调的组织机构，注重多方相关利益者的合作，对陆、海两个子系统进行统一规划和管理。

第二，全面考虑陆海统筹的丰富内涵。已有对陆海统筹的研究中多集中于对陆海经济统筹的研究和分析，相对较忽略陆海统筹概念中所包含的其他层面的内容。重视陆海统筹管理过程中对生态、社会、文化、经济等各层面内涵的统筹与连接，将陆海统筹战略与海洋生态文明建设、海洋空间规划等方面的内容有效结合，使经济发展、空间规划和生态保护等方面的内容达到平衡从而推动陆海统筹战略全面实施。

第三，强化不同层次的陆海统筹管理衔接。既要从国家角度加强对陆海统筹战略措施和发展对策的系统性研究与总结，实现国家宏观调控和统一决策，也要关注区域或地方等小尺度区域的陆海统筹管理研究。实现陆海统筹的过程是一个复杂的过程，仅有国家尺度的宏观调控，是不可能真正实现陆海统筹，要将陆海统筹管理落实到沿海地区的发展，就要考虑每个区域或地区的地方性，因地制宜的发展小尺度的地方陆海统筹管理，并将联合国海洋公约和中国国家战略与沿海地区之间的陆海统筹管理进行衔接。另外，选取典型的案例地，对其陆海统筹管理的现状、效果等进行系统的研究，以小见大地提出陆海统筹的实施建议，有助于陆海统筹管理在全国范围内的发展和实施。

第四，发展和完善陆海统筹管理评估体系。一项战略的实施，必须要有对应的监测评估体系对其进行实时的监测和实施效果的评估，有助于及时修正和管理。国际海岸带管理效果评价的研究较之中国更为充分和详尽。在内容上包含海岸带地区的经济发展、环境保护、规划与政策及综合管理，在方法上有将海岸带综合管理倡议的评价与沿海管理系统的评价结合起来的双重评价方法、基于系统的管理效果评价方法等。中国则缺乏系统的陆海统筹管理评估体系，仍集中于利用灰色关联度分析法或环境承载力分别对陆海经济、环境进行单方面的测度，急需对陆海统筹管理效果全方面评价进行更加深入的研究和探讨。