大城市近郊“农旅综合体”乡村建设新形态——以上海市乡悦华亭乡村振兴项目为例

肖 闽

（上海广境规划设计有限公司，上海 201822）

“上海2035”提出迈向卓越的全球城市的发展定位，同时，上海乡村在满足基本的居住功能外，更成为锚固城市生态空间、彰显城市品质、体现城市精神重要载体。未来的上海乡村，不仅是体现城市风貌，还是打响“上海制造”品牌、吸引创新创业群体的重要发展空间。然而，上海的乡村振兴也面临着“减量化”背景下农村存量土地盘活和使用路径匮乏、乡村自然风貌缺失与产业发展乏力等一系列的挑战。2018年1月，上海施行《关于支持本市休闲农业和乡村旅游产业发展的规划土地政策实施意见》（沪规土725号），提出开发农业多种功能（农用地复合利用），优化设施规划布局（统筹利用农村公共服务设施用地、盘活存量集体建设用地资源）等政策，以促进休闲农业和乡村旅游产业发展。农旅结合为导向的乡村发展成为乡村振兴的重要手段之一。

随着大都市人口的数量不断增加，市民对城市生态空间的需求也不断上升。与城市区相比，大城市郊区乡村具备交通、生态环境与生活方式上的差异性，并因便捷的交通条件和高可达性享受城乡资源交换与能量流动的优势，具备发展旅游产业的较好基础。然而，大城市郊区乡村地区的“灯下黑”现象也相当普遍。由于郊区本地人口流失大，农村自组织能力弱化等原因，产量农业向质量农业转化以及产品农业向服务农业转化遭遇瓶颈[1]。同时，以农旅为主导的乡村群落，由于地缘相邻和资源相近等因素，也面临区域同质化、特色不鲜明、配套能力弱等问题。

依托区域市场的“农旅综合体”建设模式成为实施乡村振兴战略的一个缩影。相比于以农家乐为代表和以传统农业园区为代表的中国第一代和第二代农村旅游发展的探索[2]，农旅综合体强调以规划引导的顶层蓝图设计和区域资源有序整合，更重视规模效应、投资运营与后期管理。近几年，通过政策创新和平台搭建的等方式，各地对农旅综合体建设进行了一定的探索。然而，村域范围内可供使用的集体经营性建设用地布局零散、存量不足，而目前村庄规划大多以行政村为单位编制，对村庄之间的纽带关系研究不足，规划与实施脱节等问题不无关系[3]。

本文以上海嘉定区乡悦华亭项目为例，探讨在大城市周边乡村地区中，农旅综合体建设作为带动区域连片发展从理论政策到实施落地的一系列路径设路径。该项目实现了从顶层框架、蓝图设计、投资运营直至后期管理的稳妥推进，实现投入和产出上的平衡，成为类型项目的成功示范。本文以该项目为例，探讨大城市郊区地区乡村的振兴路径。

1 农旅综合体概念与趋势

1.1 农旅综合体概念内涵

在保证永久基本农田、优质耕地不减少、建设用地总量不增加的前提下，农旅综合体建设通过农用地的复合化、基础设施提升和农村住房优化提升区域整体条件，促进产业用地布局、人居环境和生态环境优化；并通过旅游项目的渗透，实现产业链的拓展和多业态复合型产业融合发展的目标，实现乡村振兴[4]。

农旅综合体的概念主要基于国内外对诸如田园综合体、旅游综合体和农业综合体的研究，是在尊重农业产业基础上，更加注重农业和旅游的融合互促，增加土地价值，推动衍生产业，形成农旅融合的综合休闲集聚区。农旅综合体的核心要素体现为“RFPPC”五大要素，即核心吸引物（Resources）、农业形态（Form）、旅游项目配套（Project）、产品供给（Product）和表现载体（Carrier）[5]。目前我国对于农旅综合体的研究主要包括基础理论、规划运作以及影响效应3个方面。

1.2 农旅综合体发展类型

在不同视角下，农旅综合体形成不同的分类，包括核心要素视角、旅游产品视角、产业集聚区视角、开发模式视角、旅游目的地视角等视角。从核心要素视角来看，农旅综合体可分为区域市场依托型、特色资源吸引型、景区发展带动型和特色产业主导型等类型[6]。从旅游产品视角，包括主打景观风貌、民风民情、特色产品以及主题IP的多种类型；从开发模式视角，包括以乡村旅游为卖点、休闲商业为支撑、休闲地产为赢利点的综合开发模式[7]。

1.3 农旅综合体规划建设趋势

（1）从技术合理向价值回归转变

相比村庄规划，农旅综合体一开始就面向不同的使用主题，包括村民、运营者、租客、游客等，各方的出发点不同，认知不同，使用场景不同，开发诉求亦不同，难以迅速达成发展共识。农旅综合体设计要更多统筹使用者的意见，形成多方的协调共识。这就要求农旅综合体规划从传统的技术合理思维向综合价值提升思维转变，使农旅综合体规划充分体现使用者意愿。

（2）蓝图式向动态调控转变

既往的村庄规划侧重于总体定位和发展目标，以蓝图式方案对乡村的发展进行指引，主要考虑空间技术合理性与实施过程中目标的达成与形象的建设。此外，市场偏好变化快，产业、文化、社会治理等各项内容涉及部门多，更应以项目为抓手，有计划地开发市民农庄、乡村酒店、乡村民宿等新型乡村休闲度假产品，适应使用者需求的同时以点带面逐步推进区域提升。

（3）从政府主导向政企伙伴关系转变

新常态下，乡村旅游由景点依赖型向体验休闲型转变，涉及新业态布局与区域软实力的市场培育，发展诉求不仅仅是经济的增长，还包括了生态品质、文化生活等不同方面的诉求，发展诉求的变化也就导致了建设成本与风险的不断增加。与地方政府在区域建设中作用更倾向于监督与指导相比，社企伙伴关系将多方参与者纳入一个平台，通过发挥各自的专业优势，有效降低需求与供给之间的成本，实现共担风险、提升效率、提高创新的目标[8]。

2 乡悦华亭试点探索

乡悦华亭是上海嘉定区提升农村生态宜居环境、打造美丽乡村建设的示范样板，以现代农业为肌理，发展主题农业休闲旅游、康养度假产业，全力打造一个多功能、精品化、集聚型的农旅综合体，实现区域整体升级。

2.1 基本情况

华亭镇位于上海市嘉定区北部，是嘉定区北部典型的农业小镇，也是上海市郊野乡村的典型代表。乡悦华亭项目位于华亭镇北部，霜竹公路以北约10km2的范围（图1），基地范围内户籍原住民约6529人。

图1 乡悦华亭项目区位置图Fig.1 Location map of Xiangyuehuating project

现状基地区位条件优越，规划S7(外环切线）城市快速道路、霜竹公路、浏翔公路、沪太公路位于基地周边；农田资源丰富，有哈密瓜研究所、国家梨产业、鳄龟等规模农业特色产业，原乡生态农田规模成片；休闲农业旅游已有初步基础，周边有浏岛景区、毛桥农家乐、华亭人家生态农业园、上海协和高尔夫俱乐部、哈密瓜主题公园等主题景区，并培育哈密瓜文化节等节庆活动；河道水网密布，河道纵横交错，水乡特征明显（图2）。

图2 乡悦华亭项目区现状要素图Fig.2 The current elements of Xiangyuehuating project area

同时，现状基地内也存在一定不利因素，包括原住农户多，村落散布，村落风貌较差；产业经营主体多、类型多，分布散乱，生产环境杂乱、景观面差；大部分经营主体独立自治、技术水平不一，难以形成品牌效益等情况。

2.2 主要规划历程

上海作为农村土地制度改革试点地区，其近郊地区村集体经营性建设用地“入市”的推行进展并不理想，主要原因与既往农村居民动迁政策、农村土地征收标准提高不无关系。不过，近年来以建设用地减量化为目标的农民集中居住（村域范围内的村宅平移）与旧村改造得到广泛推行，为宅基地改革制度推进创造了条件[9]。为实现项目有序落地，乡悦华亭逐步开展区域规划落地、项目全景策划编制、项目规划方案设计、项目生活服务方案编制、农业农旅产业规划编制等工作，在此基础上，落实编制项目整体开发和经营管理方案。

乡悦华亭项目在三个空间层次强化规划引领。第一层次，在霜竹公路以北的10km2乡村地区，围绕发展方向、发展定位、发展布局等关键问题进行深入思考和科学判断；第二层次，在启动区约3.2km2范围内，统筹策划产业发展，实现产业连片布局，围绕近期建设、农业农旅、生产经营等重难点问题集中突破，分类指引，并为未来预留发展空间；第三层次，启动区范围，共涉及原住村民491户，一期第一批需要安置原住民187户（图3）。

图3 乡悦华亭项目范围层次图Fig.3 The scope hierarchy of Xiangyuehuating project

此外，按照实施要求，项目对上位规划及相关条线规划进行衔接，衔接规划包括村庄（建设）规划、农林水专项规划、乡村旅游规划等。通过生态要素底线控制和产业规模和空间布局梳理，确定：（1）底线类保护任务，包括区域内耕地及基本农田保护任务，农产品保有量，河道水系保护任务及生态公益林管控任务等；（2）上位确定的重点产业项目及核心景观展示带等引导要求。

2.3 核心规划内容

规划原则——为保障生态安全、尊重村民主体地位和坚持土地利用集约，乡悦华亭在项目进行之就确定了“土地不转性，村民不上楼，建设用地不增加”的总原则。

发展目标——通过深入思考上海大都市乡村特点和发展方向，结合乡悦华亭地区农村传统文化和自然禀赋特点，将乡悦华亭建设成为上海新型城镇化示范、华东农旅集聚区样板、国家田园综合体试点。

图4 乡悦华亭项目规划结构图Fig.4 The planning structure of Xiangyuehuating project

规划结构——根据项目总体定位，结合现状基础，形成“一廊、四心、八园”的空间布局（图4）。“一廊”为十里乡愁画廊，一条依托乡村道路的农业旅游集聚带；“四心”为由十里乡愁画廊串联的农旅休闲中心、现代农科中心、文化体验中心和运动颐养中心；“八园”为以产业主题分类的八个农旅主题园区。

启动区建设——在满足规范及规划审批基础上，近期重点完成启动区市民农庄、安置房建设、农业产业、休闲农旅四大版块设计与建设。该四大板块分别以村民、农庄、农业、农旅为主体，通过板块的完善与提升，共同带动区域的整体升级（图5）。

图5 乡悦华亭项目启动区设计总平面Fig.5 The general layout of the starting area of the Xiangyuehuating project

3 规划编制过程中的探索

从美丽乡村到乡村振兴，从拆迁上楼到有机归并，大城市乡村地区农旅综合体的规划建设受到相关政策、经济、文化等背景的影响，其能否落地也与村集体、企业、村民等参与者息息相关。所以乡村地区农旅综合体的建设，是否能够因地制宜成为项目落地的关键。为此，乡悦华亭项目在规划设计中，充分结合地区的发展条件和资源，在产业提升、景观塑造、风貌体现、后续实施保障等方面进行了一定探索。

3.1 农业、农居、农旅三元驱动的建设路径

以农旅为主要抓手，以乡居生活为载体，乡悦华亭提出以农业、农旅、农居三元驱动的农旅综合体建设路径（图6）。以在地文化的挖掘和IP导入为吸引，提升社区活力，提高农业效益，提升田园生活方式的吸引力和硬件能力。

（1）多规融合的耕地保护与农业产业拓展

乡悦华亭项目所处区域有悠久的农耕历史,已形成一系列农业产业品牌，它的建设必须严守耕地保护红线和土地用途管制，兼顾农业旅游。项目首先明确落实一系列刚性指标要求，包括落实嘉定区土地利用规划中关于乡悦华亭项目近2000亩农业用地的功能区划（划定三区即粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区），合理划定养殖业适养、限养、禁养区域，严格保护农业生产空间等。

图6 乡悦华亭项目农旅综合体建设驱动路径Fig.6 The driving path of rural tourism complex construction of Xiangyuehuating project

此外，基于乡村振兴战略，农旅综合体模式以及市场对农业体验、康养、度假方面的需求，在农业生产能力提升基础上，因地制宜传承和应用发展国内外农业生产新技术、新品种、新模式，并形成以智慧农业为核心的智慧农业产业链[10]。通过搭建集供需分析模型、综合质量追溯体系、产销模型等基于大数据和云计算的智慧农业系统，打通科研、种植、加工、品牌化销售整条产业链，实现全过程的业务追溯和管理溯源（图7）。

图7 产销一体化平台示意图Fig.7 The schematic diagram of integrated production and marketing platform

（2）基于村民需求导向的村宅归并与乡村风貌塑造

目前，近郊地区村民集中安置主要有“进镇上楼”和“村庄归并”两种形式，其中“进镇上楼”模式由于见效明显、便于管理，获得更多的政策倾斜和资金支持。而作为以特色休闲旅游为特色的郊野乡村，乡悦华亭在项目之初即确定“村民不上楼”的总原则，通过村庄归并实现用地集约、村貌改善和设施提升。由于村庄归并的本质仍然为宅基地翻建，所以确定在宅基地确权的前提下由村民个人提出申请，通过村民生活、设施意愿调查形成建设模块，并委托公司统一建造新房，实现风貌控制。

以用地减量、还原乡村肌理为原则，村庄布局坚持组团化布局模式，避免出现兵营式排列（图8）。基础设施配套在原规划设计的道路、路灯、污水纳管、河道整治等常规项目基础上，增加天然气接入、电缆架空线入地、景观品质提升等项目，提升归并区域村民的生活质量，并按村庄规划新建功能齐全的村级公共服务设施[11]。

图8 乡悦华亭项目安置房样板区组团平面、鸟瞰Fig.8 group plan and aerial view of sample area of resettlement house of xiangyuehuating project

村宅建筑单体方面，以中式景观风貌为主风格，还原江南水乡粉墙黛瓦的建筑风貌。同时在设计时通过对“庭、院、园”空间的勾勒，努力营造了“生活、生产、生态”三者和谐共融的新生活方式。户型设计上，结合原有宅基地面积情况和村民意愿调查，提出180-280 m2多种户型选择，满足村民需求（图9）。

图9 乡悦华亭项目安置房单户村宅、联排村宅、精致书院效果图Fig.9 The effect drawing of single family village house, lianpai village house and exquisite Academy for resettlement house of Xiangyuehuating project

（3）创新乡村生活方式的共享农庄模式

乡村主题业态的培育与投入涉及长久的资金哺育与运营投入，不能纯粹靠投入建设“盆景”式项目。响应党的十八届三中全会部署的重大改革事项中关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的相关规定，乡悦华亭通过“市民农庄”产品，实现盘活资源，并保证项目在开发过程中现金流的平衡。

市民农庄展示了一种城乡之间“第三种生活”的生活方式，通过使用权置换，将农村的闲置资源与城市需求之间实行重新匹配。通过产品认养、房屋租借等多种形式，实现了共赢：对于农庄和农民而言，降低农业生产风险，提高了产品附加值，并直接和用户建立黏性关系；对于消费者而言，能够便捷地实现生活方式的转换，体验返璞归真的田园生活；对于政府而言，通过市民农庄这一抓手，实现资源盘活和区域带动。

乡悦华亭市民农庄聚集了设计、农创、餐饮、民宿、手工艺等资源（图10），体现为经营性长租颐养农庄和度假酒店两种产品。启动区通过农庄产品的长租去化，保证项目现金流平衡。

图10 乡悦华亭项目市民农庄产品模块Fig.10 The product module of citizen farm of Xiangyuehuating project

（4）叠加新型业态与主题的乡村节庆活动

在10 km2范围内，乡村休闲农业现有基础较为薄弱，对于农事体验、特色餐饮、高品质民宿及具有当地风格的民居体验等产品的挖掘不够。项目以农业信息化、智能化为基础，在启动区尝试叠加田园度假、科普教育、农事体验、田园创意等新型业态，通过样板段的窗口打造，承担客流导入与游客集散地的作用，补充周边农旅业态空白，探索都市农业发展的“华亭样板”“乡悦模式”。

启动区内现有以哈密瓜为代表的果蔬产业以及哈密瓜主题节庆活动。业态策划围绕产品主题化、体验化，着重打造以农业智慧休闲体验为主题的农旅休闲业，导入包括哈密瓜果蔬科技展示、高档田园度假酒店、共享农庄、多元体验式农园等业态，面向全龄人群打造集颐养健康、田园度假、农舍生活服务为一体的农旅综合体。

3.2 政企合作、精细管控的开发模式

经过前期策划、规划和对于相关运营资源的对接，乡悦华亭项目以政企合作的方式通过社会资本的导入探索解决三农、三生和三产的途径，探索农旅综合体项目运作的核心模式。

（1）企业主体、政府服务的共同开发模式

乡悦华亭项目作为乡村振兴的政策支持下政府搭台、企业开发运营的第一块试验田，面临着巨大机遇，也面临着若干挑战。为保障项目实施、区域整体开发，项目初期即引入地产集团与蓝城品牌，对接企业相关资源，实现有序开发。前者作为功能性国企，在项目实施过程中，负责落实土地管理和前期资源梳理，落实政策引导，创造建设条件，明确建设目标和开发时序；后者作为特色小镇综合开发的龙头民企，发挥其在产品营造及运营的经验，主要负责方案深化、建设实施、工程管理，风貌管控和生活运营。除了整体构架设计和产品运营设计，在完成工程建设的基础上，乡悦华亭以平台+共享的模式，引入若干专业团队在统一规划、统一品牌的基础上，进行专项项目的建设运营规划，作为项目整体开发的有效补充（图11）。

图11 乡悦华亭项目运营主体Fig.11 The operation main body of Xiangyuehuating project

（2）“一地一档”的土地精细化管理

参考“全生命周期管理”方式，结合土地出让年限的弹性调整，提高土地节约集约利用水平。通过“一地一档”梳理，强调“全系统”“全配套”。按照要求把所有建设用地都纳入到“全要素”“全过程”的考评。考虑以提高土地的质量效益为目标，以供地入库为节点，把“全要素”，如项目建设、功能实现、运营管理、产业涉及等经济指标，社会、环境等要素，都纳入到管理，进一步提高土地流转与经营项目用地的对应性，最终实现类似地区土地应用管理的全过程、系统化、精细化管理模式[12]（图12）。

图12 乡悦华亭项目用地精细化管控图示Fig.12 The detailed management and control diagram of land for Xiangyuehuating project

（3）农用地统一流转、集中经营模式

项目区内现有大棚蔬菜、大棚蜜瓜、大棚葡萄、高标准梨园、枇杷园、高标准稻田等农业业态，经营主体多、技术水平不一、生产环境杂乱、管理混乱。乡悦华亭提出整合农业企业，实现规模经营。在村民土地承包经营权所有者不变的同时，鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、村民合作社、农业企业流转。通过农产品的销售、农业科技服务、农旅运营和土地租赁，实现农业产业整体收入的提升（图13）。

3.3 经济与社会效益双保障

（1）建设资金保障

围绕项目的土地一级开发、二级房产开发、产业项目开发、产业链整合开发所涉及的商业模式，企业主体、政府服务的运营模式，以项目为核心，实现城市投资及旅游投资为支撑的投融资框架结构和资金平衡模式。近期结合现代农业扶持政策及美丽乡村建设相关政策，获得专项资金。

图13 乡悦华亭农业运营管理模式Fig.13 The agricultural operation and management mode of Xiangyuehuating

（2）村民收益保障

在村民收益方面，以“安居、乐业”为主线，创新农业产业链组织形式和利益联结机制，保障村民利益。“安居”方面，通过安置房的建设，村民获得了可以居住的宅基地，保证了资产的稳定；“乐业”方面，推广“订单收购+分红”“土地流转+优先雇用+社会保障”“村民入股+保底收益+按股分红”等多种农业产业利益联结方式，让农户分享加工、销售环节收益[13]。通过镇、村集体经济组织的年度分红获得资本收益。

4 结语

在全国推进乡村振兴战略的背景下，上海市以锚固生态、彰显品质、展现乡愁为为目标，积极推进乡村建设行动。其中，农旅综合体是实现田园生产、田园生活、田园生态的有机统一和一、三产业深度融合的有效手段。嘉定区华亭镇乡悦华亭项目，作为落地项目的典型，在规划设计、开发模式、后续保障方面，因地制宜提出以农业、农旅、社区三元驱动的农旅综合体建设路径，强化田园、林地、河流与休闲农业载体提升；以政府搭台、企业参与、市场化运作的开发路径，共同建设农业产业集群，稳步发展创意产业，开发农业多功能性，促进地区软件提升；以资金配套与收益保障措施，推进多种产业和谐共生、有序发展以及村民创收。为未来大都市近郊乡村振兴战略的研究与实践提供多种路径支持。

对于上海，乡村振兴工作依然处于启动阶段，随着工作的持续推进，下一步将持续对工作中面临的区域建设用地指标利益统筹、土地性质及市场接受度、土地增值后利益平衡等切实问题进行深入研究。

（感谢上海地产乡悦建设发展有限公司丁如冰、吴双、朱达明的指导，感谢项目组成员王天尧、齐福佳、陈小飞）