论生态环境损害赔偿制度中修复生态环境责任的构建

摘 要：生态损害赔偿制度体现了对生态环境保护的价值追求。其中赔偿义务人的生态环境损害的修复责任是一种新型责任承担方式，其在生态环境损害赔偿制度中具有重要意义。本文从程序上分析修复生态环境责任在生态环境损害赔偿中的体现，逐步明析二者间存在的制度困境，并试图从生态文明理念、相关制度及监管机制上加以完善。

关键词：修复生态环境责任;生态环境损害赔偿;生态文明

我国在长期实践中，多注重市场经济意义下的环境侵权责任及事后经济赔偿，但对修复生态环境这一责任形式不够重视，不利于建立人与自然相协调的生态文明社会。2017年12月中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下文称《改革方案》），四川、江西、浙江等省份也在《改革方案》的指导下制定了更为具体的实施方案。“环境有价、损害担责”是方案明确的重要原则之一，目的在于强调赔偿义务人的修复责任。修复生态环境责任的确立对于构建新型生态损害赔偿模式，完善生态环境损害赔偿制度具有重要意义。

一、生态环境损害赔偿与修复生态环境责任的关系

（一）修复生态环境责任与生态环境损害赔偿的概述

修復生态环境作为一种责任形式最早是来源于《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的司法解释》，该解释第20条规定法院拥有判决被告承担恢复生态环境及替代修复责任的权力，但是此处混淆了恢复原状和修复生态环境责任。修复生态环境责任不同于传统民法意义上的“恢复原状”。两者在价值取向和客体上均有差异。修复生态责任以保护生态环境为目的，修复客体为受损的生态环境。而恢复原状的目的范围大于前者，并不局限于生态环境保护，其性质上属于民事责任，恢复生态环境也只是其客体之一。

《改革方案》采取列举式对生态环境损害进行了定义，将生态环境损害定义为一系列环境要素所发生的不利改变。然而，实践中各个环境要素或生态系统大多并不具备私有性，这使得生态环境保护陷入桎梏[1]。生态环境损害不完全等同于民事侵权、刑事犯罪，在实践中往往因为表现出侵害权利或法益的状态才得以暴露[2]。因此，生态环境损害结果的不可逆性和缓发性使得单纯的财产性赔偿已不足以填补生态环境损失。

随着对生态环境研究的逐步深入，环境理念早已不是人类中心主义，对于生态环境的救济不应当仅停留在经济效益上，而更多应强调生态环境损害的预防和修复。修复生态环境责任和生态环境损害赔偿在目的和原则上具有一致性。两者均是以保护和修复生态环境为目的，在性质上也都体现了“损害担责原则”，即由加害主体对其危害生态环境的行为承担不利责任。其次，两者在程序上也具有共通性，具体体现在生态环境损害赔偿的磋商，诉讼和执行阶段。

（二）修复生态环境责任在生态环境损害赔偿各阶段的体现

1.行政磋商阶段

修复生态责任在行政磋商阶段中的体现以磋商协议为主。协议涉及的修复责任一般分为两个层面，一是立即停止损害行为，修复受损的生态环境。协议中载明开始修复的具体时间和期限，修复的方案，是否交给第三方组织修复等事项。不同的修复方案所需时间不同，应具体情况具体分析。二是确定修复性方案难以实现之后达成的修复赔偿资金，包括资金的交付时间等事项。如果确定为修复责任并完成义务后，需要对受损的生态环境再次进行鉴定，以此保证修复的结果与协议内容一致，确保原有的生态功能继续实现，否则义务人将再次进行修复工作。

2.诉讼阶段

赔偿义务人在生态环境损害赔偿之诉阶段仍能履行修复生态责任。行政磋商作为生态损害赔偿的前置性程序，即意味着磋商未达成协议后，将由相关政府部门提起生态环境损害赔偿之诉。但是《改革方案》并没有对提起诉讼的期间进行规定，各地方也未明确指出。诸如《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》也仅仅规定赔偿权利人应及时向法院提起诉讼。结合实践中生态环境损害的紧急性，诉讼的提起应当尽快尽早。在这一期间内，尽管赔偿权利义务人磋商未果，但是并不妨碍赔偿义务人对受损的生态环境承担诸如委托第三方代为治理，积极补植复绿等修复生态责任。若赔偿义务人在这一过程中积极履行义务，则可以在诉讼中减轻责任。

3.执行阶段

此处主要指狭义的执法阶段。狭义的执法阶段仅指诉讼结束后赔偿义务人应履行义务的阶段。在山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司等一案判决中，赔偿义务人主要承担相关政府部门代为应急处置危险废物、修复受损环境生态环境所产生的费用及期间功能损失费。这里的紧急处置费实质上也是生态环境修复责任之一，其目的在于及时修复，防止生态环境损害扩大。其次，修复责任也体现于《改革方案》规定的“环境有价，损害担责”的原则之中。赔偿义务人只有在积极修复不成的基础上，才能缴纳货币用于替代生态环境修复。

（三）生态环境损害赔偿制度中修复生态环境责任的构建困境

1.损害救济偏重经济上的赔偿

传统的生态环境损害赔偿责任方式，仅为经济赔偿，即通过金钱或者财物对生态环境所遭受的损失进行填补，而没有注重生态环境的修复责任。但是在生态环境损害中，损害的具体金额并不能详细计算出来，在这种情况下，最终的赔偿金是法官结合各方面的数据资料综合考虑得出的具体数额。法官的自由裁量的过度行使，容易导致类似的案件判决的修复生态资金差异过大，不利于司法公信力的稳定。并且我国的环境司法鉴定技术不成熟，鉴定结论可能会与损害的实际情况不相一致，最后的经济赔偿和环境修复所需的金额存在偏差的现象时有发生。传统的生态修复金在实践中一般是上缴国库、划到法院指定账户、交给第三方公益组织三种类型。在生态修复金的保存管理与使用中，难免出现问题。如上缴国库的生态修复资金可能与其他财政税收相混淆，导致修复金未能真正用于生态环境的恢复。其次，第三方组织缺乏具体的法规进行监督管理，较为容易滋生贪污腐败现象。

2.相关制度亟待完善

修复生态责任在生态环境损害赔偿的应用，需要法律制度和司法鉴定的双重保障。但我国生态环境损害鉴定评估存在诸多问题，且没有一个健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。虽然很多省份出台了各类环境损害鉴定的不同标准，但在跨区域的案件中难免出现争议。此外鉴定对技术人员的专业性要求较高，专业人员的稀缺和仪器设备的资金不足，也会影响鉴定评估的科学性和准确性。除此之外，修复生态环境责任也同样存在标准不明确、资金管理不规范等问题。以补植复绿为例。其作为修复生态环境责任之一，在生态环境损害赔偿中具有重要意义，但实践中仍存在执行制度不统一的问题。由于树木种类不同、生长周期长，受自然变化影响较大、各地地形差异，各省份补植复绿的具体规定各不相同，面临补植复绿标准不统一、验收程序不规范、缺乏补植监督和管理等一系列困境 。

3.监管方式单一

缺乏完善的法制监督也是生态环境损害赔偿制度中无法有效落实修复责任的原因之一。在学界，法制监督有广义和狭义之分。狭义的法制监督指国家有权机关对国家权力行使的监督;而广义的法制监督包括社会组织及公众等主体。《改革方案》将“信息共享，公众监督”作为原则性条文指导生态环境损害赔偿制度的开展，然而，实践中，公众参与并未完全予以重视。在磋商生态环境修复方案的过程中并未強制性规定社会公众及组织出席也未强制要求专业鉴定机构加以确认，仅对双方磋商主体予以要求。其次，并未完全做到信息共享。磋商协议可以在公平自愿的情况下多次协商，但仅公布最后的磋商协议。期间赔偿权利义务人有关填补生态环境损失的论述过程如不公布，将使得公众无法比较从而无法得出更加科学更加公平的生态环境修复方案。其次也缺乏严格的监督机制。赔偿义务人在履行生态修复义务的过程中，涉及到具体监管职责的以赔偿权利人及其委托的专业鉴定机构为主，缺乏第三方的监督。一旦赔偿权利义务人之间出现相互勾结现象，则极难被外界发现。

（四）生态环境损害赔偿制度中修复生态环境责任的构建

1.树立生态文明理念

在2015年，中共中央、国务院出台了《生态文明体制改革总体方案》，其中着重强调了要严格实行生态损害赔偿制度和环境损害的责任追究制度，可以看出我国对环境损害的重视。只有将恢复性司法与环境案件相结合，才能促进被损害的环境及时得到有效修复，实现惩治违法行为与保护生态环境双重目的。

因此需要我们做好以下几点，一是坚持法律的普及教育。司法机关和教育部门应该在履行自己相应的普及教育职责时，将生态文明理念和修复生态责任融会贯通，加强宣传力度，通过案例释法等方式，让生态文明理念深入人心。二是提高责任意识。作为公民和组织应该自觉保护环境珍惜资源，行政执法部门在执法中应重视环境修复的监督管理职责。三是扩大修复生态责任在生态环境领域的适用。《改革方案》中损害赔偿只提及较大及以上突发环境事件和国家省级重点生态保护区环境污染事件，对于其他发生严重后果的生态环境损害事件一带而过，没有加以具体规定，这容易导致保护生态环境的目的无法实现。各个省份应借鉴广西贵州等地制定的实践方案，将容易发生环境损害的各种保护区和情况罗列出来加以详细规定，避免跨区域的赔偿案件分歧的同时更有助于惩罚损害行为，恢复生态环境。

2.完善鉴定及执法制度

我国目前环境损害鉴定依据不完善，因此应该建立统一的生态环境损害评估技术体系，根据不同种类的环境损害再细分。在鉴定机构的管理上，应采取严格限制生态环境损害司法鉴定机构的准入机制，对鉴定机构人员的专业性、设备的齐全性定期考核检查。最后，针对专业人员大量欠缺，可以增加投入资金，与各大高校合作，加强专业人员的培养，定期委托科研组织和高校单位对鉴定机构人员进行专业知识培训、更新等。

其次，应完善修复生态环境责任执行方式，明确生态修复标准。具体可以将标准划分为水体修复的标准、土壤修复标准和林地修复标准，在国家级修复标准的基础上因地制宜划分各地区标准。在跟踪监测制度上应当明确生态修复的时间限制和养护时间，加强监督、检测、鉴定及事后评估工作。在生态修复资金层面应当完善资金分项管理，设立生态环境修复专项基金账户，严格检测资金流动。除此之外，在补植复绿工作中，应当加强中央对地方的领导。由国务院相关部门及司法部门牵头制定补植复绿的原则性条款以指导地方补植复绿工作开展。且应当进一步明确赔偿权利义务人，严格追踪监督并完善补植复绿异地修复制度。

3.加强监督机制

生态环境的修复离不开社会监督。吕忠梅教授认为生态环境修复性责任由于侵犯到公众的环境权和社会公共利益，因此并非单纯的民事责任[3]。由此，在生态环境损害赔偿中应积极落实“公众参与”原则，公开相关信息，调动公众参与环境修复的积极性，在参与机制中与赔偿权利义务人互动，以减轻国家机关监督评估的工作量，提升生态环境修复的监督效率。国家有关机关监督应当贯彻到生态环境损害赔偿的始终。在生态环境受损后，监督机构应综合性审查生态环境的潜在性威胁，以采取预防性或阻断措施防止生态环境损害的扩大。磋商阶段的监督范围应当以生态环境修复方案为主，着重注意赔偿权利义务人之间是否存在不公平地位，修复方案是否危害社会公共利益。生态环境损害赔偿之诉中应明确修复方案及其替代方案，严格审查赔偿义务人诉前修复情况以减轻其责。同时邀请社会公益性组织提供辅助专业性调查，进一步明确赔偿义务人环境修复责任。除此之外，应当增强多元化监督主体的监督。由专业鉴定评估机构对生态环境损害情形进行动态评估，对修复方案予以细化，严格分阶段分地域检测。同时为进一步规范生态环境修复专项资金，应当公开修复资金流动信息，严格监控资金流向，增加生态环境修复资金的审计监督主体，将审计监督部门作为第三方独立主体以保障公平审计。其次，应当加强各监管主体的联动，形成动态监管体系。以社会公众参与为主线，赔偿权利人为主力，司法系统提供强制力保障和修复结果的确认，以最终落实生态环境损害修复，进而保护生态环境。

参考文献

[1] 黄锡生，韩英夫.生态损害赔偿磋商制度的解释论分析[J].政法论丛，2017（01）：14-21.

[2] 竺效.生态损害的社会化填补法理研究（修订版）[M].北京：中国政法大学出版社.2017.21-24.

[3] 吕忠梅，窦海阳.修复生态环境责任的实证解析[J].法学研究，2017，39（3）：125-142.

作者简介：苟轶萍（1996.10—），女，四川省成都人，成都市双流区四川大学环境与资源保护法学专业，硕士研究生。