自然资源管理体制探析

杨雪

摘要：从新中国成立至今，国务院机构进行了11次重大改革，调整自然资源管理体制是每次改革的必备内容。本文在陈述了我国自然资源管理体制的立法演变和特征，分析了我国现行自然资源管理体制所存在问题的基础上，进一步提出了对我国自然资源管理体制的若干建议，主要包括自然资源的综合管理、资源管理与生态保护协同发展等。

关键词：自然资源;管理体制;体制问题

引言

自新中国成立以来，我国自然资源管理体制经历了多次改革，2018年3月通过的“国务院机构改革方案”，国务院成立了自然资源部。这是我们国家以治理体系和能力现代化作为导向，深化中国自然资源管理体制改革的一场重大变革和突破。然而，目前我国的自然资源管理体制也依旧存在着很多问题，在学术研究中常纪文（2019）、马永欢（2019）等多数学者对自然资源管理体制的研究也多集中于自然资源资产管理体制的研究，主要强调的是对自然资源资产的专门化和专业化管理，对自然资源管理体制的研究极其缺少。所以，在分析我国自然资源管理体制演变轨迹、特点以及我国现行自然资源管理体制所存在问题的基础上，提出相应的对策是十分有必要的。

一、自然资源管理体制演进轨迹与特点

伴随着我国历届政府的相关机构的改革，我国的自然资源管理体制也呈现出了一条合一分一合的发展轨迹。从新中国成立至今，国务院机构共进行了11次重大改革，每次改革都涉及到了自然资源管理体制的调整。

新中国成立之初，国家权力机关处于起步阶段，对机构的設置缺乏经验，按照《中华人民共和国中央人民政府组织法》，对国家行政机关作出了明确规定。与自然资源有关的部门主要有：内务部（内设地政司主管全国地政工作）财政经济委员会（领导中国地质工作计划指导委员会）、燃料工业部（主管煤矿、石油、油页岩矿、天然气矿）、重工业部（主管其他矿种）、农业部、林垦部、水利部。1956年，社会主义改造进入高潮，因此又增设了一批部委和直属机构。本次机构设置是参照苏联模式设置的，体现了集中与统一的管理体制。

1959年，国务院下设的部委缩减到39个。党的十一届三中全会后，开始进行经济改革以及对外开放，1982年的改革，大大减少直属机构。 1988年的体制改革是转变职能，侧重点为经济管理。1993年的机构改革侧重点依旧是转变政府职能。2003年机构改革中与自然资源有关的部门为：国家发展和改革委员会、国土资源部、农业部、水利部、国家林业局共5个2008年机构改革中与自然资源有关的部门为：中华人民共和国国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局。2013年机构改革中与自然资源有关的部门为：中华人民共和国国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局2018年机构改革中与自然资源有关的部门为：中华人民共和国国家发展和改革委员会、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、中华人民共和国应急管理部。根据以上国家机构的改革进程，能够看到我国自然资源管理体制的演变具有以下特征：

第一，自然资源管理机构的数量在总体上呈现出下降的趋势。尽管机构改革历经减少—扩大—减少的循环，但自然资源管理机构的规模总体上仍呈下降趋势（新中国成立初期例外），从1956年的15个自然资源管理机构，逐步下降至最近两次改革的6个自然资源管理机构，这都能够说明我国自然资源管理正在向相对集中统一的方向演进（参见表）。

第二，自然资源管理体制适应当时的发展要求。自然资源管理体制与同时期的经济体制相关联，也与当时的经济发展阶段有关。新中国成立初期，自然资源管理并不是国家发展的主要矛盾，因此也未成立专门的自然资源管理机构。伴随着我国经济建设活动的展开，对自然资源的开发利用的强度加大，相应的自然资源管理机构也应运而生。

第三，自然资源管理体制的改革与部门的利益相关联，虽然我国的自然资源管理体制在后期呈现出相对集中统一的现象，但是仍然是一种过渡。因此，对于我国的自然资源管理体制问题不仅仅存在于认识论方面，更是一个需要深层次探讨进一步平衡各方利益进而落实的任重道远的路程。

二、现行自然资源管理体制存在的主要问题及对策

建立自然资源管理新体制，有利于在机构设置上做到决策者、执行者和监督者的适当分离和相互监督，有利于管理部门将“山水林田湖草”作为整体来保护，提高自然资源管理效率。但是，任何一种体制创新都不可能一蹴而就，在新体制下，也面临着一系列的新挑战和新问题。

首先，不同资源管理机构之间职能重复或交又。国务院关于机构改革的“三定”方案对自然资源管理机构的职能配置起到了一定的规范作用，但也无法从根本上解决各资源机关的职能重复、交又问题。比如监测职能的交叉和重叠，水利部的水文司和生态环境部的水生态环境司，就水质监测职能而言，两个机构职能冲突。其次是垂直管理体制。长期以来，中央和地方在资源管理上的权责划分不清。主要体现在： 自然资源管理权限划分不清，自然资源权能划分不清和资源经费管理机制不合理等，自然资源部组建后，这些问题同样存在，仍然需要进一步通过制度设计来解决。最后，自然资源管理与自然生态监管之间的协作问题。而自然资源管理以维护生态环境的正外部性为主旨，自然生态监管以降低自然环境的负外部性为主旨，虽然目标不同，但是二者管理的客体在许多情况下则存在重叠和交叉。所以，二者在执法过程中可能存在着冲突，需要从制度上进一步界定各自的职责并建立起相互协调机制。

因此，有必要实行统一的管理制度。必须着眼于自然资源管理机构和职能，对其进行必要的修改。

第一，自然资源综合管理。自然资源的综合管理不是简单的机构之间的合并或者分离，而是各自然资源管理机构之间的相互配合、协调、牵制。机构合并后可以大幅度地提高管理系统的整体运行效率，而不是一加一等于二的关系。

第二，处理好中央和地方的关系。自然资源的有效管理依赖于其决策的有效实施，因此在国务院部门整合的顶层设计之下，厘清中央与地方之间责任的关系是十分必要的。更好发挥中央和地方两个积极性，赋予省级及以下机构更多自主权，增强地方治理环境能力。除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置相应的机构和配置职能，以发挥其地方积极性，有些资源由地方政府管理更加有利于其开发利用保护。

第三，资源管理和生态保护共同发展。仅仅依靠单门类资源管理机构推进生态保护的效果毕竟是有限的，资源管理应从传统的单一门类资源管理转向系统资源管理，即要对自然资源实行生态系统水平的综合管护，在自然生态环境保护中既要防治出现权力真空区域，也要防止出现过多的权力交叉区域。

结论

我国目前的自然资源管理体制在不断改革与进步，但新体制依旧面临诸多问题，我国应顺应世界自然资源管理体制的发展趋势，并且结合自身特点，从自然资源管理体制的机构职能出发，对自然资源进行综合管理，切实保障资源管理与生态保护协同发展，使自然资源在开发利用的同时与保护并进，深刻领会习近平钟书记的生态文明建设重要战略思想，以此促进新体制的稳固和发展，实现绿水青山就是金山银山的发展理念。

参考文献

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