基于党委领导下的院长负责制的公立医院治理结构研究

黄忆文 郑尚英

【摘要】本文回顾了新中国成立以来我国公立医院领导制度的演变历程，重点对当前我国公立医院治理结构存在的问题进行了分析，并分别从决策运行机制、沟通协商机制、监督检查机制、评价考核机制四个方面探讨了落实公立医院治理结构的建设路径。

【关键词】党委领导  院长负责制  公立医院  治理结构

前言：落实党委领导下的院长负责制是公立医院领导体制的重大变革，同时也是党的十九大以来，加强党的领导以及党的建设的具体体现。基于此，笔者对当前我国公立医院的内外部治理结构进行深入分析，以期顺利推动公立医院改革。

一、新中国成立以来公立医院领导体制的演变历程

（一）建国初期到1956年的首长负责制

建国之初，我国就开始建立医疗卫生体系。在这一发展时期，我国借鉴了前苏联的做法，实行“首长负责制”。党委发挥了监督和保障作用，医院院长对医院的工作负全责。但在实际运行过程中，过于主观地忽视了个人条件，医院也没有明确的效率指标体系。

（二）1960年到1978年的党委领导下的院长负责制

这一阶段医院党委书记处于医院的领导地位，和其他行业一样实行统一领导制度。一切工作都由党委管理。实际过程中医院管理混乱不堪，规章制度也不完善。在医院的各级管理过程中，较为常见的手段是通过命令和纪律的约束。

（三）1978年到1982年的党委领导下的院长分工负责制

在这个阶段，医院内的重大问题必须经过党委讨论决定，而院长负责具体实施。在坚持党委领导核心地位的同时，明确了院长在医疗业务和行政管理中的职责和权力，但仍不能从根本上克服党委大包大揽现象。

（四）1982年到1997年的党委领导下的院长负责制

在坚持党委集体领导的前提下，由副院长直接对院长负责，克服了正副院长之间层次不清、权限不清的问题。但由于书记、院长长期领导，党政不分现象依然存在。

（五）1997年到2018年的实行院长负责制

1997年，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中明确了院长在公立医院的中心位置，虽然在一定程度上有所改善，提高了公立医院的决策和执行效率。但是，决策权和管理权与院长结合在一起，决策失误和管理偏差是不可避免的。与此同时，缺乏民主监督制度也会导致腐败。

（六）2018年至今的党委领导下的院长负责制

2018年，《关于加强公立医院党的建设工作的意见》中明确了公立医院全面实行党委领导下的院长负责制。党委通过集体讨论作出各项决定，院长依照法律法规，独立地行使职权。

二、当前我国公立医院的治理结构存在的主要问题

（一）公立医院的外部治理机制问题

在公立医院的实际运营中，经常会出现重叠管理、科室多管的现象。由于我国公立医院的隶属结构复杂。公立医院可隶属于部委、各级地方政府、大学等。上级行政部门对公立医院的管理职责不明确。没有明确的法律、法规或相关文件规定中央政府和地方政府在提供医疗服务时的具体要求。由于资金缺乏，公立医院的战略规划、资产控制、人员安排、收入分配等都是由组织部门、人事部门、卫生行政部门等政府部门来组织的。行政隶属关系复杂，组织协调成本高。各部门重点不同，缺乏统一的组织和协调。而沟通机制的缺失导致了医院各项功能的碎片化，降低了医院的运行效率。

（二）公立医院的内部治理机制问题

目前我国公立医院内部治理机制主要是党委领导下的院长负责制。这种权力结构也存在问题，党委书记和院长的职责和方法没有明确界定。虽然有相关法规规定院长和党委的职权，但是因为党委实行集体领导，党委书记不等同于党委，因此在实际的执行过程中，处理好党委领导与院长负责制的关系显得十分重要。

三、公立医院落实党委领导下的院长负责制的路径

（一）进一步完善决策运行机制

一是明确决策机构及其决策边界。根据医院内部治理结构的划分，明确党委和院长办公室的职能内容和与会人员，确保各自职责明确。特别是公立医院要根据自身实际，明确重要事项与日常行政的界限。

二是制定相应的决策讨论规则，科学规范各决策机构的决策过程。重点是明确召集人、决策程序、决策形式等，以加强集体决策。

三是完善决策前的论证和意见机制。医院应该设立一个专家委员会适用于各种发展规划和管理药品、设备、人力资源、医疗技术等业务决策。

（二）进一步完善沟通协商机制

有必要建立一个有效规范的沟通和协商机制，如重大事项决策会议之前进行单独沟通。公立医院还应建立决策层、中层管理層、专家与群众的多渠道沟通协商制度，建立健全定期研究会议、民主生活会议等制度。以增进相互了解，使权力运作过程顺畅。

（三）进一步完善监督检查机制

监督检查可以有效推动制度机制的转型过程，把握制度实施的方向，确保制度机制的探索和建立。从权利的角度来看，卫生行政部门和公立医院的高级行政主管部门应当定期检查、监督公立医院的领导团队，并监督院长在党委的领导下，实现系统的需求，并实现问责机制，及时发现和纠正日常工作中出现的问题。

（四）进一步完善评价考核机制

通过定期考核以落实党委领导下的院长负责制的实施，使得公立医院的业务接受更好的管理。同时，公立医院还必须建立党建考核评价机制，全面落实党委书记党建工作考核评价制度，创新考核方法，探索考核模式。

四、结语

公立医院治理结构是一个不断完善的过程，需要决策层、中层管理层、专家与群众多方面的参与和激励。建立和完善现代医院治理结构要落实党委领导下的院长负责制，阐明主要的责任问题，形成决策的权力运行机制。公立医院党委要主动承担责任，顺应改革，不断创新经验，努力实现党对公立医院领导的全覆盖，促进公立医院又好又快发展。同时，也要将院长的管理权利真正给院长， 进一步促进公立医院公益回归，提高服务效率，最终营造出有序的医疗竞争环境。

基金项目：四川省科技厅资助项目（编号：2020JDR0147）;中国航空工业集团公司思想政治工作研究课题资助（2020年）。

作者简介：黄忆文（1986-），女？，四川省成都市，政工师，研究方向：党委领导下的院长负责制在公立医院实施及运行体系研究;通讯作者：郑尚英。