多源流视角下机关事业单位养老保险改革分析

【摘要】长期以来，由于我国机关事业单位养老保险制度改革推进相对滞后，致使其与企业养老保险机制的运行发展不平衡，最突出的问题就是机关事业单位和企业之间退休待遇差的问题。2015年，国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着机关事业单位养老保险改革最终被提上政策议程。本文基于多源流视角，建立本次机关事业单位养老保险改革多源流适应性分析框架，研究政策之窗偶和过程中议程产出的具体原因条件，并提出优化改革的建议和对策。

【关键词】多源流  机关事业单位  养老保险制度改革

一、问题提出

养老作为重要的民生话题一直是百姓的热点话题。为保障老年人基本生活需要，各国建立养老保险制度，即立法强制征集社会保险费，形成养老基金，并在劳动者退休后支付退休金。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国从上世纪九十年代推行养老保险制度，企业率先建立养老保险统筹机制，将个人账户与统筹账户相结合，实现养老问题由政府和单位负责向由社会承担的转变。与企业养老制度相比，事业单位的养老改革起步晚，迄今为止仍有政府统一财政调拨，这就造成体制差异之下的养老金待遇差异。养老金双轨制运行引发种种社会不公，使得养老保险制度受到广泛诟病。在这样的背景条件下，2015年l月14日国务院发布 《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，旨在打破“双轨制”。本文本文从多源流理论视角，围绕机关事业单位养老保险制度改革，建立相应的多源流适应性分析框架，阐明机关事业单位养老保险制度改革过程三大源流，研究政策之窗耦合过程中养老金并轨改革方案产出的具体原因和条件，分析影响养老保险制度并轨的主要因素及其重要推动力量，进而提出优化机关事业单位养老保险改革的建议和对策。

二、多源流理论模型

政策议程是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。但并不是所有问题都会走上议程设置，那么这些问题是如何进入政策主题視野的呢？约翰·W·金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中构建了多源流理论分析框架：在政策之窗打开时，问题流、政策流和政治流三者交汇作用的结果。

问题流是指问题如何被认知，状态如何被定义为问题;政策流是指知识和观点的积累、相关专家提出政策方案的过程;政治流是指国民情绪、利益集团等政治因素对政策议程形成过程产生的影响。当三大源流汇聚时“政策之窗”将会敞开，为政策议程的形成政策的设置或政策变迁提供了机会，因此又名机会之窗。

三、基于机关事业养老单位养老保险制度改革的多源流分析

（一）问题流

（1）公平性问题。依我国《宪法》第44条之规定，国家和社会对机关事业单位退休人员和企

业退休人员应给予平等、公平的保障待遇。由此可知，社会保障制度本身应具有社会公正性，其天然即具有公平、平等的保障公民的属性。但“双轨”制度却加剧了社会不公平现象。企业职工的退休工资根据国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005年），由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，其中基础养老金以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%;个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以规定的计发月数。机关事业单位离退休人员的退休工资则根据《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》（2006年），公职人员无需缴纳养老保险，由财政拨付其退休费用，其中公务员按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发，依工龄分90%、85%、80%三档;事业人员按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例，依工龄分90%、85%、80%三档。

根据上述两种算法，造成政策过程和结果不公平。过程上，公职人员不用缴费，个人则不需承担责任;职工则需企业及职工两者共同承担，企业承担20%（2019年5月起降至16%），职工承担8%。缴费负担企业职工高于公职人员。结果公平而言，企业养老待遇低于机关事业单位养老待遇。据《中国劳动统计年鉴》，机关人员人均养老金与企业人员人均养老金差距从2000年的3000增至2012年的9000元。按养老金占在岗职工平均工资比重计算，机关事业单位养老金替代率只下降了不到10个百分点，在2005年仍维持在85%左右;而企业养老金替代率从2000年到2012年则下降了28.4个百分点，仅为46.7%左右。机关事业单位职工的养老金水平远高出企业职工，且二者之间的差距呈逐年扩大的倾向。（详见表1）。

《70周年经济社会发展成就系列报告之二十》，2000年我国老年型年龄结构初步形成，中国开始步入老龄化社会。人口老龄化的加速将加大社会保障和公共服务压力。根据中国劳动统计年鉴，2005年至2014年，我国企业离退休人员从4005.2万人增至8013.6万人;机关事业单位离退休人员从362.3增至579.8，几乎翻倍。一方面，在退休人员激增背景下，我国养老保险基金本身收比例低于支比例，养老保险购买力下降使得财政压力巨大;另一方面，在机关事业单位采用单一的财政供款模式下，快速增长的机关事业离退休人员也让财政压力极大程度的加剧。养老金双轨制与目前的养老财政状况的矛盾愈发明显，事业单位养老保险制度改革已是势在必行。

（3）人才流动问题。“双轨制”带来的另一个巨大问题则是企事业人才的合理流动问题。假如一个企业职工考入机关事业单位，由于是按照在职工资核算，其流动并没有太多问题;但是换个方向逆向流动，则会有困扰，即其退休后养老待遇不但比原单位低很多，甚至比该企业其他员工都要低。打个比方，政府部门一个有20年工龄的员工，想跳槽到大型私营企业，其养老金就需要重新从零计算，不会继续按之前岗位的资质算，同时对于其按工资的80%退休待遇资质也会被清零。所以，养老保险双轨制度，使得公务员、事业单位人员不敢向企业流动，严重影响了劳动力市场优质资源配置的有效流动。

（二）政策流

（1）两会提案。2005-2013年政协会议上，全国政协委员黄方毅每年都围绕企业退休职工养老金长期偏低的问题递交提案，并直指“双轨制”是机关事业及企业职工养老金差距大的直接原因。2013年全国人大代表长宗庆、许振超也均提出要改革养老保险“双轨制”，完善社会保障制度。

（2）专家学者提出政策方案。随着并轨呼声渐高，上世纪九十年代专家学者们就开始酝酿改革方案，围绕并轨政策提出建议和对策：一是改革中应该坚持公平性价值理念，确保推进养老保险政策公平有序发展;二是认为应建立一支政府集中管理的、缴费确定型的养老金模式，如“社会统筹+个人账户/名义账户”模式，通过短期内不断改善机关事业单位养老保险制度从而实现长期构建一体化社会养老体系的目标;三是建立统一的职业年金制度，在不降低机关事业单位待遇的前提下平稳并轨;四是政府应承担起改革过渡期责任，提前谋划，统一管理年金业务;五是统筹协调机关与事业单位的改革，健全有关制度和措施。学术界的见解为政策源流的发展壮大做好了准备，加强了改革的可行性和可操作性。

（3）地方试点经验。2009年起，我国在山西、上海、浙江、广东和重庆等地先行先试，尽管试点最终没有达到改革的预期效果，但试点过程中暴露的问题及有益尝试的经验为后续全国并轨改革提供了经验教训。

结合我国国情，对我国机关事业养老保险制度改革的方案有如下借鉴：一是兼顾效率与公平;二是探索建立多层次的养老保障体系，既有国家的基本养老保险体系，亦有补充养老保险体系，此外，还有公民个人的储蓄保险计划;三是加强养老保险立法，注重养老保险制度的法律建设和监督。

（三）政治流

机关事业单位养老保险制度改革不仅是顶层设计，更是事关群众的切身利益。为了政策的有效执行，出台政策时必须兼顾公众情绪、执政党的执政理念以及利益集团的博弈等多方力量，才可能成功。

（1）公众情绪。双轨制的不公平和不平衡性，让其一直广受诟病。根据2014年两会热点调查来看（该调查共持续20天，参与人数超300万人），社会保障领域得到50万票，成为关注热点四连冠。而参与“养老金多轨制”调查的民众有 86.29%选择了“支持并轨”选项，仅仅有 4.45%反对。由此可见，双轨制改革话题一直是民生焦点，同时其带来的高温舆情也通过网络平台展现给上层改革者。

（2）权力集团。权力集团对政策问题的关注和重视是打开政策之窗的关键钥匙。在我国，执政党及政治领袖意见是权力集团意愿最重要的来源。此外，我国权力集团还包括全国人大及其常委会等权力机关。

中共十八大报告指出“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制，扩大社会保障基金筹资渠道。”党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“推进机关事业单位养老保险制度改革。”机关事业单位养老保险制度改革的机会之窗再次开启。

（四）多源流耦合

多源流耦合指向主要包括三个要素，第一政策方案的实施可行性，二是与执政党的理念宗旨符合指数，第三是与大众情绪和权力集团的适应性。根据上述三大源流的分析我们可以看出，机关事业单位养老保险制度改革综合学者和各地经验教训具有科学性和可行性，其秉承的社会公平理念与我国执政党中国共产党理念符合，并且群众和权力集团支持度也很高。综上，改革时机成熟。2015年的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革决定》标志着改革结果形成正耦合。

四、结论

机关事业单位改革经过长期酝酿，历经专家学者讨论、多省试点，终于落地。本文基于多源流理论分析视角，对机关事业单位养老保险制度改革构建起多源流分析模型，明确在制度改革和政策调整中，所牵涉的若干重要因素即问题流、政策流、政治流的具体情况，以及多源流间的相互作用和配合，及时把握机会之窗，促成多源流之间的正向耦合。

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作者简介：董羚羚（1991-），女，江苏无锡人，上海交通大学国际与公共事务學院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。