我国防震减灾法治发展综述

摘要 海原大地震发生距今100年，与其相关的研究从未停止过，但大多是集中在自然科学方面，特别是地震地质学、地震力学方面。社会科学方面的研究很少，主要是以历史学和文学的视角对灾情的发生和救助进行记述，防震减灾法治方面的研究很少。本文梳理了建国以来，我国防震减灾各个重要发展阶段相关法治理念的转变及法律制度的建设，总结了新中国成立后防震减灾法治发展成就，并提出新时期我国防震减灾法治发展的要求。

关键词 海原大地震 法律制度 新时期 防震减灾 法治发展要求

基金项目：本文系中国地震局公共服务司研究项目（课题号：ZX2001004）2020年度阶段性产出。本文系甘肃省地震局青年基金项目（课题号：（2019Q14）2020年度阶段性产出。

作者简介：张广萍，甘肃省地震局，主要从事防震减灾法、经济法研究。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.172

海原大地震至今影响深远，不仅是因为其震级之大，破坏之强烈，灾情之惨重，更是因为海原大地震代表着我国近代地震学的开始。1958年郭增建等人对海原大地震的实地考察代表着中国現代地震预报的开始，我国防震减灾科学研究从无到有，不断精进。学者们对海原大地震的学术研究从未间断过，主要集中在自然科学方面，特别是地震地质学、地震力学方面，社会科学方面的研究很少，主要是以历史学和文学的视角对灾情的发生和救助进行记述，防震减灾法治方面的研究很少。防震减灾法调整地震科技发展中各种主体问的法律关系，为地震科技活动和科技管理提供法治保障，为地震科技活动创造自由、宽松、安定的政治和社会环境，并保证地震科学技术为人类福祉服务的正确方向。本文以新中国成立以来我国防震减灾法治发展的各个阶段为脉络，总结了新中国成立后防震减灾法治发展成就，提出新时期我国防震减灾法治发展的要求。

一、建国初期至1977年防震减灾工作方针

新中国建立初期，地震监测预报体系还未建立我国的相关法制都停留在救灾方面。1949年内务部提出了“节约防灾，生产自救，群众代赈”的救灾工作方针。1950年2月27日，董必武在中央生产救灾委员会成立大会上，对救灾工作方针做了补充，“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，辅之必要的救济。”1953年第二次全国民政会议上，提出“生产自救，节约度荒，群众互助，辅之以政府必要的救助”。从以上方针的变化可以看出，建国初期我国自然灾害“防”的工作还未开始，主要集中在“救”上，且以自救为主。

1958年郭增建等人实地考察海原大地震地区，打响我国现代地震预报第一枪。1966年邢台地震后，周恩来总理提出“以预防为主的思想”，1972年正式归纳成“在党的一元化领导下，以预防为主，专群结合，土洋结合，大打人民战争”的地震工作方针。1975海城地震后，强调“依靠广大群众做好预测预防工作”。“以预防为主”的核心思想一直引领着我国地震工作的健康发展，党的十一届三中全会后，我国地震工作方针调整为“以预防为主，专群结合，多路探索，加强地震预报与工程地震的研究，推进地震科学技术现代化，不断提高监测预报水平，减轻地震灾害，发挥地震科学在国民经济建设和社会进步中的作用。”

二、1977-1997年防震减灾法律体系初步形成

随着地震监测预报科研工作的发展，相关法律制度从无到有，20世纪70年代中国地震局制定了《发布地震预报的暂行规定》，并于1977年8月2日批准实施，1988年8月9日国家地震局修订颁布《地震预报规定》，这是我国第一部正式颁布的防震减灾方面的行政规章。20世纪90年代，我国防震减灾工作方针调整为“预防为主，防御与救助相结合”。为支持防震减灾事业，保障地震监测设施和观测环境，1994年1月10日国务院发布《地震监测设施和观测环境保护条例》。此后借鉴唐山大地震的经验和教训，1995年2月11日出台中国突发公共事件领域第一部与应急有关的行政法规《破坏性地震应急条例》，指出地震应急是防震减灾中最重要的环节，突出防震减灾“以人为本”的立法思想。1997年12月29日颁布《防震减灾法》，是我国防震减灾领域的基本法。该法第一条指出立法目的是为了防御与减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，保障社会主义建设顺利进行。该法第一次提出针对地震灾害是预防为主，防御与救助相结合，共7章48条从地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建几方面规定了政府、社会组织和公民个人在地震应急及灾后重建等方面的法律职责与法律义务。

三、1998年至2007年防震减灾法治发展

为加强防震减灾工作制度化和法治化，国务院在1997年《防震减灾法》出台后，又发布了一些行政法规，如在1998年12月27日发布《地震监测预报管理条例》，2001年11月15日国务院发布《地震安全性评价管理条例》，2004年6月17日国务院令发布《地震监测管理条例》。国务院有关部委、地方人大、地方政府先后也出台了部门规章、地方性法规、地方规章来落实《防震减灾法》，确保防震减灾各个环节有法可依。如中国地震局先后制定和发布了8个领域的规章，包括《震后地震趋势判定公告规定》《地震行政执法规定》《地震行政复议规定》《地震行政法制监督规定》《地震行政规章制定程序规定》《建设工程抗震设防要求管理规定》《地震安全性评价资质管理办法》《水库地震监测管理办法》。

四、新时期防震减灾法治发展要求

全面依法治国是新时代中国特色社会主义思想的重要内容。党的十九大对全面依法治国提出了新要求，加强防震减灾法治建设是贯彻党的十九大精神、落实中央全面依法治国战略部署的重要举措，笔者认为应当从以下几个方面落实防震减灾法治发展要求：

（一）适时制修订法律法规

《防震减灾法》于2008年修订，至今已有12年，随着防灾减灾救灾理念的转变、防震减灾技术的飞速发展，现行法律已难以满足防震减灾事业现代化的需求，有很多新技术是现行《防震减灾法》未涉及的，出现法律空白，亟需立法对其进行确认和保护。比如，地震烈度速报与预警系统建设初具规模，关于其台网规划建设、地震预警信息的发布与处置、应急演练等方面亟需立法规范;又如“放管服”改革以来，地震安全性评价工作从评价主体、评价范围等方面做了很大调整，亟需重新梳理法律管理，厘清权利义务和责任;又如随着防震减灾工作推进，社会力量的参与度不断提高，亟需细化社会力量参与防震减灾工作的范围、准入条件、权利责任等。在大应急的背景下，以国家拟出台《自然灾害防治法》为契机，在此框架下修订《防震减灾法》，并制定地震灾害风险防治、地震重点监视防御区、地震巨灾保险行政法规，及时修订《地震监测管理条例》《地震预报管理条例》《地震安全性评价管理条例》等行政法规，加快出台地震资料管理、地震监测台网运行、地震观测设备管理、地震活动断层探测与成果应用、地震预警信息服务等部门规章。

（二）提升依法行政能力，加强行政执法

党的十九大提出全面推行依法行政，要求全面落实权力和责任清单制度，地震部门要制定权责清单，建立权责清单动态调整和长效管理机制，切实依法履行防震减灾法定职责。要不断完善地震行政执法制度，严格落实行政执法“三项制度”，推行联合执法、综合执法，建立健全法律顾问、重大行政决策法律咨询和审核制度，规范行政执法自由裁量权，加强防震减灾行政执法。要加强干部职工学法用法思维，提升依法行政能力，优化防震减灾执法队伍结构，增强地震执法队伍力量和专业人员配置，并不断提高执法队伍的业务素质和实践能力。

（三）明确责任分工，注重法的操作性

法的生命力在于实施，法律实施的效果，在于法律责任的落实。我国现行的《防震减灾法》赋权于各级政府、各级地震部门和有关部门，但并未明确在防震减灾工作中各个部门的具体权力和职责，出现权力交叉。如《防震减灾法》第二十三条、二十四条中规定了地震监测设施和观测环境保护中地震部门和有关部门的权力和义务，但仅要求地震部门会同办理，并未将具体职权落到具体部门，导致地震监测设施和观测环境保护工作实践中不好协调、相互推诿的现象。目前实施的《防震减灾法》对制定防震减灾规划、监测预报、预防、应急和灾后恢复重建等内容做了规定，宏观来看，防震减灾工作环节饱满，但微观看来，各个工作环节的程序性规定还不够明确具体。如防震减灾规划阶段，规定了规划编制、征求意见、报送审批、公布、执行和修改等环节，顺序正确，但对规划编制的时间、征求意见的方式及执行期限等规定缺位，不好操作。建议在防震减灾法律体系发展的过程中，尽量细化形成程序，约束自由裁量权，增强可操作性。

五、结语

习近平总书记在2018年5月12日汶川地震十周年地震国际研讨会上提出：“人类对自然规律的认知没有止境，防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题。”以此次海原大地震100周年纪念为契机，梳理近100年内我国防震减灾法治方面的发展，以此对大地震中牺牲的人们表示缅怀，对防震减灾科学工作先行者表示崇敬，同时与吾辈年轻人共勉同进。