非正规就业人员休息权保障实践及政策反思

蒋晓芳

摘要：从正规就业转换到非正规就业的人数剧增。非正规就业也得到越来越多的认可。由于政策在制定、执行过程中存在偏差，非正规就业人员休息权遭到不同程度的侵害。文章从非正规就业人员休息权保障的实际状况出发，分析出现这种状况的原因，并从政策制定、执行、监督与宣传方面提出了相应的解决对策。

关键词：非正规就业;休息权;政策反思

一、引言

人们的择业观与就业观随着社会的发展也不断转变，就业显现了多种多样的形式。中国经济社会发展过程中，有78388万人次参加了经济活动。城镇就业者有34687萬人次，城镇私营和个人就业者有10538万人次。由于非正规就业群体的特殊性，休息权遭到各种侵害，造成了用人单位生产水平下滑，影响到社会的良性发展。法律未对非正规就业人员休息权进行规定，用人单位不会优先考虑休息权的保障。目前对休息权保障研究主要停留在正规就业人员及其休息权保障上。非正规就业人员休息权保障法律与制度极少涉及。

非正规就业的界定。美国经济学家刘易斯在“二元经济理论”中指出，劳动力市场的剩余劳动力被迫从事临时工、个体工商户等非正规就业的剩余劳动力。哈特（1971）首次划分了“正规就业”、“非正规就业”的概念：不依靠政府提供岗位的就业方式，不交税、不登记注册的就业人员。祁宇（2015）指出非正规就业指的是未签署劳动合同，但已形成事实劳动与劳务关系的就业行为。本文中的非正规就业是指“无论是否签署劳动就业合同，已经形成了事实上的劳动与劳务关系的就业行为;这种行为无法建立稳定且长久的劳务关系，劳动者具有较强的流动性、灵活性和从属关系较弱的特征。”

休息权的界定。休息权是公民休息与休养的权利，为解除劳动疲惫、保护身体健康、提高生产质量，使保障劳动者身、心疲惫以消散，恢复体能，提高生产水平，保证其有时间、精力处理家庭和个人事情。章辉（2017）提出休息权是一项人权更是一项法律权利。为保障非正规就业人员身心健康与劳动安全，尊重非正规就业人员休息权，并创造条件让非正规就业人员有充足时间来休息与调整。本文的休息权是指非正规就业人员依法享受休息与休养的权利。

二、非正规就业人员休息权保障现状

本文通过问卷调查的方式主要针对非正规人员现实状况进行实地调查。实际发放问卷205份，收回问卷205份，有效问卷205份，回收率100%，有效率100%。其次通过非标准化访谈，非正规就业人员对用人单位进行调查。

（一）休整权保障不足

休整权是指相关劳动者在工作一定的时间后所得到休息与调整的权利。在本次非正规就业人员休息机制现状调查中，工作时长（见图1）），大部分非正规就业人员存在超时长工作。有接近一半的非正规就业者上过夜班，连续上夜班的人数占43.3%。在调查中所有非正规就业人员都经历过加班，将近一半的人员每天加班时间超过2小时（见图2），超过一半的员工在双休日不能得到休整，加班工资也未能得到保障（见图3）。

（二）休假权保障缺失

休假权是指劳动者在工作一定的时间后停止工作、进行休息休假、处理自身与家庭事务、保证参与学习的权利。但非正规就业人员本身流动性与灵活性的特点，休假权很难得到保障。在本次调查中，超过半数的非正规就业人员的休假权遭受到不同程度的伤害（见图4）。他们在法定节假日加班工资工资得不到相关保障（见图5）。

（三）休闲权保障不充分

休闲权是指在工作一段时间后，通过活动或是休息与静养的方式来享受休闲，使其体力、脑力得以恢复，更好地投入到生产经营与日常生活中去的权利。非正规就业人员的休闲权与所在单位、社会的娱乐设施及基础设施有着密切地关系。良好的休闲娱乐设施能够更好地使劳动者的体力与脑力得以恢复。在本次调查中，有126家用人单位没有给员工配备休闲娱乐设施，员工对工作环境的满意度不高，使得休闲权很难得到保障（见图6）。

三、非正规就业人员休息权未得到充分保障的原因

（一）立法与制度不完善

“资强劳弱”造成了加班是一种常态。法律未对劳动者的工作时间进行规定，对时间管理方式、操作方式与相关程序做出明确的规定。在正规就业人员休息权保障都处于空白的状态，没有出台关于休息权综合执法的法律情况下，他们的休息权未能得到保障，非正规就业人员的休息权就无从说起。带薪休假成为非正规就业人员的“奢侈品”。非正规就业人员带薪休假权普遍得不到保障。相关用人单位中，没有通知与落实带薪休假的相关制度。即使用人单位不履行劳动者的带薪休假权，也没有明确的相关法律来处理。

（二）政策执行存在偏差

执行理念存在偏差。由于中国的“官本位”思想与计划经济时期遗留的官僚作风，至今对行政部门影响。本文在实地调查中发现，在现在的政策执行过程中依旧存在“脸难看、门难进”，“托熟人、走后门”的现象。这些在政策执行中的不良风气严重损害了非正规就业人员的权益保障。

执行主体的不统一也严重影响非正规就业人员休息权的保障。由于我国执法依据不统一造成了休息权保障执行组织的不统一。非正规就业人员的权益保障由《劳动法》来保障，非正规就业人员的权益保障由《民法》来规范，导致休息权保障执行主体不统一造成非正规就业人员休息权无法落实。

（三）监督体制不完善

在现实中“资强劳弱”，工资与工时记录账本由他们掌控。用人单位即使不正常支付其劳动工资，他们通常也无法收集足够的欠薪证据。劳动行政部门负责休息权的保障实施，主要强调的是政府的监督作用，时常忽视了社会大众与用人单位的监督力量。法律未对非正规就业人员的劳动监察的具体机制、程序以及规则做出细致地规定。没有可操作性的法律来保障非正规就业人员休息权，政府在一定程度上会维护用人单位的权利。

工会对用人单位的监督。但是在我国工会对用人单位的监督并发挥太大的作用。工会没有执法的权利，只能配合政府来执法，对用人单位没有震慑力。工会虽然可以代表劳动者行使相关权力，但是工会逐渐成为用人单位、政府的一个行政部门，行政化十分严重，工会的行政化严重影响其对用人单位的监督。

（四）政策宣传无力

针对非正规就业人员休息权保障的宣传无力。非正规就业人员处于“尴尬”或者“边缘”的地位。在政策资源分配中处于弱势，社会资源的调配不公平，时常被政策所“遗忘”。政策宣传中，由于个别工作者的私心与利益的驱使下，不能很好的领会政策的精髓。甚至在某些方面消极执行政策，造成政策宣传不到位。

政策宣传方式的单一与非正规就业人员认知程度不高也深深地影响着政策的宣传。在本次问卷调查中发现，接近1/3的人员对我国的工时制度不了解，对非正规就业人员休息权保障不了解，甚至不知道有“休息权”这个名词（见图7、图8）。

四、充分保障非正规就业人员休息权的对策

（一）完善立法保障

保障非正规就业人员休息权，必须在法律上明确他们的合法地位。让非正规就业人员享受与正规就业人员同等待遇。目前我国没有任何一部法律来专门负责非正规就业人员的权益保障，也没有针对非正规就业人员成立专门服务的部门。因此可以借鉴美国与德国的相关政策：在美国与德国，都有工作时间制度。在准备工作、纠正工作以及需要工作时的等待都属于工作时间，还可以通过私人劳动关系双方、劳动者与雇主结社工厂委员会或者相关机关单位签署集体协议来调整工作时间。协商带薪休假制度，美国没有明确的带薪休假内容，但可以与用人单位协商休假，带薪休假权由工会来具体保障。而德国，带薪休假制度具有强制性与禁止休假时间碎片化的特点。在法律上强制规定，可以通过集体谈判来协商带薪休假的时间段，休假时间碎片化无法保障劳动者的生产力的提高。

（二）加强行政保障

首先，必须树立服务理念，构建服务型部门。当前我国行政部门遗留着封建“官本位”的思想，必须克服这种思想，树立良好的服务理念、加强对行政人员综合素质的培养，提高他们的行政管理与服务的能力。他们要有扎实的理论知识功底，在行政时需要运用一些科学的理论知识来服务人民。其次，执行组织不统一造成非正规就业人员休息权难以保障。为了加快非正规就业人员休息权的保障必须统一执行主体，尽快完善相关法律中关于非正规就业人员的规定。通过集体协商来维护非正规就业人员休息权的保障。

（三）完善监督保障

首先，维护非正规就业人员休息权更加在于监督用人单位遵循法律。劳动行政部门应加大对用人单位监督、执法力度，提高监督频率。建立执法过程中的追踪机制与公示制度;实行举证倒置制度;建立事前监督机制。对违反相关政策的用人单位应该加强对其的惩罚力度，适当进行警告公示，减少维权时间与成本。建立良好的监督体制。其次，监督体制需要法律对非正规就业人员的劳动监察的具体机制、程序以及规则做出规定。监督体制可以分为用人单位内部监督与外部监督。外部监督包括社会监督委员会、司法监督;社会监督，可以充分发挥社会大众的力量，充分反映非正规就业人员的相关诉求，有利于防止行政人员工作失职，达到节约社会资本，减少维权成本。

（四）加强宣传力度

非正规就业人员休息权保障离不开社会各界人士的积极参与。一是针对非正规就业人员。许多非正规就业人员维权意识与法律意识淡薄。再加上我国政策宣传手段单一，宣传力度不够。这些因素导致了其休息权益无法得保障。必须加强政策宣传力度;二是针对用人单位。应对用人单位进行法律的普及与宣传，对其进行督促。法律宣传营造良好用人单位环境与文化，树立良好的用人氛围。只有休息权得以保障，才能积极地投入到生产中，对用人单位长远发展百利而无一害。三是针对劳动行政部门。加大对劳动行政部门的宣传，提高其行政执法能力。劳动行政部门必须加快自身综合能力与素质建设，培养其服务意识，发挥引领作用。只有这样非正规就业人员的休息权才能充分保障。

五、结语

本文通过发放调查问卷发现非正规就业人员的休息权未能得到充分地保障。其原因有立法与制度不完善、政策执行存在偏差、缺乏相关的监督体制、政策宣传乏力，从完善立法保障、加强行政保障、完善监督保障、加强宣传力度四个方面提出相关建议。希望引起社会对非正规就业人員休息权的重视，完善非正规就业人员休息权的保障，提高社会总体福利水平。

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（作者单位：贵州大学公共管理学院）