林业PPP项目风险识别与防控

任怡萌 陈志芳

摘要：目前，全国各地大力推广运用PPP模式，吸引社会资本和金融资本进入林业生态建设和保护利用领域，这对于推进生态文明建设、促进经济社会发展具有重大意义。由于 PPP 林业项目实施过程中的影响因素多且复杂，所以无论是对政府方还是社会资本方都存在一定风险。文章以云南省抚仙湖径流区植被恢复治理项目为例，采用Delphi法与问卷调查等方法相结合，对该项目全过程关键风险因素进行识别，并结合专家的意见和建议，对各关键风险因素提出防控建议，为林业PPP项目的各方参与者做出决策时提供一些参考。

关键词：林业项目;PPP模式;风险评估

一、研究背景

根据国家林业和草原局（2019）公布，刚刚出炉的第九次全国森林资源清查成果——《中国森林资源报告（2014～2018）》显示，最新的中国森林覆盖率已达到22.96%，这个数据，比上一次森林资源清查提高了1.33%，而净增森林面积则超过了一个福建省的面积。但森林资源总量相对不足、质量不高、分布不均的状况仍然存在，森林生态系统功能脆弱的状况尚未得到根本改变，生态产品短缺依然是制约中国可持续发展的突出问题。这就不得不要求我们加大资源保护和生态修复力度。未来中国林业发展的任务艰巨，林业领域PPP合作潜力巨大。

2016年，国家发展改革委联合国家林业局发布的《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》提出在林业重大生态工程、国家储备林建设、林区基础设施建设、林业保护设施建设、野生动植物保护及利用等5大重点领域实施PPP模式。据财政部政府和社会资本合作中心（2019）的公开信息显示，截至2019年上半年，项目管理库共有林业项目42个，总投资额727.96亿，其中仅有17个项目已开始执行，其余大多数仍处于采购阶段或准备阶段。

位于滇中的抚仙湖，是我国最大蓄水量湖泊、最大高原深水湖，占云南九大高原湖泊总蓄水量72.8%。抚仙湖水质为I类，是中国水质最好的天然湖泊之一。随着澄江县县域经济的繁荣发展，城市化进程得到快速推进，由于抚仙湖接待游客数量的增加和开发，导致不同程度的环境污染的隐患出现，进一步加大了环境保护的困难程度。为进一步解决此问题，澄江县政府计划在抚仙湖径流区建设约10.5万亩的植被恢复治理工程，包括耕地恢复植被和石漠化区恢复治理及其配套水利基础设施，项目总投资169291万元。

由于PPP项目的整个生命周期中的大规模、多投资和回收期长等许多不确定的风险因素将影响其顺利实施。林业项目受到自然生长等客观规律制约，除了其他PPP项目面临的各类共性风险外，还面临自然环境、气候条件等自然风险。抚仙湖径流区植被恢复治理项目的开展仍然存在一定的风险性。因此，选择该项目作为案例，对林业PPP项目进行深入分析，可为我国其他地区林业PPP项目的顺利开展提供有益的参考。

二、问卷设计与调查

风险识别是整个风险管理的首项工作。有许多方法来识别项目风险，本文采用Delphi法得出风险因素清单。这种方法旨在最大限度地减少占主导地位的个人、群体压力和不相关的交流的影响，并减少（统计）噪声。PPP模式已成为世界各国政府和社会资本越来越关注的一种基础设施项目建设模式，一些国际专家和专门的机构总结了从现有的商业活动中吸取的许多经验教训。第一步，在深入分析相关文献和专家研究成果的基础上，识别出对林业PPP项目全过程可能有影响的各种风险因素，形成风险因素的初步清单。第二步，向5名在PPP项目中具有广泛研究和实际经验的专家提交风险因素初步清单，通过匿名答复，对指标进一步筛选和调整，为了避免因回合太多而浪费小组成员的时间，或過早停止而产生毫无意义的结果，本研究设计了两轮德尔菲问卷。最后，形成一份包含43个影响PPP林业项目的风险因素清单（见表1）。

在PPP项目风险评估体系中，大多数都是定性指标，没有测量数据，因此存在一定的模糊性。问卷调查方法可以衡量专家意见的比例并通过问卷中的信息揭示这些比例之间的关系而在风险评估中广泛采用。因此，为了便于对该类型项目风险进行定量分析与评估，本文采用问卷调查法对定性指标进行量化。

为达到本研究目的，本研究要求答卷者评估中国基于PPP的林业项目中的43个风险因素，考虑到这些风险因素在抚仙湖径流区植被恢复治理项目全过程中发生的可能性（LO）和影响的大小（MI）。为使答卷者能更准确、客观地评价风险因素，该问卷采用了一个7点系统来评估每个因素的LO和MI（1=极低，2=非常低，3=低，4=中等，5=高，6=非常高，7=极高）。

问卷包括三部分：一是专家信息表，包括被调查专家的基本信息;二是风险因素打分表：其中包括43个风险因素及各风险因素的定义，如果答卷者不完全理解某一风险的含义，定义部分可以作为参考，专家需要由从1分到7分分别对各风险的LO和MI打分;三是专家的意见和建议，收集并整理各位专家对PPP林业项目各风险多发表的看法。为使问卷调查结果具有有效性与准确性，要求被评估的目标对象是同时具备以下条件，一是抚仙湖径流区植被恢复治理项目的一线参与者;二是对PPP林业项目风险具有良好认知并具有第一手行情的工作人员和专家学者。根据上述标准，我们选择了23名合格专家来评估风险因素。本次问卷调查对象具有针对性，保证了问卷的有效性和回收率。

三、数据处理及关键风险因素的识别

本文采用的是7分法，将各风险发生的可能性和影响的程度定义为e1=极低，e2=非常低，e3=低，e4=中等，e5=高，e6=非常高，e7=极高，对应的量值为：

四、结论与建议

（一）研究结论

本文以澄江县抚仙湖径流区植被恢复治理项目为例，基于问卷调查结果采用了算术平均法，计算出43个风险因素发生的可能性（LO）、影响的大小（MI）的平均得分值及各因素的综合风险水平（ ORL），从而识别出抚仙湖径流区植被恢复治理项目开展全过程中应特别重视的14个关键风险。将14个关键风险归类为三个关键风险组，即政治风险、财务风险、建设运营风险。 政治风险包括：政府违约风险、政府换届风险、政府干预、土地征用、政府决策风险以及社会资本的选择;财务风险包括：融资和再融资风险、成本超支风险及收益风险;建设运营风险包括：合同条款和权责分配、项目周期长、项目公司变更、项目公司能力不足以及运营风险。

（二）风险防控建议

1. 政治风险方面

一是健全制度，规范程序，确保司法体系的独立公正能对林业领域PPP项目的顺利开展提供制度保障。二是重大决策部署必须通过集体会议研究，做到程序、方案、内容、结果四公开，确保程序规范合法合理。三是促进政府职能的转变，把重心放在行政协调、政策支持、项目监督上，避免过分强调政府主导，更好地发挥政府的公权力。四是做细做实有关工作确保项目能顺利落地，不盲目追求政绩，应客观从多方思考项目风险的可控性。五是遵循公开、公平、公正和诚实守信的原则选择社会资本方，合理设定并明确社会资本的具体参与资质条件，科学研究制定评标投标标准。

2. 财务风险方面

一是投资方在项目的筹资过程中要做好稳健的财务战略规划，合理控制财务杠杆。二是完善项目付费机制。三是项目公司应加强生命全周期的成本控制，合理配置资源。

3. 建设运营风险方面

一是要规范契约管理，双方应注重前期合作中的洽谈沟通，明确和保障合作双方在项目当中权利和风险的合理分摊。二是项目应加强资产长期运营和维护的稳定性和可预见性，加强生命周期项目监管力度。三是项目公司应转变传统林业观念，加强技术创新意识，并通过产学研等多种方式，推广与应用新技术和新成果。四是在项目实施过程当中强化过程控制，加强运营活动的监督管理，规范运作，整合资源，形成规模经济效应;五是做好信息管理工作，及时处理问题，提高工效，为项目建设创造良好的运行条件。

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（作者单位：昆明理工大学管理与经济学院。任怡萌为通讯作者）