小议公务员惩戒的法律救济

徐启程

摘要：会务员惩戒的救济途径应包括行政救济与司法救济。比较、借鉴西方国家已有的较为完备的公务员惩戒法律救济制度，对确立我国公务员权益保障制度具有重要的参考价值。

关键词：公务员惩戒;法律救济

一、我国公务员惩戒的法律救济的途径及缺点

在我国，行政诉讼和行政复议被排除在公务员法律救济之外，公务员的唯一的救济方式是提出申诉和申请复核救济。《中华人民共和国公务员法》规定，对涉及本人的人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核，对复核结果不服的，可以向同级公务员主管部门或者作出该人事处理机关的上一级机关提出申诉;也可以不经复核直接提出申诉，对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉，其中对行政处分不服的，可以向行政监察机关申诉。《中华人民共和国行政监察法》第37条也有类似规定，同时《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第三项规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不能提起行政诉讼。

但事实上，并不能为公务员惩戒提供有效救济，原因如下：

1.救济机关上缺乏独立性和公正性。在我国处分机关本是行政惩戒的决定者，由它再就自己的所作的处分决定进行合法与否的裁断，理论上明显违背了“任何人不能做自己行为的法官”的自然公正原则，实践中常流于走法定程序的过场，其说服力和公正性都令人疑虑。行政监察机关的救济，根据《行政监察法》第23条和第38条的规定，监察机关根据调查结果，认为对公务员的行政处分决定明显不适当应予纠正的，大多只能以监察建议的方式结案，建议原决定机关变更或者撤销处分决定。而监察建议并无强制执行力，法律只规定有关部门无正当的理由应予采纳，实质上决定权仍把握在作出处分的机关手中，难保公正。

2.行政系统内部救济不具有实际可行性。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人，公务员有权进行陈述和申辩。但公务员法在对公务员作出不利处理的程序上，只是作了原则性规定，并未作出具体的程序性规定。

二、国外公务员惩戒处分救济制度分析和比较

1.美国公务员救济制度

《美国法典》（宪法与行政法卷）对公务员的申诉，上诉权利和程序均做了明确的规定。第701条规定：雇员或雇用申请人可对根据任何法律、规则或规章向考绩制度委员会申诉的任何处分向该委员会申诉。申诉人应有权：（1）获得听证，该获得听证应有纪录。（2）有律师或其他代表人代理。第702条规定：因机关行为而使其法定权利受到损害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。第704条规定：法律规定的可以复审的机关行为和在法院中没有其他合适补救方法的最终机关行为应该接受司法审查。从这些规定可以看出美国的公务员救济制度是比较全面的：首先，立法对可以救济的行政处分作出明确规定，可操作性较强。其次，从救济方式看，既有行政系统内部救济，也有司法救济，还有程序性的权利保障。如聘请代理人的权利等，为公务员提供了较为充分的救济。

2.英国公务员救济制度

在英国，当公务员的权益因行政机关的行为受到侵害或有受侵害威胁时，有多种的救济途径，分别依据准司法程序和司法程序进行审理，包括三类救济制度：一是议会救济;二是行政救济，包括通过部长救济和通过行政裁判所救济;三是司法救济。当公务员受到不利处分时，倘若通过协商不能解决，可以提交给公务员上诉委员会或就业裁判所依据准司法程序进行审理。上诉委员会受理申诉案后，经过调查、辩论等程序，向原处分机关提出建议;就业裁判所对上诉案的裁决对原处分机关和当事人均具有法律上的约束力。英国的行政裁判所较超脱的法律地位、要求严格质证、听取被惩戒者的申辩等程序，规则以及拥有实质性裁决职能，都保障救济能够取得类似司法审查的功效。正如丹宁勋爵所言：“这些裁判所不是各部控制下的政府行政机器的一部分，它们是法律统制下的我国司法系统的一部分。”

3.联邦德国公务员救济制度

联邦德国公务员救济制度比较复杂。由于对公务员惩戒的权力分别由行政机关和联邦纪律法院行使，因此，惩戒的申诉也分为两类：一类是对由行政机关做出的警告，罚款的申诉，由被处分者向做出处分决定行政上级申诉，申诉期限为两周。如果被处分者对行政上级的审查决定仍不服，可以向联邦纪律法院申诉。第二类是对联邦纪律法院做出处分的申诉，被处分者不服纪律法院的处分决定，可以在决定送达后一个月内向联邦行政法院提出申诉。

4.法国公务员救济制度

法国公务员不服惩戒处分可以采取行政上的救济手段和审判上的救济手段。行政上的救济手段包括向有惩戒权的行政机关或其上级行政机关申诉：如果行政机关的惩戒处分和纪律委员会的建议不符合，而且适用警告和审诫以外的惩戒时，公务员对这种处分不服，可以向国家公务员或地方公务员最高委员会申诉。审判上的救济手段就是向行政法院提起诉讼，它为撤消之诉和损害赔偿之诉。

三、对完善我国公务员惩戒法律救济的建议

如何完善公务员惩戒救济制度，笔者提出以下建议：

1.完善公务员惩戒及救济程序

“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果;一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果”。为了保障公务员的权利和利益，必须建立公务员作出不利处理决定的程序制度和公务员权益受到侵害后的救济程序制度。

2.建立对公务员惩戒的司法救济制度。建立对公务员惩戒的司法救济制度，可以有力加强对公务员惩戒的救济。在法律规范体系方面，可以从以下两个方面着手：

（1）由宪法确立司法救济权。修订宪法时，可以借鉴日本宪法第32条就有“任何人向法院申诉的权利，不得被剥夺”的规定。

（2）扩大行政诉讼和行政复议的受案范围，完善审判及执行。修改行政诉讼法和行政复议法，将“对申诉控告的处理决定不服的”直接纳入行政诉讼和行政复议的受案范围，为公务员权利保障开启司法救济之门。如果在现行的司法体制中解决受理机关的问题，应考虑我国基层法院更易于受地方行政权的干扰这一现实因素。对于此类行政诉讼，建议以中级人民法院为一审机关，高级人民法院为二审机关。由国务院任命的公务员，其权利之司法救济法院为最高人民法院。其次，要解決行政救济和司法救济的衔接问题。最后，要解决判决的执行问题。

总之，借鉴国外相关法律，将国家机关对公务员作出的影响公务员权利义务的具体行政行为纳入司法审查范围，是法治行政的必然要求。