杭州城市空间蔓延与区域发展逻辑

张卫良

(杭州师范大学 人文学院，浙江 杭州 311121)

在我国快速城市化背景下，绝大多数城市呈现出向四周不断扩散或说“摊大饼”式发展的趋势，“计划赶不上变化”也可说就是城市蔓延的反映，在短时期内城市规模扩张远远超越原有城市总体规划。改革开放以来的几十年，杭州也经历了一个从中等城市向特大城市的蝶变过程，在城市空间方面也存在明显的蔓延现象。这种现象符合区域发展逻辑，既反映了城市自身的内在动力，也反映了社会外在因素的刺激。有关城市蔓延现象，国外学者对城市蔓延的性质与动因有较早的研究，(1)参见Chris Couch, Lila Leontidou and Gerhard Petschel-Held (eds.), Urban Sprawl in Europe: Landscapes, Land-use Change and Policy, Oxford: Blackwell Publishing Ltd, 1988; Oliver Gillham, The Limitless City: A Primer on the Urban Sprawl Debate, Washington D.C.：Island Press, 2001。经合组织也在2018年《重新思考城市蔓延》的报告中指出“城市蔓延带来新的政策挑战”。(2)具体内容参见OECD, Rethinking Urban Sprawl: Moving Towards Sustainable Cities, Paris: OECD Publishing, 2018。国内学者对中国城市蔓延现象也做了不少有益的探索，(3)参见李强、杨开忠《城市蔓延》，北京：机械工业出版社，2007年；洪世键、张京祥《城市蔓延机理与治理——基于经济与制度的分析》，南京：东南大学出版社，2012年；张庭伟《控制城市用地蔓延：一个全球的问题》，《城市规划》，1999年第8期，第44-48页；蒋芳、刘盛和、袁弘《北京城市蔓延的测度与分析》，《地理学报》，2007年第6期，第649-658页；王家庭、赵丽《快速城市化时期我国城市蔓延的动力》，《财经科学》，2013年第5期，第67-76页等。目前有关杭州城市空间蔓延的专题讨论比较少，而对杭州城市空间变化的研究相对较多，(4)参见刘卫东、谭韧骠《杭州城市蔓延评估体系及其治理对策》，《地理学报》，2009年第4期，第417-425页；陆志平、倪沪平《杭州城市空间发展形态的特征和增长时序分析》，《杭州科技》，2002年第3期，第37-39页；杨建军、陈锋义《杭州主城区城市空间发展趋势研究》，《城市规划》，2008年第9期，第69-74页；李咏华、庞海燕、马淇蔚《2000—2015年杭州城市空间增长及政策影响机制研究》，《城市发展研究》，2018年第9期，第67-75页。这些研究大多从城市土地利用、规划、公共管理等视角切入，探讨杭州城市空间的变化及其治理对策。本文力图从城市空间相关理论视角出发，进一步探讨杭州城市空间的区域发展逻辑。

一

杭州是一座历史文化名城，自然环境优美，“三面云山一面城”，城市与山水环境相映成趣，珠联璧合，成就一座诗意的城市。但是，在相当长的时间里，杭州是一个不大的城市，与传统农业社会的生产方式相一致，城市空间紧凑。直到改革开放年代，杭州原有的空间格局开始发生一些变化，城市建成区不断拓展，如今已成为长三角区域首屈一指的大都市。杭州城市空间扩展是一个城市化的过程，也是一个城市持续蔓延的过程。对于城市蔓延，西方有学者给出了这样的定义：“蔓延本质上是一种郊区化现象，‘超出城市的界限’、‘过渡’、‘城市边缘’，同时，具有低密度、私家车导向、可能‘没有规划’” [1](P.4)，具体的特征可以指“蔓延(无论它是城市的蔓延还是郊区的蔓延)是城市化的一种形式，它的特征是跳跃式开发、商业走廊、低密度、土地使用功能分离、私家车在交通上的主导地位和最小公共空间” [1](P.8)。杭州的城市蔓延虽然与国外城市蔓延相比有所差别，但也有相似的特征，即杭州的建成区也是在现代交通背景下沿着交通主干道连绵扩展与跳跃式发展交相进行，并逐渐地融合成一体。

杭州城市扩散有一个漫长的过程，但真正的蔓延是在最近20多年的时间。为了更好地考察这一过程，我们把这个过程分成三个阶段：第一阶段是1950年代至1970年代末，杭州城市空间基本因袭近代城市格局，只是在主城区的周边出现有限的扩散。在这个阶段，杭州人口增长缓慢，城市建成区面积窄小。杭州主城区虽然包含了上城区、下城区、西湖区、江干区、拱墅区和半山区6个区，但至1980年，杭州市区总面积仅仅430平方公里，建成区面积只有49平方公里，市区总人口113.08万，户籍人口87.92万人。(5)本文所采用数据除特别注明外，均来自杭州历年统计年鉴和政府网站。(见图1)这样的城市规模只是属于一个中等城市的规模，尽管余杭、萧山、富阳 、临安 、桐庐、建德和淳安7个县行政上受杭州管辖，但并不是真正一体化的城市空间，几乎是“各自为战”地进行建设。在那个时期，杭州城市空间已经存在基本功能分区定位，主要的商业区、居住区位于上城区和下城区，工业区位于拱墅区和半山区，而高等教育和风景名胜位于西湖区。在城市建成区周边，沿着杭海路、艮山东路、320国道、102省道、西溪路、莫干山路和104国道等主要交通轴线，逐渐集聚起一些工厂、居住小区和村落，形成紧挨杭州城区的郊区。

图1 根据杭州市总体规划图(1981年)绘制

第二阶段是1980年代至1990年代末，杭州城市空间开始突破原有框架，城市蔓延趋势加快。在这一阶段，随着经济体制改革和市场经济的培育，各类市场、工厂、作坊、货运站场以及其他生产形式遍地开花，不仅在城市中心区域，而且在杭州近郊区域的城镇和乡村涌现，工业用地呈现不断增加的趋势(见图表1)，1996年杭州并入了萧山和余杭的6个乡镇，因而工业用地增长趋势更加明显。但是，在1990年代末，杭州城市中心区域工业用地越来越少，一些工业企业开始跨越行政区域范围，在萧山、余杭、富阳、临安甚至海宁等地寻找生产基地或“飞地”，图表1也显示出工业用地占城市建设用地比例呈现下降趋势，1996年后的相对上升是因为扩大了的城区范围。其后，杭州发动机厂搬迁萧山经济技术开发区、杭州制氧机厂和杭州叉车厂等迁往临安青山、华日冰箱厂落地九堡镇，而另有一些企业进入海宁地界，处于远郊区的工业园区异军突起。这些区域主要沿着既有交通轴线的城郊接壤处扩展，其后成为杭州城市空间的重要组成部分。与此同时，随着国家住房制度的改革，房地产在近郊区迅速发展起来。在文一路、文二路和文三路、西溪路西端界外，大量商品房毗邻而建，有些区块虽不属于市区地块，却与城市中心区块相连接。在其他周边区域，一些大型房地产项目也开始出现，如绿城的桂花城、良渚的万科文化村、星桥的天都城、海宁的星星港湾。1996年4月，萧山市的浦沿镇、长河镇与西兴镇划入杭州市区，并以此为基础设立了滨江区(杭州高新技术开发区)，余杭市的三墩镇、九堡镇和下沙镇也划入杭州市，由此，杭州市区面积由430平方公里扩展到683平方公里(见图2)，实际增加了200多平方公里，杭州建成区面积也增加了3倍多，达到177.18平方公里，市区人口则达到了179.18万人(其中城市户籍人口为143.69万人)。这样，杭州自新中国成立以后实现了第一次城市空间的飞跃，并为城市规模的进一步扩展奠定了基础。

图表1 1980-2000年若干年杭州市区工业用地情况资料来源：杭州市规划局1998年。(6)图表转引自冯健《杭州城市工业的空间扩散与郊区化研究》，《城市规划汇刊》，2002年第2期，第42页。

图2 据杭州市总体规划图(1996年)绘制

第三阶段是进入新世纪以后，杭州城市规模持续扩大，城市空间已经转向跨区域扩展的特大城市模式。在这一阶段，随着国家新型城市化政策的出台，中心城市地位上升，辐射带动作用成为提升城市化率的重要手段。2001年，杭州市区再度扩容，撤除萧山市和余杭市，新设萧山区和余杭区，全市区总面积由683平方公里扩大到3068平方公里，人口由179.18万增加到379.49万，其中非农人口由144万增加到192万。(见图3)这是杭州城市规模的第二次飞跃，杭州迅速成长为长三角地区仅次于上海的第二个区域性大都市。2014年，富阳“撤市建区”划入杭州市区，杭州面积扩大到4899平方公里。2017年8月，国务院批准临安撤市设区，杭州市区面积扩大到8002.8平方公里，市区面积超越上海、南京、苏州、宁波等城市，跃居长三角市域陆域面积最大的城市，这是杭州城市规模的第三次飞跃。至此，杭州市区包括了上城、下城、拱墅、江干、西湖、滨江、萧山、余杭、富阳和临安10个区，占了整个行政区域面积的一半。在这样一个巨大的城市空间里，杭州建成区面积也在不断地扩大(见图表2)，2000年杭州建成区面积是177.18平方公里，2001年是227.43平方公里，而到2005年达到了314.45平方公里，2010年达412.59平方公里，2015年达506.09平方公里，至2018年达615.22平方公里。虽然杭州建成区已经呈现出多中心、跳跃式的大都市形态，但巨大的区域面积理论上为杭州加速蔓延提供了有利的条件。

图3 据杭州市总体规划图(2001年)绘制

图表2 2011-2018年杭州城市建成区面积增长表(单位：Km2)数据来源：《杭州统计年鉴》(2001-2005年、2011年和2019年)

二

在现有城市发展语境下，虽然“城市蔓延”这个概念用得有些消极，但城市空间蔓延实际上是一种城市化形式，在世界各地是普遍存在的，也符合区域社会发展的逻辑。那么，城市蔓延的动因是什么呢？就现代城市扩展的前提条件而言，城市蔓延与“交通革命”存在着特别密切的关系，没有家用小汽车、轨道交通和航空机场的普及，现代城市空间蔓延就不会这样快速，也不会使TOD模式(以交通为导向的发展模式)成为重要的城市开发模式。但是，通常来说，城市蔓延一定是由内外因素共同造成的，有学者认为一个城市的空间扩展与区位、资源、环境等外部因素有关，也与人口、就业和建筑分布等内部因素有关。[2](P.15)有关杭州城市蔓延的讨论，刘卫东等认为“造成城市蔓延的因素是多方面的，特别是一些体制方面的原因，如经济发展模式、政府投资模式、征地补偿体制、规划体制等” [3](P.422)，这些分析无疑是合理的。杭州城市空间蔓延的动因其实是复杂多变的，在不同的时期和区域，蔓延的驱动因素是有差异的，既存在各种社会力量的推动，也存在市场力量的博弈。

城市空间首先是一种社会生产方式的空间，正如亨利·列斐伏尔所说的，“空间是一种社会的产物” [4](P.26)。在这个意义上，空间就是一种社会空间。在新中国成立以后，我国社会生产方式发生巨大变化，城市空间也随之出现相应的变化。在杭州发展的每一个重要阶段，重大政策都能给城市空间表达形式烙上印记，有些时候甚至直接改变了城市空间的塑造。在1950年代，杭州遵循国家发展需要，把杭州定位成一个休闲疗养型城市，其后的一系列政策推动了西湖景区周边的各类疗养院建设，被形象地称之为“西湖时代”。那个年代的城市规划也以西湖作为城市布局中心，行政中心、住宅区、文教区、风景区、工业区和仓库码头区等依次展开，城市空间分布理论上呈现出一种同心圆的形态，而实际的城市建设开始向周边扩散。

50年代末期，“大跃进”运动直接促使杭州休闲疗养型城市定位的改变。1959年，杭州提出要建设“以重工业为基础的综合性工业城市”，新的计划对于杭州城市空间具有决定性的影响。工业生产成为杭州城市发展的主要任务，相应的经济政策驱动了杭州工业生产空间的演进。随后，杭州十大工业区块逐渐浮现出来：拱宸桥轻工业区(纺织)、半山重工业区、北大桥化工区、祥符小河轻化工区、江干轻工业区(食品)、古荡留下轻工业区(电子)、闲林采矿区，还有萧山、余杭和富阳等三个工业区的布局。从那个时期的城市空间形态来看，这些工业区作为城市建成区条件并不成熟，基础设施配套不完善，公共服务缺失，工业区周边大多数是农村，但是，这些工业区后来成为杭州城市空间蔓延的许多触角。

在杭州城市空间扩散过程中，人口快速增长无疑是短时期里城市蔓延最重要的动力之一。在改革开放以后，杭州城市人口不断增长。1980年，杭州市区户籍人口约113.08万，1990年达到133.89万，1995年达143.52万。其后，随着杭州城市区域的扩大，人口开始获得快速的增加。2001年，杭州户籍人口达379.49万，2005年达409.52万，2010年达434.82万，2014年达525.07万，2016年达544.68万，2018年达635.3万。如果以常住人口计算，那么，杭州人口增长数量更大。2000年，第五次人口普查显示杭州市区常住人口513.9万，2010年第六次人口普查显示695.57万，其后，虽没有进行人口普查，但杭州市区常住人口增长趋势是明显的。城市人口激增造成中心城区居住环境压力增大，街区破旧、住房窄小、道路拥挤、河水黑臭、空气污浊、垃圾遍布，功能混合的城市中心区域几乎没有了公共市政配套所需要的腾挪空间，公共设施严重缺乏，企业发展空间受限，进而推动工厂、学校、事业单位及居住小区向郊区及周边转移。

进入1990年代，随着经济体制改革与市场经济的来临，市场力量开始成为城市空间扩散的主要力量。杭州也在那一时期推进政府主导与市场相结合，实施企业改制和国有土地有偿使用制度改革，着力解决城市建设用地问题。杭州在发展经济政策上采用“退二进三”方式，实现城区土地功能置换，疏散那些用地大、运量大、工业“三废”较严重的工业企业，污染企业的搬迁与治理是1990年代杭州工业郊区化的主要动力之一。[5](P.43)进入新世纪以后，杭州相关政策力度更大，设立工业企业搬迁启动专项资金，与迁入地政府进行财政收入分成等措施加快了城市企业搬迁的力度。(7)《杭州市人民政府办公厅关于市区范围内市属工业企业搬迁的若干意见》(杭政办〔2002〕32号)；《杭州市市区范围内市属工业企业搬迁实施细则(试行)》(杭政办函〔2004〕10号)。杭州通过政府引导与市场推动，以功能置换的土地进行城市建设，加快了杭州中心城区的城市更新步伐。同时，依据城市功能分区原则，在郊区大力兴建新的工业园区，使城市空间呈现跳跃式的发展。1990年，杭州在余杭下沙区域设立钱江外商台商投资区，1993年经国家批准升级为杭州经济技术开发区，规划控制面积104平方公里，这片区域与市区相隔大约20公里，最初8年建成25平方公里，其后国家又批准成立杭州出口加工区和高教园区，还批准在萧山区江东围垦区域建设江东工业园区。另外，1990年杭州还成立了属于全国第一批的国家高新技术产业开发区，2002年杭州高新开发区(滨江)总面积85.64平方公里，由江北区块、江南区块和下沙区块组成，其中江南区块73平方公里，后来成为具有独立行政功能的城市新区。从2002年起，杭州市推动杭州中策、金鱼电器、松下家电、达利公司、杭州锅炉厂、杭州制氧机厂、油脂化工、杭州卷烟厂、杭州电缆有限公司、杭州汽车发动机厂、杭华油墨厂、杭州重型机械厂、杭州起重机厂、杭州纺织机械厂、杭州汽轮机厂、杭州轴承厂等企业整体搬迁。这样，工厂搬迁、工业园区和高新技术产业园区的建设促进了远郊区域的连片开发，并由飞地形式向连绵带发展。在经济开发区热潮下，周边县市也依托杭州优势，快速地兴建经济技术开发区，萧山经济技术开发区、余杭经济技术开发区和海宁经济技术开发区先后成为重要的城市空间扩展部分。

杭州城市空间大规模扩散的另一个重要因素是房地产的迅速崛起，也体现了强大的市场驱动力量。在1992年邓小平南方谈话以后，杭州的城市房地产市场开始被激活，进而加速了城市向郊区蔓延的进程。在那一年，杭州作为全国土地评估的试点城市之一，对市区土地做出分等定级，公开进行“招拍挂”的市场化运作。大量的房地产公司应运而生，一方面参与杭州中心城区的城市更新改造，另一方面参与杭州郊区及其周边县市邻近杭州的房地产开发，寻求房地产业的高额利润。正如奥利弗·吉勒姆所说：“一旦这种城市化模式建立起来之后，郊区发展模式也就在市场的力量、土地管理法规、规划和设计标准、资本等的共同作用下构筑起来。” [1](P.269)这些郊区开发项目在“以房落户”政策条件下加快了人口集聚的速度，反过来又促进了杭州城市空间的蔓延。在杭州市区以外，如余杭良渚的万科文化村、余杭星桥的天都城、余杭五常的大华西溪、海宁的星星港湾等大型楼盘的开发，直接带动了尚属于农村区域的土地开发。在1995年杭州现状图中可以看到，杭州主城区周边，即使将并入的余杭和萧山6个乡镇也基本处于农村状态，只有少数郊区触角已经获得了开发(见图4)。

图4 1995年杭州城市现状图资料来源：《杭州市城市总体规划(1996—2010年)》附图

杭州城市空间扩展最重要的驱动因素无疑是地方政府为了谋求区域发展进而推动区划调整的策略博弈。在既定城市空间规模下，一个城市要实现跨越式的扩张就需要有可以开发的充足土地，并使乡村地区迅速演变为城市区域，以提升城市竞争力。在我国快速城市化背景下，城市之间的竞争日益加剧，每一个地方政府都基于绩效考核目标，谋划自身未来发展的最优策略，杭州城市空间扩大就是一种最优策略的实现，从而赢得其后的快速成长。在改革开放的最初十多年，杭州面临十分严峻的发展挑战，一方面与上海相比，杭州经济力量弱小；与宁波、温州等其他城市相比，杭州受制于港口资源和其他交通区位条件，在1980年代初杭州甚至没有被列入对外开放城市，无法获取国家的政策优惠。另一方面，苏州、嘉兴、绍兴甚至萧山等周边市县发展势头强劲，经济发展水平直逼杭州。在那一时期，杭州地方政府清醒地意识到自身的问题，在“1992年邓小平同志南方谈话发表以后，全国上下都是大发展的形势，机遇稍纵即逝。杭州必须跟上这趟车，否则就会坐失机遇，掉队落伍” [6](P.2)。随即，杭州开始谋划“沿江跨江发展思路”，其中重要的议题是拓展城市空间，寻求区划调整，以整合萧山市和余杭市的资源要素。然而，对于地方政府来说，最优策略都是自身的追求目标，因而，余杭和萧山对于撤市设区的态度是截然不同的，余杭基于自身发展需要，主动希望并入杭州，而萧山自身经济实力强大，是全国知名的经济百强县(市)，又是省管县财政体制，担心并入杭州会阻碍萧山的发展，持相对消极态度。[7](PP.73-74)对于杭州来说，在城市化的重要节点时期，杭州做出了最优的策略抉择。事实上，正如有学者所说：“政治博弈者进行政治博弈当然也有一定的目的，为此，他们也需要根据利益得失和信息这两个要素，来制定政治博弈策略，并且也总是在一定的环境下，借助于一定的资源来实施政治博弈策略，最后形成一定的结果。” [8](P.88)杭州成功的城市战略极大地推进了城市空间的扩展，进而也使城市向更大的范围扩展。

三

在最近二十多年，杭州彻底告别了1980年代的城市空间形态，城市面积从430平方公里到8002.8平方公里扩大了近19倍，这种空间扩张为杭州未来大都市建设奠定了基础，或许可以看成是杭州的一场“城市革命”。由于在短时间内，杭州城市空间范围达到了前所未有的历史高度，不仅仅是“沿江跨江发展”，而是超越原有主城区范围的大扩张。然而，这样的空间形态必然会带来一系列的城市问题，规划滞后、街区粗放、邻里分割、交通拥堵、区域发展失衡、认同度低、公共服务不足、社会风险趋高等，面对这些挑战，杭州在未来城市建设中仍需要不断探索和实践，以“精明增长”方式实现城市的高质量发展和可持续发展。

在现有城市建设过程中，地方政府大多聚力经济发展目标，追求经济绩效，侧重招商引资，突出产业布局配置，推进城市空间的连绵扩展与蔓延。杭州虽然在最近的城市总体规划中强调“形成城市紧凑、乡村疏朗、城乡一体、功能配套的组团式、网络化、生态型城镇体系”，并“严格禁止基本生态控制线内的城镇开发建设活动”，但总体规划本身没有明确的城市建设开发边界，把建成区限定在一个相对固定的区域，或围绕城市空间划定一个类似于伦敦绿带的界限，以使建成区与其周围的开放空间、农田、森林、湿地和公园等正式区分开，以为城市居民保留未来生态环境空间。最近三十多年的城市建设实践证明，杭州原主城区远郊的下沙、九堡、滨江、转塘、留下、三墩、蒋村等新区域几乎与老城区连成一体，而一些更远的区域也将随着轨道交通和城市道路的延伸连绵扩展，在这一过程中，大量的农田、滩涂、池塘、湿地、山林、村庄渐趋消失，取而代之的是各类城市建筑。在城市化高速发展的时期，我们需要重新审视现有的城市发展观，是打造一个空间持续蔓延的大都市，还是建设一个“精明增长”的现代化大都市？答案似乎是不言自明的。奥利弗·吉勒姆指出：“精明增长是一种有管理的增长，它尽可能满足社会发展的需要(经济的和人口的)，同时又尽可能限制开发所产生的负面影响。” [1](PP.166-167)从城市发展趋势看，杭州应该选择“精明增长”方式，适度抑制城市空间的无序蔓延，注重城市高质量发展，以使城市实现可持续发展。

对于一个城市来说，人口数量是衡量城市层级的重要尺度之一。在1990年代初，杭州城市人口不到150万。1998年，《杭州市城市总体规划(1996—2010年)》预测2000年城市人口为168万，2010年为198—208万，但是，2000年杭州市区人口就达到了179.18万，2010年达434.82万(包括萧山区和余杭区)。2016年国务院批复的《杭州市城市总体规划(2001-2020年)》(2016年修订)强调要合理控制城市规模，到2020年中心城区常住人口控制在400万人以内，城市建设用地控制在430平方公里以内。如果以市域人口计算，到2020年，杭州市域常住人口规模控制在1000万人左右，市区常住人口规模为745万人左右，市区城镇人口规模678万人。这组数字实际上很快就被突破，2019年末杭州全市常住人口已达到1036万，杭州主城区常住人口达430.3万，如果加上萧山、余杭、富阳和临安，那么，杭州市区常住人口已经达到了911.9万。(8)《2019年杭州市常住人口主要数据公报》，“中国杭州”政府门户网站， http://www.hangzhou.gov.cn/art/2020/3/16/art_805865_42297976.html。杭州在短时间里已经进入了特大城市行列，城市人口有可能继续增长。在我国大城市激烈竞争的背景下，城市人口越多，经济竞争力似乎就越强。那么，杭州究竟能够承载多少人口？国际通行的观点是，比较宜居的特大城市城区人口密度一般在1万人/平方公里。然而，一个城市的人口承载力既要看自然资源、生态环境的“硬约束”，也要看政府在城市经济、社会、人口、资源、环境发展中提供社会公共服务产品能力的“软约束”。从城市规划角度看，每个特大城市人口承载力的约束条件应包含建设用地规模和结构、人口密度、交通设施和公共交通、城市安全和环境保护等内容。[9]虽然特大城市的规模效应能给一个区域带来极大的经济绩效，但是，特大城市基础建设成本也是巨大的。一方面，新整合的城市区域需要更多的土地用于道路、人行道、轨道交通、停车站场、电力燃气、给排水设施等基础设施建设，这些设施需要巨量投资及其后续的维护费用。自2003年起，杭州基础设施投资费用成倍上升，2003年基础设施投资253.58亿元，2005年307.15亿元，2010年543.87亿元，2015年1096.05亿元，2017年1344.8亿元(见图表3)。另一方面，一个功能完善的大城市除了产业园区、商业街区、居住社区以外，还需要有学校、医院、公园、运动场、博物馆、图书馆、休闲活动中心等大量公共服务配套设施，这些设施建设和维护同样需要巨大的费用，而且需要更长的建设周期。因此，从长时段看，杭州需要加快城市基础设施建设、完善人居环境和提升公共服务能力，只有这样，才能匹配不断增长的城市人口需求。

图表3 2003—2017年杭州市区基础设施投资费用表(单位：亿元)数据来源：《杭州统计年鉴—2019》，中国统计出版社2019年，第248页。

自20世纪90年代以来，杭州主城区迅速扩大，城东、城南、城西和城北，新城遍地开花。最初阶段，这些新区都是纯粹的农业区域，“城市建设刚起步，城市基础设施、城市配套设施等都不符合城市的基本要求，实际上是个农村” [10](PP.176-177)。城市街区建设明显跟不上人口增长速度，例如，滨江区最初人口仅12万，但2019年人口已经达到45万。虽然在杭州城市总体规划的几个不同版本中，对这些城市新区做了城市定位，但从建成区的形态来看，总体规划并没有发生作用，这些新区的城市建设基本雷同，即使萧山、余杭、富阳和临安的建成区也以相似的形式出现，大尺度的街道、广场、小区及其大量的玻璃幕墙建筑，缺少紧凑的城市街区以及公共服务设施配套。正如彼得·卡尔索普和威廉·富尔顿批评美国的城市设计所言：“一个街区的根本要素是，可步行的街道、人的尺度的居住地块和可以使用的公共空间。虽然这些要素似乎不可或缺，但是，现代规划似乎没有能力去创造这些简单和支撑社区的东西。街道是为了让汽车行驶方便而设计的，而不是为步行者设计的。公园、广场、市政广场和商业街也退化了。更有甚者，现代公共空间常常缺少设计智慧，以致不能保证公共空间使用者的安全，也不能使公共空间生动活泼起来。公共空间变成了居住区，住宅失去了它的街坊尺度，街道失去了步行者，这些都是司空见惯的事了。于是，过去形成街区和社区的形体基础，即社区标志和场所的意义消失了。” [11](P.19)杭州的新城区域既没有核心的商业主导街区，也没有步行街区，即使未来科技城也一样。虽然在《杭州城西科创大走廊规划(2016-2020年)》中明确了未来科技城的城市商业副中心的定位，(9)《杭州城西科创大走廊规划(2016-2020年)》(杭政函〔2016〕119 号)。但对于长约33公里，平均宽约6.8公里，总面积约224平方公里的大走廊来说，依然缺乏紧凑型的活力街区，缺乏必要的城市公共设施配套。在现代大都市建设中，街区是城市空间形态最重要的组成部分，我们需要把新城建设、旧城改造与未来社区建设结合起来，塑造与世界名城相媲美的城市街区、地标性建筑和宜居宜业的人居环境。

在几次区划调整以后，杭州成为一个特大城市，市域面积巨大，但在这样一个特殊的城市空间里，杭州区域之间发展并不均衡，区域发展目标也存在差异。在2001年行政区划调整时，为了地方社会的稳定，萧山和余杭被赋予相对独立的权限，也称“三不变原则”[12](PP.94-99)。在《关于萧山余杭撤市设区后管理权限等问题的通知》中明确指出：第一是行政建制不变；第二是财政体制不变，保留萧山、余杭两区享有的地市一级部分经济管理权限，按现行省对县(市)的分税制财政体制结算标准，由市对余杭区实行具体结算；第三是土地审批、外事审批等13个方面的权限。(10)中共杭州市委、杭州市人民政府《关于萧山余杭撤市设区后管理权限等问题的通知》(市委〔2001〕8号)。在其后的富阳和临安区划调整中，也沿用了这样的原则，这种原则符合区域发展逻辑。滨江区在设区过程中获得了“收费归滨江，办事不过江”的政策，在温馨花园、钱塘春晓和江南豪园的大约8亿土地出让金中，很大比例留在了滨江。[13](PP.160-161)在城市化背景下，每个行政区都有自己的发展目标和绩效考核要求，追求本区域利益，“深度融杭”这样的口号也说明与杭州总体发展目标的差异，但在社会福利方面，新的区域居民提出“同城化”待遇，也是表达了区域均衡发展的期望。另外，地方政府在产业园区、招商引资、人才引进以及其他事务方面既存在同城竞争的现象，也存在管理主体过多现象。这些都是城市蔓延过程中无法回避的问题，但作为一个新型大都市，杭州需要以世界名城建设为目标，以大事件(G20杭州峰会和2022年亚运会等)为抓手，提高各个区域对于杭州大都市的认同度，协调各个区域的利益，发挥各个区域的优势，最终构建一个体系科学和特色鲜明的现代化大都市。

从历史长河看，城市的扩展和蔓延是有规律的，每一次生产方式的变革都将直接影响城市的“空间生产”及其进程。亨利·列斐伏尔在讨论历史上城市发展的两个关键阶段时指出：“在第一阶段，长期占主导地位的农业(农业生产、乡村生活和农民社会)从属于一种城市现实，最初是由商业和工业所推动的，不久就受到损害。存在一个二次逆转，即第二次意义反转：一种主导工业从属于城市现实。然而，在这种反转中，一个颠覆的过程正在进行：一直被认为不重要的层次，现在变得至关重要了，即居住。” [14](P.89)列斐伏尔表达的观点是，现代城市正由工业生产占主导功能转向居住功能，也即生产与居住功能的再次颠覆性反转。在全球化进程中，欧美大都市已经向称之为后工业时代的转换，这也给出了未来城市发展的一种趋势。城市本质上就是一种聚居生活，也是人类对美好生活的追求。在这样的城市发展趋势下，我们需要更多地关注城市“社会空间”的生产，著名建筑理论家西格弗里德·吉迪恩指出：“今天城市规划师的总体态度是什么？他想达到什么目的？他从什么概念着手工作？像这样的问题对我们主题的任何思考都是极为重要的。因为城市规划首先是人的问题：其问题绝不仅仅是技术和经济问题。对当代生活观念没有清晰的理解，就永远不可能令人满意地进行下去。” [15](P.718)因此，现代大都市在重视“空间生产”的同时，需要特别重视城市居民的生活环境建设，美好生活是城市持续发展的不竭动力，也是区域社会发展的永恒源泉。

结 语

杭州最近几十年的城市空间形态变化无疑是巨大的，从一个中等城市蝶变成特大城市，既与中国的快速城市化相一致，也契合了全球城市化的发展趋势。杭州城市空间蔓延是城市发展的阶段性现象，也是区域社会发展的一个缩影。然而，对于一个特大城市来说，城市空间蔓延必将诱发一系列的城市问题，我们不能把大都市建设简化为一种“栖居地”建设。现代大都市其实是一个错综复杂的巨系统，要使这个巨系统充满生机和运行高效，就需要不断地转变城市发展理念，坚持以人民为中心，完善城市街区的再塑造，协调区域社会特色发展，提升城市生活的品质，减缓城市蔓延所带来的负面作用，促进城市的可持续发展。