城市规划方式演变：以杭州“梦想小镇”为例

(法)伊拉克利斯·阿伊里乌，(法)尼古拉斯·杜艾著，徐耀军译，魏燕萍校

(1.法国国家科学研究中心 城市地理实验室，法国 巴黎 75020;2.法国格勒诺布尔-阿尔卑斯大学，法国 格勒诺布尔 38000；3.法国社会科学跨学科实验室，法国 巴黎 75020；4.杭州师范大学 a.继续教育学院 b.杭州城市国际化研究院，浙江 杭州 311121)

一、引言

自20世纪70年代末中国实行改革开放以来，中国的城市化进程加快，极大地促进了社会经济的进步。预计到2030年，中国国内城镇人口将超过10亿(1)国务院发展研究中心与世界银行联合发布新报告《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/25/content_2645730.htm，2014年3月25日。，城市在未来中国将扮演越来越重要的角色。事实上，城市化是中央政府的重大政治任务，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(2016-2020年)》第八部分推进新型城镇化中制定了国家城市化战略意图和重大目标；在第二部分实现创新驱动发展战略中，该规划强调创新对中国发展前景的关键作用。此外，2016年批准的《“十三五”国家科技创新规划》强调互联网领域等创新活动对于促进全国经济增长的重要性。事实上，中国各地各级政府均已出台创新激励优惠政策，成效显著。[1](PP.1095-1114)从中央到地方，各类政策都展现了城市化、创新和经济增长之间紧密的联系。

自从改革开放以来，中国追求创新驱动的城市化，清楚地显现了城市治理不断演变的理论和实践。城市规划就是能够体现这样一种变化情况的特定领域。随着时间的推移，从技术理论(例如将国家开发项目分配给城市)演变为一种战略和市场导向的实践，目的是巩固地方竞争力。[2](PP.379-392)本文旨在通过一个最近的互联网经济项目——号称“梦想小镇”的互联网村，叙述中国城市规划的发展脉络。

本研究的目标有两个：一是通过研究一个互联网经济的示范项目，绘制出中国创新驱动城市化语境下受影响的规划方式类型(2)Hudson, B.M., Galloway, T. D. and Kaufman J. L.，“Comparison of current planning theories: counterparts and contradictions”, Journal of the American Planning Association, 45,1979, pp.387-398. Retrieved from https://doi.org/10.1080/01944367908976980；Innes, J. and Gruber, J.,“Planning styles in conflict: the Metropolitan Transportation Commission”, Journal of the American Planning Association, 71, 2005,177-188. https://doi.org/10.1080/01944360508976691.；二是基于考察的案例，为城市规划与创新研究提供更广泛的启示。选择“梦想小镇”为案例，基于两个方面的考虑：首先，中国是信息通信技术驱动众多城市发展模式的发源地，互联网行业发展迅速，在线用户超过7.2亿(3)China Daily ,“Digital China Chairman Confident about Future Development”, Accessed 15 June 2016. Retrieved from http://www.chinadaily.com.cn/business/tech/201512/17/content_22734642.htm.；其次，“梦想小镇”是由国家主导的项目，旨在刺激杭州经济增长，并作为国家层面创新驱动城市化的标杆。

二、研究背景、方法和数据

杭州常住人口接近1000万，有许多高科技企业，以充满活力的创业环境而闻名。近20年来，杭州致力于推动知识经济(如高新技术产业区和科技园区)，各种政策规划在杭州落地。[3](PP.42-54)最近一个知名的项目是浙江杭州未来科技城(FSTC)，这是一个科技创新园区，2010年在杭州城西启动，总体规划面积达113平方公里，是国家试点项目的一部分。未来科技城的目标是在城市区域层面推动以科技为基础的发展，在国家层面成为创新驱动城市化的标杆。借助基于人才、创新产业和资源开发的三大联动机制，未来科技城将在杭州乃至浙江范围内推动科学技术领域的不断发展进步，进而成长为信息经济领先区域。(4)Hangzhou FSTC (Future Sci-Tech City), Zhejiang Hangzhou Future Sci-Tech City, Hangzhou: Hangzhou Future Sci-Tech City,2015a; Hangzhou FSTC (Future Sci-Tech City), The Dream Town Policy Assembly, Hangzhou: Hangzhou Future Sci-Tech City,2015b.未来科技城吸引了管理部门称之为“战略产业”的公司，包括能源、新材料、健康、金融和信息技术。未来科技城加速打造城市及区域的科技引领增长极。除拥有阿里巴巴和中国电信这样的大企业以外，还拥有包括初创公司在内的大量小公司。未来科技城借助三个可操作的运行平台，其一是“梦想小镇”。这是一个指定的空间，用于促进互联网相关初创公司的发展。表1列出了“梦想小镇”的主要参与者及其承担的职能。

表1 “梦想小镇”内所有活动实体的性质、组织形式和主要功能一览

以“梦想小镇”为例着力解决两个研究目标，即勾勒规划方式和探索创新驱动城市化的研究意义。我们提出两个假设：其一，对中国当前城市化来说，互联网是城市政策和行为主体的一个变化因素，表现为四种规划方式——理性规划、战略规划、绿色规划和协作规划之间的衔接(5)Douay, N.,” Shanghai: Urban planning styles in evolution - Emergence of a harmonious urbanization?” China Perspectives, 4,2008, pp.16-25; Argyriou, I., “Planning the smart city in China: Key policy issues and the case of Dream Town in the City of Hangzhou”, Proceedings of the 25th International Conference Companion on World Wide Web: 2nd ACM International Workshop on Web Applications and Smart Cities. Montreal, April 11-15, 2016. pp.339-343. Geneva: International WWW Conferences Steering Committee. Retrieved from http://dl.acm.org/citation.cfm?id=2872518.2888615; Douay, N. and W. Qi, “China’s Spatial Planning during the Transition: towards a More-Integrated Model”，In J. Farinos (Eds.)， Cómo hacer del territorio cuestión política de Estado/ Achieving Territory Becomes Matter of State Importance，Valencia: Tirant Lo Blanch, pp.731-758,2018; Wu, F., Planning for Growth: Urban and Regional Planning in China, New York: Routledge,2015.；其二，战略规划方式在创新驱动城市化的设计中发挥着主导作用。为验证这两个假设，本文基于中国情况对四大规划方式进行简要概述，然后对“梦想小镇”案例相关规划特点的得失展开分析。为了更详细了解“梦想小镇”案例，我们对杭州市规划局、未来科技城机构和公司(管理委员会、规划建设委员会、投资公司)以及“梦想小镇”初创公司和孵化器进行了26次半结构化访谈。除了未来科技城管委会以外，所有的采访对象均为高级管理人员，采访时长持续30分钟到45分钟。

三、四种规划方式

(一) 理性规划

1.一种全球的范式与中国当代的方法

为了适应现代化的需要，并受到城市规划实践的全球趋势影响，中国在1950年代采用了一种自上而下的理性城市规划方法，主要通过国家项目的地方化来实现中央经济政策目标。然而，随着1979年中国改革开放，中国的城市规划发生了巨大的变化。最显著的是向市场经济的转型[4]，决策权在“城市企业家”精神影响下下放到城市管理部门[5](PP.16-25)，并尝试根据法律条例(例如1990年出台的《城市规划法》)以及由住房和城乡建设部牵头的非法定规划(例如《全国城市体系规划纲要(2005-2020年》)引导城市发展；2010年国家发展和改革委员会负责牵头的《全国主体功能区规划》在分级规划体系内实施[6](PP.86-96)。此类非法定规划是一种理性规划方法，旨在针对盛行的城市发展模式累积的问题(如不协调发展、环境恶化)进行监管[7]。

2.未来科技城和“梦想小镇”案例：创新引领城市化

杭州未来科技城是由中共中央组织部和国务院国有资产监督管理委员会在一个国家试点项目框架下发起的(6)Douay, N. and C. Henriot ,“La Chine à l’heure des villes intelligentes”， L’information géographique, 80, 2016,89-104. Retrieved from https://doi.org/10.3917/lig.803.0089; Henriot, C., “La politique de la ville intelligente en Chine: ancrage local d’un modèle urbain globalisé”，Flux, 114, 2018,71-85.，这个项目涉及杭州、北京、天津和武汉四个城市。尽管未来科技城是国家试点的一部分，但强烈的政策需求源自中央以下层级。例如，省、市两级领导认为这样一个项目对于整个杭州和浙江省的经济前景很重要。随后，未来科技城在省、市两级政府层面联合推进。同时，为了改善杭州市余杭区的空间和经济规划，自本世纪起，次级城市层面发展的政策机构(如规划委员会)也被用来作为组建未来科技城管委会的依据。因此，未来科技城吸引了自上而下理性规划方法的要素，其目的是在城市化分层规划体系中实现各级政府(中央、省、市、区)的正式规划(如国家经济创新政策、中央以下的总体规划)。例如，未来科技城希望成为一个城市化的全国标杆，同时也成为杭州城西科创园区的核心部分——浙江省最注重“科技创新”发展的产业集聚区。[8]另外，它也旨在加速全市经济转型和城郊的全面发展，因此，政府授予“城市副中心”的行政地位。从这一立场出发，未来科技城也符合中国社会倡导的“科学发展观”的内涵(7)Argyriou, I. ,“Planning the smart city in China: Key policy issues and the case of Dream Town in the City of Hangzhou”，Proceedings of the 25th International Conference Companion on World Wide Web: 2nd ACM International Workshop on Web Applications and Smart Cities. Montreal, April 11-15, 2016. pp.339-343. Geneva: International WWW Conferences Steering Committee. Retrieved from http://dl.acm.org/citation.cfm?id=2872518.2888615.。

(二)战略规划

1.中国城市发展的战略维度

自1980年代以来，新自由主义范式在决策领域占主导地位，战略视角已经被采纳为全球流行的城市规划方式 [9]。与理性规划不同的是，战略规划强调“通过采取精准行动来获得结果的公众行动”[5](P.18)，其追求通过独立项目的效率来引导。中国城市规划的战略影响可以追溯到新中国成立，那时中国就开始将城市视为促进国民经济发展的关键领域(8)Wu, F., “Re-orientation of the city plan: strategic planning and design competition in China”, Geoforum, 38, 379-392,2007; Zhang, T., “Urban development patterns in China: new, renewed, and ignored urban spaces”，In S. Y. Son, and C. Ding (Eds.)， Urbanization in China: Critical Issues in an Era of Rapid Growth, Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy，2007, pp. 3-27.。这种现象发生在中国向全球市场经济过渡、行政和财政责任下放给地方政府的背景下，国家控制的生产市场化是将土地转变为商品，作为地方政府和发展规划的长期收入来源(例如授予土地使用权)[10](PP.3-19)。在这种情况下，中国特别是沿海地区的一批大城市，追求以区位为导向的空间和经济重组，以此作为构建和加快城市发展的路径(9)Douay, N.,“Shanghai: Urban planning styles in evolution-Emergence of a harmonious urbanization?”, China Perspectives, 4, 2008, pp.16-25; He, S. and Wu, F.,“China’s emerging neoliberal urbanism: perspectives from urban redevelopment”, Antipode, 41, 2009, pp.282-304. Retrieved from https://doi.org/10.1111/j.1467-8330.2009.00673.x.。在“全球化、分散化、市场化”的三位一体中，战略规划成为一个核心工具，以一个成长的参与者联盟体制为基础，推动以国家为主导、以市场为导向的密集型城市发展模式：即在城市发展过程中，作为城市行政服务提供者的地方政府和与私人参与者(例如房地产公司、土地代理人)互动的市场关联机制。[10](PP.3-19)

事实上，我们可以从中国规划体系的关键方面(10)Wu, F., “Re-orientation of the city plan: strategic planning and design competition in China”, Geoforum, 38, 379-392,2007; Wu, F. and J. Zhang,“Planning the competitive city-region: the emergence of strategic development plan in China”, Urban Affairs Review, 42, 2007,pp.714-740. Retrieved from https://doi. org/10.1177/1078087406298119.，即目标、功能、规划编制、投入/产出和主要参与者的演变特征中观察到，战略规划和城市发展过程中各个团体之间往往具有紧密联系。一般来说，这些方面已从为实现中央经济规划目标而采取自上而下的方法(例如基于蓝图规划和严格程序)转向为制定基于地方竞争力和增长规划而采取的政策导向方法(11)Abramson, B.D.,“Urban planning in China: Continuity and change”, Journal of the American Planning Association, 72, 2006,197-215. Retrieved from https://doi.org/10.1080/01944360608 976739; Wu, F., Planning for Growth: Urban and Regional Planning in China，New York: Routledge,2015.。这些规划和目标是由政府部门制定的，还经常与企业、外部专家(例如国际顾问和规划公司)合作。在中国，一个典型的战略城市规划例子是在城市管辖范围内，由国家指定特区(例如经济特区、科技特区、科学园区)。[7]

2.“梦想小镇”：通过互联网经济推动战略城市化

“梦想小镇”支持相关互联网初创公司创新发展。受访的初创公司普遍表示，由于各种支持政策和可利用的资源，以及互联网村的创业氛围，“梦想小镇”是一个有吸引力的落户区域。

初创公司进入“梦想小镇”有两种方式：一是参加每月一次的入园比赛，遴选委员会由来自学术界、金融界和产业部分的独立专家组成。赛事评比委员会成员来自学术、金融等各行业领域；二是与位于现场的孵化器进行非正式互动，由其评估提出的项目计划，并决定是否愿意支持这些计划。对初创企业的支持是多方面的，例如，每年提供3000美元的经济资助，用来交换由“梦想小镇”管理公司提供的服务(如法律、财务规划、营销)。其他资助包括长达三年的办公空间租金减免，还有入驻园区住房租金和水电费的补贴。“梦想小镇”行政办公室还组织季度比赛，商业提案可获得高达30000美元的资助。未来科技城设立了风险贷款资金池，可为符合资格的初创公司提供高达150000美元的低息贷款(例如以贴现贷款形式)。[11]此外，孵化器还提供相关金融帮扶和对企业的多种支持(例如业务规划、与其他初创公司和外部实体的联系、种子融资)。另外，还举行很多现场活动，初创公司交流想法、分享经验和探索合作的机会。

得益于各项优惠政策支持，“梦想小镇”定期举办与初创公司运营成长相关的交流会。具体来说，初创公司会借机寻求成长壮大的合作机会。初创公司也会在私下交流互动，讨论共同的问题，寻求解决方案。在这里，员工招聘问题显得尤为重要，主要是因为互联网行业是一个瞬息万变的业务领域。因此，获得“聪明”的人力资源可以增加成功的机会。在某些情形下，初创公司会相互帮助促销产品(例如在线广告、口碑)。此外，初创企业报告说，孵化环境会催生更有成效的同行互动。然而，一些初创企业提到，由于资源有限(例如员工、时间、财务)，以及要实现商业计划跨越性发展时间期限紧迫(通常在入驻后3至6个月)，初创公司更倾向于专注内部任务，而不是与同行或其他实体互动。

初创公司还与托管孵化器保持密切联系，后者实质上是提供各种帮助的“保护伞单位”。具体来说，孵化器为了促进初创公司的互动，通常在自己的建筑中提供办公空间。除了“第一联系人”这一身份之外，孵化器还会为初创公司提供量身定制的服务支持：牵线搭桥其他初创公司，进行同行互动学习；向外界市场推荐介绍，帮助产品服务成长完善(比如从人力资源、投资业务和产品推广等方面)。作为初创公司导师，孵化器关注的一个特殊领域是财务。除了将初创公司与潜在投资者(通常是国内风投)联系起来，“梦想小镇”会定期寻找合作机会，孵化器本身也可以通过提供资本交换股份投资初创公司。在这方面，孵化器可以直接投资(例如自有资金)，也可以通过其更广泛的组织结构引进资本。此外，孵化器还评估初创公司的业绩，这一任务也由参与初创公司融资的任何外部投资者承担；这两类实体可能决定继续或放弃支持初创公司，而未来科技城没有任何权力责令初创公司撤出“梦想小镇”。

此外，阿里巴巴集团作为一个外部实体对初创公司起着核心作用，这是杭州师范大学校友马云在1999年创立的一家公司。阿里巴巴总部位于杭州，不到15年时间，已经成为全球最大的在线零售商之一，也是一家拥有多元化业务的线上跨国公司。在未来科技城号称“淘宝城”的公司总部，占地40多万平方米，可容纳15000多名员工。公司的角色是多方面的：首先，阿里巴巴作为初创公司的标杆，正成功地转型为一个全球巨头。阿里巴巴在线平台作为一个推广和销售“梦想小镇”初创公司产品的渠道，还免费提供在线技术资源，例如云计算。不过，阿里巴巴最大的影响力体现在能力培养上。作为一家世界知名的电子商务公司，它被认为给互联网行业各个领域的员工提供了全面发展的良好环境。事实上，很多受访初创公司提到，他们的大多数员工曾经在阿里巴巴工作或实习，因此获得了宝贵的知识和专长。初创公司人员也倾向于与阿里巴巴员工进行私下互动，分享经验或寻求建议。阿里巴巴也是一个孵化器专家的来源。例如，一个孵化器的4位联合创始人中的3位曾经在阿里巴巴的技术、产品管理和销售部门工作。此外，阿里巴巴作为风险投资的引力场在未来科技城发挥着影响力，从理论上说增加了风险投资进入“梦想小镇”初创公司的机会。

在上述参与者互动的背景下，初创公司的目标是在体量和经济成效方面达到其标杆(阿里巴巴)的水准。同时，政府希望即使一家初创公司能够成功成长为新的阿里巴巴，这样的结果也会给国家带来很多好处，比如增加国家收入(例如就业和公司税)，刺激以消费为基础的城市化(阿里巴巴的员工本身就是一个庞大的消费群体)，周边土地价格会上涨，这些都是中国城市发展体系由土地利用驱动的要素。

(三)绿色规划

1.中国城市化进程涌现的优先政策

中国是全球城市绿色发展趋势的一部分(12)Douay, N.,“Shanghai: Urban planning styles in evolution-Emergence of a harmonious urbanization?”, China Perspectives, 4, 2008, pp.16-25; Curien, R.，“Chinese Urban Planning”, China Perspectives, 2014(3), pp.23-31.。在1990年代初，中央政府开始探索更可持续的城市发展之路，以此作为提高生活质量的一种方式，同时围绕经济竞争力和“和谐社会”的兴起实行涵盖更广的政策目标。[12](PP.24-32)因此，正如“十二五”规划(2011-2015年)围绕资源效率和环境可持续问题的政策方向所表明的那样，可持续发展已经成为国家决策的一个优先话题[13](PP.102-110)。国家决策通过两个主要机制推进城市绿色发展：奖励示范项目和最佳案例，鼓励城市采取可持续行动——相关的例子包括由环境保护部管理的县市和省级层面的各种“生态试点”项目，发布以绿色为导向的政府文件和规范(例如目标、政策标准)，以及为可持续发展项目提供财政支持。[13](PP.102-110)除了中央政府的努力外，各个城市还提出了自己的可持续发展动议。例如，城市政府把低碳发展作为一种发展环境友好型产业、刺激新就业和改善城市基础设施的方式。由于政府政策领导和引导，以及经常与国际合作伙伴协作的地方主导政策倡议，中国现在是许多城市绿色项目和试验活动的热土。[12](PP.24-32)初步研究表明，在促进绿色实践和生活方式或更普遍的环境可持续性方面，结果喜忧参半，其中一些努力(例如中国新加坡天津生态城项目)被认为比其他地方(例如东滩——中国首个规划的生态城项目)[7]更全面[14](PP.25-35)。

2.“梦想小镇”：一个绿色标签？

“梦想小镇”在原则上旨在打造一个城市可持续发展的新模式，将绿色原则与实践结合起来。例如，“梦想小镇”的总体规划将该项目描述为一个前瞻性的项目，制定了新的和改进的城市化标准，包括鼓励试验和整合环境都市主义的“无车化”社会空间——例如，通过混合用途的开发或保护该地块的水道和农田(13)Argyriou, I. ,“Planning the smart city in China: Key policy issues and the case of Dream Town in the City of Hangzhou”，Proceedings of the 25th International Conference Companion on World Wide Web: 2nd ACM International Workshop on Web Applications and Smart Cities. Montreal, April 11-15, 2016. pp.339-343. Geneva: International WWW Conferences Steering Committee. Retrieved from http://dl.acm.org/citation.cfm?id=2872518.2888615.。然而，除了这些定义广泛的政策陈述外，实际上没有证据表明梦想小镇在规划原则(除了保护现有便利设施的一般诉求)、更广泛的城市活动(以绿色为导向的综合城市开发)或初创公司产品方面是绿色的典范。事实上，几乎问了所有受访的初创公司，是否致力于或计划开发绿色应用(例如节能家居系统)时，回答都是否定的。因此，总的来说，“梦想小镇”似乎主要回应了政策说法，而不是扎实的绿色实践。

(四) 协作规划

协作方法现在是西方空间规划实践中公认的主流范式。然而，中国经验表明西方实践在协作规划工作中面临同样的局限性。[15](PP.3-6)中国有一个自上而下的规划体系，由地方国有机构主导的促进增长“行动者联盟”极大地主导了当代空间规划(14)Jiang, Y., Waley, P. T. and Gonzalez, S.,“Shifting land-based coalitions in Shanghai’s second hub”, Cities, 52, 2016, pp.30-38; Wu, F., Planning for Growth: Urban and Regional Planning in China，New York: Routledge,2015.。为了提高规划决策的社会可接受性，在规划过程中无论现实存在的邻避困境还是更普遍的参与需求，协作规划有助于回应居民要求。最近，公众参与受到了政府机构的广泛关注。例如，政府经常通过网络或政府邮箱邀请居民为城镇规划建言献策。此外，城市规划展览馆还向公众开放，接受参观者的意见反馈。一个很好的例子是四川省省会成都市，实施了一种参与式预算[15](PP.257-275)。在2009年至2012年间，该市资助了近4万个公众参与的规划项目。这种城市发展协作机制和中国人民代表大会制度相结合，其前景将更为广阔。

四、小结

本文以国家主导的城市数字经济旗舰项目杭州“梦想小镇”互联网村为例，探讨了规划体系在创新驱动城市化中的作用。因此，本文在郊区科技创新园区(未来科技城)背景环境下，概括了“梦想小镇”创新区块规划系统的作用，作为理性、战略、绿色和协作四种规划方式的结合——以便在设计“中国硅谷”时勾勒它们的关联影响。这个讨论揭示了理性规划方式作为城市层级规范空间和一种经济组织手段的首要作用。同时，在绿色和协作规划方式方面，我们没有发现有什么影响，这说明在主办科技园区背景下，考察过的创新项目没有解决更广泛的参与性和环境问题。然而，最大的影响与战略规划理论有关，这些围绕着以地方市场化、经济竞争力和企业创新为基础，追求城市的地域性增长。在这种背景下，“梦想小镇”项目是建立在一个准城市增长“联盟”运行基础上的，这个“联盟”由强大的多层级国家机构、一个有影响力的地区性公司(阿里巴巴)、公共管理机构(未来科技城)、国内风险投资行业以及入驻孵化器和小规模创新实体(初创公司)组成；后者(初创公司和孵化器)实质上是实现创新驱动城市化政策目标的重要组成部分。

基于杭州案例，对城市规划与创新研究提出三点建议作为未来展望：第一，在信息化时代，要清晰地分析互联网作为城市规划对象的作用；第二，要考虑各种规划方式相互作用是否适用于创新驱动城市化设定的特定语境；第三，需要详细了解各种治理模式，包括不同规划方式如何影响以创新为基础的城市化，相关的治理过程如何在实践中进行。