政策执行缘何走样？——基于L市大气污染防治攻坚战的案例研究

王洛忠,李建呈

(北京师范大学 政府管理学院，北京100875)

政府通过制定政策方案实现对社会的治理，政策方案要成为现实必须依靠有效的政策执行。政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，是检验政策正确与否的唯一标准，关乎公共政策的成败。党的十九届四中全会提出，要“创新行政管理和服务方式，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力”。由此可见，提高政府的政策执行力已成为行政体制改革的重要内容。现有研究表明，政府上下级之间的利益博弈、基层公务员的自由裁量权、政府与社会的互动等因素会影响政策的顺利执行，引发政策执行的偏差问题。而当前关于政策执行偏差问题的探讨，大都着眼于导致这一问题的单一因素，鲜有从整体层面分析导致政策执行偏差的影响因素及其作用机制。实际上，政策执行出现偏差并不仅仅由单一因素所导致，而是诸多因素综合作用的结果。基于此，本文将采用案例研究的方法，在回顾国内外现有文献的基础上，以L市大气污染防治攻坚战为例，归纳出致使L市大气污染防治政策运行出现偏差的因素，并对其进行系统梳理，以便为我国政策制定与政策执行提供有益参考。

一、文献回顾

(一)关于政策执行理论及过程的研究

Willian Dunn指出，政策执行既是将政策观念和文本转化为政策效果的活动过程，也是连通政策目标与政策结果之间的唯一桥梁。关于政策执行的研究，可大致分为国外关于政策执行理论与模型的研究，以及国内对于西方政策执行理论、模型的应用与本土化政策执行模型的构建。

政策执行研究兴起于西方，20世纪七八十年代掀起的“执行运动”将政策执行纳入政策科学中，并形成许多执行理论模型。Smith将政策执行视为对某项公共政策所要采取的广泛行动，认为政策执行过程包括四个因素，即理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素，进而提出一个描述政策执行过程的模型[1]。McLaughin强调政策执行过程中受影响者的作用，将政策执行看作政策执行者与受影响者之间动态平衡的互动过程，是政策执行者和受影响者之间就目标和手段进行相互调适的一个过程，由此构建一个政策执行的互适模型[2]。Goggin从央地政府动态互动的角度提出府际政策执行沟通模型，这一模型强调地方政府的相对独立性，认为政府决策不是一种单一的理性人行为，而是央地政府之间讨价还价的结果[3]。

随着西方政策执行理论模型引入中国，国内学者开始运用西方政策执行模型研究国内政策执行过程，并在此过程中探索建立本土化的政策执行理论模型。贺红芳基于Smith的政策执行过程模型，分析普惠性幼儿园政策的执行情况，发现政策本身、执行主体、目标群体、社会环境的缺陷是导致普惠性政策执行不畅的制约因素[4]。唐娅辉、黄妮运用政策执行互适模型，分析精准扶贫政策在执行过程中多元参与者互动不适的现象，并提出通过实现政策主体、政策客体以及政策工具等三方的调适，以化解政策执行中的阻力[5]。陈永超等人借鉴Mitter—Horne的政策执行系统模型，从婚检政策目标、资源、执行方式等六个方面检视我国婚检政策执行中可能存在的盲点，为婚检政策有效执行寻求可行路径[6]。

在本土化政策执行模型构建方面，杨宏山在整合政策特性理论和激励机制理论的基础上提出“路径—激励”分析框架，并根据政策路径明晰性的高低和中央政府对地方政府激励性的强弱，区分出行政性执行、实验性执行、变通性执行和象征性执行等四种类型的政策执行模式[7]。郑石明等人在借鉴Sabatier和Mazmanian的政策执行综合模型的基础上，构建了“排污费征收政策执行力影响因素”的理论框架，将问题难易程度、法规政策和非法规政策变量作为排污费征收政策执行力的影响因素，并利用我国30个省份2007—2011年排污费征收面板数据实证检验这一框架的适用性[8]。田昊、李娉在借鉴Matland的“模糊—冲突”模型及杨宏山的“路径—激励”模型基础上，提出“路径—激励—监督—能力”分析框架，并运用此框架对党的十八大以来公共政策执行主要问题的转变进行制度分析[9]。

(二)关于政策执行偏差的研究

随着政策执行研究的深入，许多研究者发现，许多理想化政策在执行过程中，由于现实种种因素的影响，并不一定能产生预期效果，政策在执行过程中会出现政策效果偏离政策目标的现象，这被称为“政策执行偏差”。许多学者也会以政策执行扭曲、政策执行走样、政策执行阻滞、政策执行梗阻、政策执行变通、政策执行失真等来指称这一现象，并对其进行深入研究。总体来说，研究可分为三类。

第一类是采用案例研究分析具体政策领域的政策执行偏差问题。Henderson基于对《患者保护与平价医疗法案》(ACA)的分析，提出政策法案能否顺利执行取决于规则、患者需求以及专业文化等三者的有效交融[10]。张翔基于对市场监管系统上下级互动过程的观察发现，基层政策变通执行并不是基层政府的孤立行为，而是一个上下级之间就“如何执行政策”达成共识的一种“共识式变通”[11]。雷望红基于对黔西南M县Y乡的田野调查，发现科层体系内部的行政压力与农村低保政策自身特性所产生的政策异化，二者的共同作用会导致农村低保政策的执行出现偏差[12]。

第二类是运用现有理论或构建模型的方式分析某一政策在执行过程中出现偏差的原因。Andrew建立了一个权力下放过程中的政权分裂过程模型，以此整合国家控制与地方灵活性之间的紧张关系，并以美国环保局区域办事处实施的八项主要法规为例解释说明这一模型[13]。陈世香、邹胜男借鉴制度环境三维度理论框架，从制度环境视角揭示我国地方政府公共文化政策执行阻滞的生成逻辑[14]。丁煌、李新阁基于对A省B市生态环保政策执行与考核案例的考察，发现干部考核中存在的不足是造成基层政府政策执行力提升梗阻的重要原因[15]。

第三类是采用实证抽样的方式对某一政策的执行效果与政策目标之间进行偏差检验。苏岚岚、孔荣利用陕西、宁夏农村承包土地经营权抵押融资改革典型和一般试点地区1,325户农户的调查数据，实证探究了农地抵押贷款对农户创业决策的影响效应及其作用路径，结果表明农地抵押贷款政策执行效果未偏离政策预期，农地抵押贷款显著促进了农户创业[16]。陈奕玮、丁关良基于8个省份320个农户的调研数据，运用MRW模型对农地流转规模与租金之间的关系进行检验，发现自农地确权政策实施以来，农户所拥有的地块规模与农地交易质量均有所提高，这表明农地确权政策是提高农地规模经济并减少地块细碎化的有效方法[17]。

(三)关于环境政策执行的研究

环境政策是公共政策体系的重要组成部分。近年来，经济高速发展与生态环境保护之间的矛盾不断加剧，政府决策部门、科研院所、媒体公众等对生态环境问题的关注度也在持续上升，环保政策及其执行已成为一项社会普遍关注的热点话题。就环境政策的执行问题而言，当前研究主要集中于三个方面：一是关于环境政策具体执行方式的研究；二是关于环境政策执行与其他领域问题之间关系的研究；三是关于具体环保问题的政策执行研究。

1.在环境政策具体执行方式的研究方面。冯贵霞指出，环保约谈制度有助于实现中央环保部门与地方政府之间的跨层级共治，进而在政府内外构建共识互动式的环境政策执行网络[18]；陈宇等人基于府际关系的视角，在对区域环境政策执行过程进行分析后，得出中央政府的监管举措是约束地方政府政策执行偏差的必要条件的结论[19]；钟兴菊基于个案研究指出，村委会拥有的非正式权力在政策变通执行中发挥着重要作用[20]；唐啸等人基于对环境治理领域官员的访谈，也发现非正式激励会对地方官员行为意愿和政策绩效产生显著影响[21]。

2.在环境政策执行与其他领域问题之间关系的研究方面。唐杰英从环境政策执行差异的视角，分析中国环境规制对外商投资企业区位选择的影响，发现在开放经济条件下，更严格的环境规制将引致低效率企业退出市场，并会吸引外国高效率的企业进入[22]；胡立新等人通过实证研究发现，环境政策在执行过程中，环境经济政策、环境行政政策能够有效促进上市公司增加环保投资总额[23]；李后建构建了一个三阶段博弈模型，基于对中国30个省级区域1998—2010年面板数据的实证分析，阐明了腐败对环境政策执行质量的影响机理，即腐败会损害环境政策执行质量，工业产业规模扩大则会进一步强化腐败造成的损害程度[24]。

3.在具体环保问题的政策执行研究方面。刘松涛等人在总结回顾“限塑令”实施十年成效的基础上，深入剖析“限塑令”实施遇阻所折射出的我国公共环境政策困境，并从制度体制完善、监管精准度提升以及执行主体建设等方面提出破解我国公共环境政策困境的建议[25]；闫云霞等人通过对水污染防治政策在制定和实施过程中关键环节的分析，提出旨在保证政策制定和执行有效性的“模块化”评估模式[26]；刘张立和吴建南使用双重差分模型研究中央环保督察对空气质量的影响效果，发现在控制其他变量的情况下，与不相邻的非督察城市相比，中央环保督察开展后的城市PM10、SO2、CO、NO2浓度显著降低[27]。

(四)对已有研究的评述

已有文献展现了当前国内外学者在政策执行、政策执行偏差以及环境政策执行研究方面所做的努力，既为本文研究提供了扎实的理论基础，也展示了当前研究存在的缺口。首先，通过梳理政策执行理论及过程的研究成果可以发现，西方关于政策执行的理论模型为我国开展政策执行研究提供了必要的理论视角与框架，但并不能很好地解释中国情境下存在的政策执行问题，其适用性无法保证。基于此，国内学者开始探究本土化政策执行框架，而梳理现有文献后发现，当前关于本土化政策执行理论框架中的研究总体较少，且大都关注于某一特定政策领域的政策执行问题，其推广性不足。其次，通过对政策执行偏差的文献梳理可以发现，近年来，关于政策执行偏差问题的研究呈现出明显的上升趋势。在现有关于政策执行偏差原因分析的研究中，既有关注政府内部上下级之间针对政策执行博弈的研究，也有关注政府与外部受影响者之间关于政策执行互动的研究，但鲜有研究能将这二者有机衔接，而将影响政策执行的多重因素都纳入理论分析框架中的研究更是少之又少。最后，在关于环境政策执行的研究中很少有涉及对政策本身问题的探讨，同时也忽略了外部环境因素，如自然环境与社会环境对环境政策这一特殊政策领域执行问题的影响。现有研究存在的缺口，为本文的研究提供了必要性。

二、理论框架与研究设计

(一)理论框架

Smith的政策执行过程模型表明，政策在执行过程中会在社会上形成张力，这种张力来源于理想化政策、执行机构、目标团体、环境因素等四者的互动，要顺利实现政策目标，必须对这种紧张关系进行处理。该模型从宏观上确立了政策执行研究需要考虑的四个方面因素，但并未细致考虑执行机构内部的利益博弈以及执行机构、目标群体、外部环境等三者之间互动的传导机制。在此基础上，西方学者展开了对政策执行过程模型更为细致的研究。McLaughin的政策执行互适模型强调政策执行者与受影响者之间的利益调适策略：受影响者其自身的利益价值通过环境因素反馈到政策中，以此影响政策执行者，二者通过对目标和手段的协商从而对政策内容及执行方式进行调适。Goggin的府际政策执行沟通模型关注执行机构内部的利益博弈，中央政府启动政策执行过程，向地方政府输入权力、财政等资源，以此诱导并约束地方政府的政策执行行为，而地方政府根据其对于政策的偏好程度以及自身的行为能力回应中央政府的约束，最终输出地方政府具体的政策执行行为。

无论是Smith的政策执行过程模型，还是McLaughin的政策执行互适模型，抑或是Goggin的府际政策执行沟通模型，都具有其自身的合理性，但显然都不全面，并不能具体且详细地解释复杂的政策执行过程以及政策执行偏差出现的原因。有鉴于此，本文拟在借鉴三个框架合理部分的基础上，结合中国政策执行的实际，尝试构建一个能够解释中国政策执行问题及执行偏差出现原因的分析框架，并以L市大气污染防治攻坚战为案例，阐释并验证这一框架。本文的理论框架如图1所示：

本文认为，政策目标在输入政策系统后，在最终以能对社会产生实质性影响的政策效果形式呈现出来之前，会受到来自决策机构、执行机构、执行者、受影响者以及外部环境等诸多因素的影响。在政府内部，政策目标在输入决策机构之后，决策机构会根据最高领导人的指示，对政策如何执行作出原则性的规定，并将其向下传递至执行机构；执行机构会结合决策机构的规定与地方的实际情况进一步对政策执行进行细化，并对政策执行者提出具体的要求；执行者则会根据执行机构的要求与自身能够调配的资源具体实施政策。在这一自上而下的信息传递过程中，由于各行为主体的利益偏好有所不同，难免会出现信息失真的情况，影响政策执行效果。此外，政策能否顺利实施并不仅仅取决于政府部门，政策的受影响者在得到政策如何实施的具体信息后，会从自身利益最大化的角度出发，通过上访或利用互联网等新闻媒体向政府部门施压，以此确保政策执行不会产生有损自身利益的结果。当政府提出的政策执行举措与受影响者的利益不存在激烈的冲突时，最终输出的政策效果可能会与政策目标存在较少的差异。而当政府的政策执行举措会对大多数受影响者的利益产生损害时，受影响者便会采取许多抵制政策顺利执行的措施。此时，政策只能通过政策执行者与受影响者之间关于利益的调适互动过程才能得以具体执行，而最终输出的政策效果是否还与政策目标保持一致，就不得而知了。此外，政策的执行效果还受到环境因素的影响。在某些情况下，有些政策即使在执行过程中并未受到较大阻力，受影响者都对政策执行表示理解和支持时，自然或社会环境中的某些不利因素也会对政策最终效果的呈现产生影响，使政策目标与政策效果之间出现偏差。

(二)研究方法

本文将政策执行作为研究主题，探讨政策执行在何种因素的影响下，会发生政策目标与政策实际效果之间出现偏差的问题。本文研究的问题属于“如何”(how)的问题，案例研究是比较合适的研究方法。同时，本文选择单一案例对问题进行研究，其原因在于个案研究的方法有助于捕捉和追踪管理实践中涌现出来的新现象和新问题，同时通过对案例的深入剖析，能够更好地检验前文所提出的研究框架的解释力。

之所以选择L市大气污染防治攻坚战为政策执行偏差的案例剖析对象，主要基于以下考虑：首先，L市在实施大气污染防治攻坚战的过程中，所涉及的主体以及所需考虑的问题与本文所构建理论框架中的分析单元高度匹配，具有理论适用性。其次，作为新《中华人民共和国环境保护法》(以下简称新《环保法》)实施之后第一个地方“一把手”因环保问题被环保部约谈的城市，L市率先实施了较以往更为严厉的环保政策，新政策执行历时较长，能够较为全面地反映其政策执行的效果，具有完整性。最后，L市的环保政策执行呈现出明显的效果显著与偏差走样之间相互转化的阶段性特征。自2015年L市市长因环保问题被环保部约谈起，L市采取对污染企业停业整顿的方式治理环保问题，并取得显著的短期效果，形成环保领域的“L样本”，而运动式的铁腕治理并未在长期产生实质效果，在之后的几年，L市领导仍旧因为环保问题被中央及省政府约谈多次，并在2019年9月因“一刀切”的治污方式被生态环境部通报，引发民众的热烈讨论。因而，该案例具有典型代表性。

(三)资料搜集

自2015年2月L市领导因环保问题被环保部约谈起，笔者便开始了对L市环保政策执行情况的关注，并持续开展对于政策文件、新闻报道、统计数据等的收集工作，获得了翔实的文本资料。同时，笔者于2019年9月至12月期间，多次对L市环保局相关工作人员、L市企业员工、L市部分民众进行半结构化访谈，了解不同群体对L市环保政策执行情况的看法，并在此过程中获取到一些关于近年来L市大气污染防治工作开展情况的报告与统计数据，进一步丰富了现有文本资料。经过长时间的资料收集与整理工作，得到各类文献资料十万余字、访谈逐字稿近三万字。

三、案例分析

(一)决策机构施加的考核压力

从广义上来讲，政策制定是整个政策过程的起始阶段。政策内容的科学合理程度将在很大程度上决定政策能否得到顺利执行，并产生目标效果。一般来说，决策机构制定的政策内容反映的都是决策者对于理想状态下政策效果的刻画。我国现行政治体制中政策制定与政策执行的分离，决定了中央决策机构无法在制定政策的过程中就充分考虑到执行机构在政策执行的过程中可能面临的特殊状况，使得最终出台的政策会存在地方执行适应性差等问题。而地方执行机构由于缺乏有效的利益表达渠道，无法及时向决策机构反馈问题，加之当前许多政策的决策机构同时承担着政策执行的监督职责，为了减少被决策机构的问责，降低考核压力，执行机构只能结合地方实际情况变通式地执行政策，以达到决策机构的考核要求，这也就导致政策的执行偏离了既定方向。

2015年颁布的新《环保法》强化了中央环保部门的监督权力，以此督促地方政府更有效地履行自身肩负的环境保护责任。在调研过程中笔者了解到，当前环保监测主要依靠空气质量检测站，中央政府通过选择城区内几个固定的站点并定期检查监测站上传数据的方式来考核地方政府环保政策的执行效果。对于中央政府来说，这一监测方式可以通过较少的资源投入来实现对全国各地空气质量状况的实时监测，从而降低因我国幅员辽阔所带来的监督难度。对于地方政府来说，被选定的地方空气质量监测站产生的数据就成为中央政府考核地方政府的重要依据，而监测站附近的大气质量将直接决定整个城市的大气质量，并进而决定地方政府的大气治理成效。由此，空气质量监测站的设置成为一项关键问题。就L市而言，由于城市布局问题，致使L市“城区面积较小，区与区之间界限不明显，四个国控站点挤在一个较小的区域，同一环境状况下设置两个站点，要好都好，要孬都孬”(访谈资料：L20190928LW)。

经过与L市环保局的工作人员访谈后得知，受制于城区规划，L市现有的四个空气质量国控站点之间间隔并不远，并且其中一个被安置于城区的外环路附近，大批过往重型货车的尾气排放导致这一站点的监测数据始终无法达标。显然，不合理的站点设置导致L市上传至环保部的空气质量数据并不理想，而环保部通过空气质量监测站的数据考评地方空气质量状况，迫使地方政府采取一些“粗暴”方式，如关停监测站点附近的企业等人为地改善数据。由此可见，政策设计本身存在的问题以及决策机构刚性考核方式给执行机构带来的压力，是导致执行机构变通性执行政策的重要诱因。

(二)政策执行者的能力局限

现有关于政策执行的研究特别关注基层政策执行者的作用，并将其作为一个重要因素探究其对政策执行效果的影响。基层政策执行者会对政策执行效果产生影响主要基于以下两个原因：一方面，政策执行机构与政策执行者并不必然是一体的，就我国现行的五级纵向行政体制而言，许多政策执行的考评以市、县两级政府为单位，而繁重的政策落实工作则压至乡镇一级，乡镇政府由于资源少、能力弱等原因，难免出现政策执行不到位的现象；另一方面，基于上述原因，当前政策执行机构与政策执行者之间往往呈现一种委托—代理关系，而大量研究表明，让执行者在执行政策的过程中保持绝对的价值中立是难以实现的，当一项政策的实施与执行者利益发生冲突时，政策执行者往往会采取策略阻碍这一政策的执行或变通式地执行政策。

与当前许多政策的执行方式相类似，L市大气污染防治政策由市环保局统一安排，具体落实工作则由乡镇环保所承担。这一执行方式的弊端在于，乡镇政府原本就存在经费紧张、人手不足等问题，其能够分配到环保上的资源更加稀少，而乡镇又是任务最为繁重的一级政府，财权与事权的高度不匹配，导致当上级政府分配的任务超过乡镇的人力和财力支持限度或容忍限度时，基层政府执行者只能采取一些特殊手段来化解这种资源与任务不相对应的矛盾，突出表现为运用自身自由裁量权变通地执行政策。2019年9月，环保部点名批评L市大气污染治理工作平时不作为，等到要考核问责时就急功近利搞“一刀切”，究其原因，也是由于这种政策执行方式所导致的。对此，L市环保部门的工作人员也表达了自己的无奈：“环保治理是一项比较专业的业务，需要配备专业的工作人员。而当前环保治理的具体任务落实与执行在乡镇一级，环保在乡镇没有‘腿’，环保在乡镇环保所的工作人员很多都是兼职的，年纪偏大，并不能很好地落实政策……乡镇在高压态势下只能采取一些比较粗暴的手段，只要是认为存在污染可能的企业、餐馆就关停，将数据降下来。”(访谈资料：L20191026ZN)

(三)政府与社会的调适互动

一般来说，公共政策执行由两大主体构成：一是作为政策实施者的政府部门；二是作为政策执行目标群体的各类组织与公众。在现有研究中，无论是自上而下还是自下而上的政策执行研究，大都聚焦于政府内部行为者对政策执行结果的影响，而忽视政策目标群体对政策效果产生的反作用。实际上，政策目标群体并不是政策的被动接受者，其自身的一些行为也会对政策执行产生影响，政策最终效果的呈现往往是政策执行者与政策目标群体之间不断调适互动的结果。

以L市为例，L市大气污染主要有两大污染来源：一是工业企业的废气排放；二是汽车的尾气排放。因此，其大气污染防治也主要针对这两个方面：一方面对企业实行“退城入园”，即将位于城区内的企业逐步迁移至城区外围的工业园区内，严格监控企业的污染物排放，督促企业升级环保设备；另一方面，设置重型载货车限行区，尽量减少过境重型载货车辆进城，减少其对城区的大气污染。这两大举措在很长一段时间内曾是L市大气治理的主要手段，其实施都曾遭到过目标群体的抵制，最终政策呈现出来的状态是政策执行者与政策目标群体之间调适互动的结果。

在对企业的治理方面，企业主对环保政策执行的态度从一开始的坚决抵制转变为后来的积极配合。在L市加强治理环保问题的初始阶段，政府部门采取强硬的“一刀切”手段，企图通过关停企业的方式来降低大气污染，而铁腕治理的后果便是工厂停工、员工失业，致使L市经济遭到重创。为此，L市的企业主联合起来通过上访来要求改变环保政策的执行方式。此后，政府部门在与企业主商量之后决定改变“一刀切”的执行方式，形成“退城入园”的治理措施，并规定企业废气排放一旦合格便可立即重新开工。同时，出台政策激励企业改良环保设施，一旦达到超低排放即有排污税减免等优惠以及大气污染专项资金等政策资金的扶持、奖补。一系列配套政策的出台使企业主对大气污染治理的态度逐渐转变。

在对企业的治理方面，L市政府部门经过与企业主的协商，其成效是显著的，但在对汽车尾气的治理方面则存在较大问题。L市是一个著名的商贸城市，物流业发达，城市重型货车的保有量常年居全国前列，同时，过境货车的数量也一直居高不下。产业结构特点决定了对L市汽车尾气排放的治理将是其大气污染治理的重要举措。L市环保部门原本想通过对重型车辆限行的方式来解决这一问题，而这一方案刚实施就遭到了货车司机的强烈反对。究其原因，在于“环保部门只具有对环境治理的监督、督促权力，而机动车污染管理则由公安局交管部门管理，其他部门没有车辆限行的权力”(访谈资料:L20191026ZSJ)。同时，对于过境车辆，地方交通部门也没有相应的干预权力。因此，对于重型货车的治理一直是制约L市改善大气污染的一大难题。对此，L市环保部门工作人员也提出了自己建议：“对于重型货车的管理，可参照对小客车的管理，从国家层面出台更为严格的货车尾气排放标准，逐步淘汰尾气排放污染重的货车。”(访谈资料：20191026ZSJ)

(四)环境因素的影响

影响政策执行的环境因素是指与政策执行有直接或间接联系，以及对其有直接或间接影响的外部各种要素的总和，既包括政治、经济、文化等社会环境，也包括政策所处的自然环境。当前，关于政策所处社会环境对其执行效果产生影响的研究较为广泛，对自然环境与政策执行之间关联性的研究较少，然而，某些特殊政策尤其是与环境相关的政策确实会受到自然环境因素的较大影响。

笔者在调研中了解到，在社会环境方面，L市大气污染防治政策的实施并未受到太大阻力，从政府到企业、民众，都对大气污染治理高度支持，“市政府全力支持，空前重视，预算追加开绿灯……企业很支持污染治理，从市民角度来讲都是受益者，从个人经济角度来讲有点损失，短期来说是阵痛期，从长远来说是有利的……民众要求环保部门尽快治理，参与度越来越高，支持度越来越高”(访谈资料：L20191116LW)。

由此可见，在社会环境因素方面，L市大气污染政策的执行并不存在较大问题，而其所处的自然环境对政策效果产生了较大的负面影响。对此，L市环保部门工作人员给出了相应解释，就目前的技术水平而言：“气象条件对大气污染的治理起到至关重要的作用，尤其是在静风高湿的气象条件下，极易形成大气污染物的堆积。而由于受厄尔尼诺现象的影响，2019年上半年L市降水偏少，气候较为干旱，且城市位于平原地区，地势较低，在无风的条件下，大气污染物不断堆积从而加重大气污染。”(访谈资料：L20191116LW)这一说法在2019年L市空气质量趋势统计图中也得到了一定的证实。

图2 2019年1月至7月L市空气质量趋势图 资料来源：本图根据调研数据绘制而成

如图2所示，2019年上半年L市主要大气污染物总体呈下降趋势，其中，SO2的排放已经总体达标(即月均浓度低于60微克/立方米)，而NO2、PM2.5、PM10的排放尚未完全达标(标准排放分别为月均浓度低于40微克/立方米、35微克/立方米、70微克/立方米)。在这四种污染物中，SO2主要是企业废气排放，这一数据的达标表明L市在治理企业大气污染方面已经取得显著成效，而NO2、PM2.5、PM10主要是汽车尾气排放和空气中的粉尘、颗粒物等形成，这三类污染物数值较高，表明L市对车辆尾气排放的治理效果并不理想，且静风高湿的气象条件加重了汽车尾气对大气的污染。

四、结论与讨论

本文研究聚焦于公共政策执行为何会出现偏差这一现实问题，在归纳、总结现有研究的基础上，提炼出决策机构、执行机构、执行者、受影响者、环境因素这五项导致公共政策执行出现偏差的要素，并对其作用机制进行逐一分析。具体来说，在一项政策目标输入政策系统后，决策机构向执行机构施加的考核压力、执行机构与执行者之间的委托—代理关系、政府部门与受影响者之间的调适互动行为、政策所处的外部环境等，都会对政策执行的最终效果产生影响。在此基础上，结合现有政策执行的理论框架，构建了本文关于政策执行的理论分析框架。

本文运用L市大气污染防治攻坚战这一案例来阐释并验证所构建理论框架的合理性。之所以选择这一案例，主要基于两点原因：其一，L市大气污染防治政策执行有一个明显的由效果显著到出现偏差的过渡期，案例具备一定的典型性；其二，L市大气污染防治政策至今已执行四年，执行周期长，便于全面体现其执行效果。在对该案例进行分析后发现，L市大气污染防治政策执行出现偏差的原因与本文所提炼的影响政策执行的五项因素有密切关联，这表明政策执行是否会出现偏差、走样的现象，与决策机构、执行机构、执行者、受影响者之间的互动关系以及政策所处的外部环境存在密切的关联，从而检验了本文所构建的理论分析框架的合理性。

出于方便论述的目的，本文所构建理论框架并未涉及由执行机构到决策机构这种自下而上的反向互动关系，以及政府部门横向间的复杂互动行为对政策执行的影响，而现有研究表明，这类互动同样也会对政策执行的最终效果产生影响。同时，本文运用单一案例进行研究也存在理论局限，导致本文所构建的理论框架在除了环境政策以外的其他领域政策中是否具有同样的解释力，尚不得而知。基于此，在未来的研究中，笔者将进一步丰富修改现有理论分析框架，并将其运用于其他政策领域的执行问题之中，以此检验并提高理论框架的合理性与解释力，进而力图归纳、总结出能够解释中国政策执行问题的理论分析框架。