必须从国家战略的高度深刻认识粮食安全——对习近平总书记关于制止餐饮浪费行为重要指示精神的解读

竹 立 家

〔中共中央党校(国家行政学院) 公共管理教研部，北京100091〕

“仓廪实、天下安”，粮食安全始终是习近平治国理政思想的重要组成部分。早在2016年3月8日，习近平总书记参加十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时就指出，粮食生产要实现“藏粮于地、藏粮于技”，强调“保障粮食安全始终是国计民生的头等大事”。党的十八大以来，在“全面建成小康社会”目标的指引下，经过多年的“扶贫攻坚”，2020年我国基本消除“绝对贫困”，实现人人“有饭吃、有衣穿、有房住”的小康社会目标，中华民族历史性地解决了困扰几千年的“吃饭”问题，实现从“吃饱”向“吃好”的跨越性转变，但这并不是说中国已经一劳永逸地解决了“粮食安全”问题。正如习近平总书记所说：“即使生活一天天好了，也没有任何权利浪费！浪费粮食的不良风气必须刹住！”2020年8月，习近平总书记作出重要指示强调：“尽管我国粮食生产连年丰收，对粮食安全还是始终要有危机意识。”这就是说，“食为政首”，粮食安全既是关乎国计民生的大事，也是社会稳定、人民安居乐业的基础，还是我们必须长期坚持的国家战略。唯其如此，我们必须从国家战略的高度全面地、深刻地认识粮食安全对建设社会主义现代化强国的重要意义。

一、我国基本国情与粮食安全

从古到今，中国一直是世界上的人口大国，人口高峰期甚至占到世界总人口的三分之一以上。1840年，当中国被迫打开国门的时候，中国的总人口达4亿以上，而当时的世界总人口仅有11亿。“吃饭”问题始终困扰着我们民族的心灵，以致“你吃了吗？”成为民间碰面打招呼的习惯用语。“民以食为天，吃饭第一”成为流传千年的社会共识。可以说，在历史上，除了瘟疫和战争，“饥荒”一直是威胁中华民族生存的重大灾难之一。

从历史的角度来看，中华民族的生存状态始终面临“饥饿”的威胁，人口数量与耕地面积及食物供应始终处于“紧平衡”状态，这既是我国的基本国情，也是我国历朝历代奉行“食为政首”国家治理方针的根本原因。党的十八大以来，习近平总书记在不同场合反复强调“粮食安全”问题，严厉痛斥食物浪费、餐饮浪费现象，原因就是虽然我们的日子一天天好了，但中国粮食安全面临的“紧平衡”状态这一“基本国情”并没有变。

目前，中国的耕地面积仅占世界的7%，却养活着世界20%的人口，这不能不说是中华民族的真正“奇迹”，彻底击碎了近年来在世界上广为流传的“谁来养活中国人？”的无聊之问。仅从统计数字来看，中国耕地面积仅有20.23亿亩(自然资源部2017年年末统计数据)，排在世界第四位，少于美国、俄罗斯和印度。美国的耕地面积大约166.9万平方公里，印度有153.5万平方公里，中国仅有150.4万平方公里。从人均耕地面积来看，中国的人均耕地面积更少，大约排在世界126位之后。世界人均耕地面积大约为4亩，中国人均耕地面积不到1.4亩，中国用不到世界人均耕地面积的一半解决了13亿多人的吃饭问题，这在人类历史上绝无仅有。人口多、耕地少的“基本国情”，决定了我们在粮食安全问题上必须警钟长鸣。

事实上，从中华人民共和国成立至今，特别是改革开放之后，几乎每年的中央“一号文件”都是关于农业生产的。党中央和国务院在粮食安全问题上的高度重视以及有效的政策安排，是中国形成粮食安全长效机制的基本保证。习近平总书记在2020年5月23日看望参加全国政协十三届三次会议的经济界政协委员时指出：“手中有粮、心中不慌在任何时候都是真理。”政府从政策措施、制度安排和体制机制等方面保障粮食生产和食品供应，同时发挥市场机制，让国内粮食市场平稳安全运行，使市场机制成为我国粮食安全的重要保障机制，我们才能形成具有中国特色的“粮食安全”长效机制。

我们知道，“谷贱伤农”，在中国未来全面深化改革、推进“新发展格局”形成、实现“第二个百年目标”的进程中，通过保护国内粮食市场，逐步提升农产品价格，充分实现粮食生产过程中政府和市场两方面的作用，才能有效地激发农民的粮食生产积极性，也才能从根本上制止食物浪费现象。换句话说，面对中国的“基本国情”，要从源头上解决中国的“粮食安全”问题，就必须科学把握政府推动与市场机制双重作用，形成符合中国国情的国家粮食安全战略。

1978年的改革开放，最根本的推动力就是要解决“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾”，说到底就是要首先解决困扰我们几千年的“吃饭穿衣”问题，彻底消除人民群众的“生活贫困”，推动中国经济社会发展迈向社会主义现代化。因此，农村改革才成为中国改革的重要切入点，安徽“小岗村改革”才成为“改革样板”。小岗村最根本的经验就是通过改革解放农村的生产力，通过好的政策激发广大农民的粮食生产积极性，使我国的粮食生产迈上了一个新台阶，同时也进一步推动了中国改革开放。在解决了“温饱”问题的基础上，经过40多年艰苦卓绝的、深刻的、系统的、全方位的不断改革和持续扩大开放，2019年中国的人均GDP超过10,000美元，人均收入步入中高收入国家行列，GDP总量多年来一直稳居世界第二，实现2020年全面建成小康社会的“第一个百年目标”已成定局，人民群众的物质文化生活水平得到根本提升，“粮食安全”也获得了根本的“物质性和政策性保障”，人民群众基本告别了“吃不饱饭”的日子。

居安思危，才能行稳致远。随着中国改革进入新时代，在党的十九大报告中，习近平总书记提出我们在今后很长一段时间内所面临的社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。要满足人民日益增长的美好生活需要，基础就是“粮食安全”。对中国这样一个人口大国来说，只有粮食安全了，人心才会稳定，社会才能和谐，人民群众才能过上有尊严和幸福美满的好日子。因此，在全面建成小康社会以后，粮食安全仍然是中华民族“安身立命”的基本战略，是新时代建设社会主义现代化强国的根本保障。

二、中华民族传统美德与粮食安全

中华民族既是一个具有五千年文明传统的大国，也是世界上唯一一个具有“原生文化传统”的现代国家，曾经创造了人类历史上最为先进的“农业文明”。早在两千多年前，中国的先哲就提出“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”的治国理政思想。在这一思想的引导下，中国人在长期的农业生产实践中形成了“精耕细作”、适合中国国情的农业生产传统，千方百计地增加粮食产量，使单位面积产量最大化，并在有限的土地资源和生产技术条件下支持了有着庞大人口规模的中华民族的长期生存和发展。资料显示，在春秋战国时期，我国人口有2,000多万；汉朝最高峰时有6,000多万；宋朝最高峰时有1.4亿；明朝万历年间超过2亿，清朝最高峰则超过4亿多。可以说，在人类文明史的大多数时段，中国都是世界上人口最多的国家，高峰时占到世界人口的三分之一以上。人口众多、地域辽阔的中华民族之所以能长期维持“大一统”局面，与几千年来所形成的在世界上独一无二的“农业文明模式”密切相关。

“开源节流”是中华民族在长期的生产生活实践中形成的传统智慧，为了解决“吃饭”问题，我们的祖先怀着对“土地的敬畏感”，创造了在当时先进的农业生产模式，利用每一分土地精耕细作，千方百计地增加粮食产量；同时形成了“节约粮食、勤俭持家”的传统文化美德。根据人类学“文化会确定人类行为及其影响”这一原理，正是因为传统文化所推崇的美德代代相传，使中华民族在历史上能够闯过所有艰难困苦的岁月，得以生存和延续。“谁知盘中餐，粒粒皆辛苦”至今仍然是社会上妇孺皆知的道德信条，教导人们要珍惜粮食，禁止浪费。在传统文化的长期熏陶下，中华民族形成了勤劳、节俭、反对浪费粮食的道德习惯，对待粮食的态度已经成为判断个人素质和道德品质的一个重要标准。在中国社会的家庭道德教育中，餐桌上的“一粒米教育”，一直是父母对子女品质培养的第一课。“节俭则昌，淫佚则亡”，一人、一家、一国无不如此。

勤俭节约、反对浪费，既是中华民族在长期的社会和自然环境中形成的重要生存经验，也是中华民族传统美德的根本体现。在社会主义现代化社会，继承和发扬这一传统美德，弘扬“节约粮食”的道德风尚，营造人人珍惜粮食的社会氛围，使每个人都形成节约意识、养成节约习惯，对于我们这样一个有着13亿多人口的大国来说仍然具有深远的战略意义，是我们维护国家粮食安全战略的重要道德保证。尤其考虑到我国直到2020年才消除了绝对贫困现象，许多人才仅仅越过“温饱线”，让全国人民都“吃好饭”的路还很长，更要求我们继续保持艰苦奋斗、勤俭节约的传统美德，全力推动中国社会安全、健康、稳定发展和人民群众过上“美好生活”目标的实现。

改革开放以来，随着经济的不断发展，中国人的生活日渐富裕，饮食日渐丰富，正逐渐从一日三餐的“吃饱饭”向注重营养健康的“吃好饭”转变。一些人逐渐淡化了对“一粒米”的感情，忘记了忍饥挨饿的日子和中国的基本国情，丢掉了我们固守几千年的传统美德，粮食浪费、食物浪费、餐饮浪费等不良行为时有发生，对待这些浪费行为，少数人不以为耻、反以为荣。习近平总书记2020年8月对制止餐饮浪费行为作出重要指示，强调：“切实培养节约习惯，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。”确实，无论是从弘扬传统文化美德的角度，还是面对未来我们可能面对的挑战，“节约粮食”都应该成为全社会的道德风气，成为人人自觉遵守的道德习惯。

近年来，随着人们生活水平的提高，粮食浪费、食物浪费、餐饮浪费的不良风气又有所蔓延，这种不良风气已经对我国的粮食安全造成了严重威胁。有资料显示，我国仅在粮食储存、运输、加工环节造成的损失浪费就高达700亿斤。早在2015年，国家统计局重庆调查总队课题组在《我国粮食供求及“十三五”时期趋势预测》报告中指出：“据估算，在消费环节，全国每年浪费食物总量折合粮食约1,000亿斤，可供约3.5亿人一年的需要。”这说明粮食浪费和食物浪费的现象十分惊人，已成为我国粮食安全的重大隐患，必须从源头上严厉禁止粮食浪费现象，强化全社会勤俭节约、反对浪费的道德意识和法律意识。中国科学院地理科学与资源研究所和世界自然基金会联合发布的《中国城市餐饮食物浪费报告》显示，如果单从餐饮浪费来看，“据测算，2015年中国城市餐饮业仅餐桌食物浪费量就高达1,700万至1,800万吨，相当于3,000万至5,000万人一年的食物量”。从餐饮浪费的分类来看，我国餐饮业人均食物浪费量为每人每餐93克，浪费率为11.7%；大型聚会食物浪费率高达38%；学生盒饭有三分之一被扔掉。正如习近平总书记所说：“餐饮浪费现象，触目惊心、令人痛心！”资料显示，中国每餐浪费在10%—20%之间，2019年中国餐饮收入46,721亿元，浪费10%就是4,600多亿元，浪费金额惊人。可见，除了加强道德教育以外，加快禁止浪费粮食立法，用法律法规手段保护国家粮食安全是当务之急。

习近平总书记在对制止餐饮浪费行为作出的重要指示中强调：“要加强立法，强化监管，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为。”只有通过法律法规加强粮食消费过程中的监督和惩处力度，形成对粮食浪费行为的“刚性约束”，才能坚决制止“餐饮浪费行为”。我国《宪法》第十四条规定：“国家厉行节约、反对浪费。”新出台的《民法典》规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”事实上，为了约束粮食浪费、食物浪费和餐饮浪费行为，全国各地都在探讨立法监管，但相关的法律法规还比较分散，系统性、针对性不够，操作性不强，执行起来难度较大。只有从国家立法的角度出台保护“粮食安全”的相关法律，才能最终形成粮食安全的“长效机制”，也才能使我们民族几千年养成的“勤俭节约”美德发扬光大。

三、新发展格局下的粮食安全

粮食安全是推进我国“新发展格局”形成的重要战略保障。2020年突如其来的新冠肺炎疫情在全世界的蔓延以及水灾、蝗灾和人祸的影响，不仅对世界经济造成严重危机，还对世界的粮食安全产生了重大冲击。在当今相互关联、相互影响的“全球化”世界，任何一个国家都不可能独善其身，世界经济衰退和粮食安全问题也必然对中国的经济发展和粮食安全产生一定的负面影响。

为了应对当前乃至今后很长一段时间内中国所面临的全球保护主义抬头、市场萎缩、疫情发展的严峻挑战，2020年7月30日，习近平总书记在中央政治局会议上指出：“我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”2020年8月24日，习近平总书记在主持召开经济社会领域专家座谈会时强调：“要以畅通国民经济循环为主构建新发展格局。推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是根据我国新发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。”要实现“国内大循环为主体”的“双循环”新发展格局，要把“发展主动权必须牢牢掌握在自己手中”，粮食安全具有基础性的战略意义。2020年7月和8月，习近平总书记在我国产粮大省吉林、安徽考察调研时都深入到田间地头，关心粮食生产和人民群众的吃饭问题，强调“我十分关心粮食生产和安全”，凸显“新发展格局”下粮食安全在习近平总书记心中的重要地位。

近年来，由于我国农业技术的进步和农业生产力的提升，我国粮食生产连年丰收，连续5年站稳1.3万亿斤台阶，基本保证了中国粮食安全长期处于稳定状态。根据联合国粮农组织发布的《2019年全球粮食展望报告》中显示的信息，2019年全球谷物类粮食产量约为27.22亿吨，其中，中国粮食产量高达6.64亿吨，占全球的24.4%，人均谷物占有量超过了世界平均水平。目前，我国库存消费比远远高于联合国粮农组织提出的安全警戒线水平，中国的小麦、稻谷库存均能满足1年以上需求，中国人民的生存和生活有着根本的保证。根据国家粮食和物资储备局、国家统计局发布的数据显示，截至2020年8月5日，我国主产区小麦收购量达4,285.7万吨，虽然收购量同比减少938.3万吨，但实际产量比上年增加75.6万吨。收购量减少的原因主要是“藏粮于民”，农民在等待时机要卖个好价钱。由于中国在新冠肺炎疫情防治上的成功和快速复工复产，与世界上的一些国家相比，新冠肺炎疫情对中国的粮食生产并没有造成太大的影响。

面对未来五到十年“后疫情时代”世界经济可能出现的波动和全球保护主义的抬头，党中央提出推动建立经济社会发展“双循环”的新发展格局，强化我国在各个领域自力更生、自主发展、自我控制的能力，目的是在进一步“扩大开放”的同时，减少对外依存度，确保金融、技术、能源、粮食等事关发展全局的战略性产业不会受制于人。面对新冠肺炎疫情加剧了世界粮食系统的脆弱性这一新情况，为了确保国家粮食安全，必须进一步减少我国农产品和粮食消费的对外依存度。从目前来看，尽管我国每年进口粮食1亿多吨，但基本是以大豆和粗粮为主。每年进口的大米大约200万吨、小麦大约400万吨，占国内消费总量的1%—2%，主要起调剂作用，也就是说，我国的粮食安全是有保障的。我们也应该清醒地认识到，在当今世界处于“百年未有之大变局”的不确定性状况下，挖掘粮食生产潜力、增加粮食产量、确保人民生活安康和社会稳定，仍然是我们在全面深化改革进程中、在推进“新发展格局”形成过程中的重要关切。

在推进我国新发展格局形成的过程中，我们必须加快农业改革步伐，加快出台一些激励农民种粮积极性的政策措施，释放农业生产的重大发展潜力。目前，我国农业生产存在耕地抛荒、农产品价格低、种业大而不强等三大问题，严重影响了我国粮食自给自足的能力。全国各地都或多或少存在土地撂荒情况，农业土地利用率长期处于不充分状态，极大地减少了粮食产量；由于农产品价格过低，导致种粮收益率不高，使农村大批青壮年劳动力外出打工，许多农村种粮的只有老人和妇女，新的农业生产方式、新技术的应用难以推广，使农业生产长期处于低效率状态；种业大而不强，生物育种能力和水平不高，加大了我国种业的对外依存度，既增加了粮食生产成本，也使农民使用新技术的意愿不高。因此，为了确保我国粮食安全和实现自给自足、充分释放我国粮食生产潜力，加大“三农改革”力度、通过好的政策措施和体制机制安排激励粮食生产，仍然是我们在新发展格局下实现粮食安全的战略方向。

四、仍然充满饥饿感的世界

在新冠肺炎疫情的影响下，世界上的一些国家已经出现了“饥饿”现象，全球有20多个国家出现食品短缺，一些国家开始限制粮食出口。这一现象传导到我国，引起我国粮食市场的一些波动和一些人的担忧，但是我国改革开放四十多年所取得的经济社会发展成果和社会主义制度优越性的制度保证，使我们可以自豪地说，中国人民已经告别了“忍饥挨饿”时代。我们之所以注重中国的粮食安全，一个重要因素是在人类命运相连、相互影响的全球化世界里，粮食安全还是人类所面对的共同课题，中国作为一个负责任的大国，必须对解决这一课题作出自己的贡献。联合国粮农组织等国际机构最近发布的报告显示，新冠大流行可能会对全球粮食市场产生“历史性冲击”，将让全球8,000万到1.3亿人面临饥饿。新冠全球大流行再一次凸显了世界粮食安全体系的脆弱性，解决粮食安全问题仍需国际社会共同努力。

事实上，在资本主义文化和意识形态控制的世界上，“制度性饥饿”或“政策性饥饿”是资本主义文化的痼疾；在资本主义文化和意识形态影响的氛围下，这个世界的“饥饿感”永远不会消失。正如美国纽约州立大学人类学教授理查德·罗宾斯(Richard Robbins)所说：“饥饿的普遍存在，是当今世界上最惊人的特征之一。事实上，现在世界上每年都有许多人正在死于饥饿，每年都有数以百万计的人正在死于常规性的长期剥夺。这真是一种灾难与不幸。”[1]242例如，美国既是世界上最富裕的国家之一，也是世界上耕地面积最大和粮食出口最多的国家，但就在这个国家，符合官方贫困定义的人口占比高达12.6%。2008年世界金融危机爆发后，遭遇饥饿的美国人口达到了历史最高点，也就是说大约5,000万人，其中包括四分之一的孩子，没有足够的食物[2]。在2020年新冠肺炎疫情期间，美国联邦统计局数据显示，美国有12.1%的成年人面临一定程度的食物匮乏，近两成家庭难以负担孩子的伙食开支。理查德·罗宾斯教授指出：“饥饿并非是由食物匮乏引起的，而是由某些人没有购买食物的能力所引起的。”[1]286这就是说，在当今世界，资本主义制度所造成的贫富分化和巨大的财富鸿沟才是产生“饥饿”这一世界现象的根本原因。2020年新冠肺炎疫情只是进一步加剧了这个世界的“饥饿感”，使没有购买食物能力的“边缘国家”陷入粮食危机。

联合国发布的《2020年世界经济形势与展望年中报告》显示，新冠很可能导致3,430万人在2020年陷入极端贫困，其中，56%会发生在非洲；到2030年可能还有1.3亿人加入极端贫困人口的行列。这对消除贫困和饥饿的全球努力是一个沉重打击。世界银行行长戴维·马尔帕斯日前警告说，按照世界银行2011年使用的每人每日1.9美元的极端贫困标准，大约有6,000万人因疫情陷入极端贫困，但从目前疫情扩散的情况来看，有可能恶化达到7,000万至1亿人。2020年8月22日，世界卫生组织发出警告称，南美洲已经成为新的全球新冠肺炎疫情“震中”。联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会表示，拉丁美洲和加勒比地区今年将有近2,900万人陷入贫困，使该地区为消除经济不平等而做出的努力倒退十多年。以上数据说明，在一个由于制度不平等造成粮食安全体系脆弱的世界上，任何疫情和自然灾害都会引起世界粮食危机，使穷人处于饥饿状态。因此，在一个全球化的世界上，只有从“人类命运共同体”这一理念出发，通过人类共同合作并在良好的制度安排下消灭财富分配不平等和贫富差距，才能从根本上消灭贫困和饥饿现象。

贫困和饥饿现象除了是由制度因素和政策因素引起的以外，世界上普遍存在的“粮食浪费”也是一个重要因素。中国政府从道德和立法角度推动禁止粮食浪费、食物浪费、餐饮浪费行动，不仅是保护自身的粮食安全，还是对世界粮食安全做出的重要贡献。只有世界各国共同行动禁止粮食浪费，并把节余的粮食和食物贡献出来，这个世界的饥饿现象才会大幅减少。

根据联合国粮农组织的相关报告，全世界每年有价值超过1万亿美元的13亿吨粮食以损耗或浪费告终，大约占全球粮食产量的三分之一。与此同时，全球仍有8.7亿人在温饱线上挣扎，三分之一的儿童营养不良。报告还显示，只要将损耗或浪费的粮食四分之一节约下来，就可以解决全球的饥饿问题。到目前为止，虽然多国制定了2030年将粮食浪费减少50%的计划，但绝大多数国家距离这一目标仍然任重道远。

就世界各国浪费粮食的现状来看，虽然美国仍有3,000多万人处于食物匮乏状态，但美国消费者的食物浪费量也是世界上最严重的国家，是东南亚或撒哈拉以南非洲国家的10倍左右。根据美国农业部的数据，该国30%—40%的食物被浪费，其中，31%发生在零售和消费层面。美国自然资源保护协会2017年发布的报告显示，美国人年均丢弃食物超过180公斤，一个四口之家年均浪费的食物价值达到1,800美元。也就是说，粮食浪费、食物浪费、餐饮浪费仍然是这个世界充满饥饿感的重要原因。只要世界上的富裕国家真正行动起来节约粮食、减少食物浪费，在粮食分配过程中从人类整体生存利益出发实现公平公正，人类就会实现“人人有饭吃”的美好梦想，世界就会变得更加美好。中国的“扶贫行动”在短期内能够彻底消除贫困，使人人都能够吃饱饭，充分体现了社会主义制度的优越性，这对消除世界上长期普遍存在的“饥饿现象”具有重要的示范和借鉴意义。

可以预料，新冠肺炎疫情对世界粮食安全的影响短期内不会消除，气候和生态环境的恶化也必然带来频繁的自然灾害，人类将长期面临“粮食危机”威胁。随着美国贸易保护主义的抬头和反全球化思潮的蔓延，在未来一段时间内，世界体系和国际关系格局的深刻变动会对世界粮食生产、贸易和流通产生不可预测的影响。因此，为了消除世界粮食体系的脆弱性、防止饥饿对人类的威胁，需要人类的共同合作和努力。

2020年，我国全面建成小康社会，既标志着中国在全国范围内彻底消灭了绝对贫困，人民群众过上了温饱有余的小康生活，也标志着中国的粮食安全获得了财力、物力、政策、技术保障。为了应对世界大变局的到来和新冠肺炎疫情的双重影响，中国形成并推进“双循环”的新发展格局，在这一战略抉择指引下，中国在全国范围内发起了“节约粮食、反对浪费”的“中国行动”。可以肯定地说，中国的做法不仅保证了本国的粮食安全，还对世界的粮食安全作出了重大贡献，对人类最终消除饥饿和贫困具有重大指导意义。