中国乡村协商民主治理框架中的权利秩序、法律关系及法制建构

张 师 伟

(西北政法大学 政治与公共管理学院，西安710063)

中国曾经长期是一个乡土社会[1]36-40，费孝通在《乡土中国》中对乡土社会的诸多特征进行了描述，并将乡土社会与现代社会进行了典型特点的比较。伴随着与世界的全面接触，传统的乡土社会不可避免地要向现代社会转型，现代社会关系必将伴随着现代生活体系在中国乡村的确立而确立起来。首先是乡土社会的生产生活及财产关系等发生了变化，中国乡村在与世界大潮联系起来的同时，也逐步改变了自己的乡土特性，最初是在“东西方接触边缘上发生了一种很特殊的社会”[2]，而后中国乡村就在整体上都处在一个传统与现代的过渡阶段上，即处在从“乡土社会向工业时代过渡”的道路上[1]41。一方面，中国乡村在政治、经济、文化、法律等方面已经明显地从属于城市，既不可避免地要按照城市里形成的各种规矩来处理自己的事务，“城市被赋予优先考虑的地位，而相比之下农村处于一种长期被忽视、被管控甚至被压制的状态”[3]，也明显地出现了进城打工的浪潮[4]，彼此之间的关系，甚至包括还留在乡村的农民，也在乡村打工者的影响下越来越带有城市的色泽，农村青年们的“婚恋观正悄悄发生变化”“他们在恋爱、择偶、婚姻、性爱等方面呈现出前所未有的自由、自主、多元化的态势”[5]。另一方面，中国乡村仍然有乡里乡亲的关系及属性，他们之间的关系及事务的处理还不能完全适用城市制定的规则，《秋菊打官司》的案例显示了城市里的法理并不能给农民以他们所需要的正义，秋菊向法律所追讨的其实是乡土社会的正义，只需要对方给自己一个道歉，但法律却追究了对方的刑事责任，带走了乡土社会里公认的好人，而使秋菊在乡亲们面前觉得理亏。实际上，“秋菊一直想要的‘说法’,是横在秋菊与村长、李公安之间难以调和的心理门槛与代沟”[6]。《我不是潘金莲》中的李雪莲，她需要的正义仍然是乡土人的正义，但现代烦琐的司法体系却无法满足她，以至于她所需要的正义只能依靠前夫病逝的自然结局来给予。这在一定程度上彰显了“法律国家主义的困境”[7]。中国乡土社会的自然逻辑还在延续，还在产生着它所需要的功能组织，现代市场经济的大潮也在乡土社会滋生着自己的组织，乡土之外的政府及公共组织也在乡土社会滋生了自己的组织，再加上政党的基层组织，中国乡村社会的治理框架由此而必须具备容纳多元化社会组织的功能，并为此而进行协商民主的治理[8]，但在实践中，中国乡村协商民主治理框架的架构及运行并不尽如人意，关键就在于其中的权利秩序、法律关系及协商民主治理框架的法制化等尚未完善起来。

一、中国乡村社会的权利落地与权利秩序的形成

中国传统时代的利益关系几乎完全掩盖在家族礼法下，一切都依靠家族长老权威的分配和调节。个体虽不无谋利的动机，但中国传统主流意识形态却只是教人以“义”，“君子喻于义，小人喻于利”(《论语·里仁》)，以至于中国乡土社会中很难在道义上容纳唯利是图的人和事。每个人该得到什么，该得到多少，都由公认的道义来裁决，由礼法来规定，“非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动”(《论语·颜渊》)。中国传统的道义与传统的社会形态及人们的生活内容相匹配，颇为有效地解决了所谓的利益分配问题。在这个意义上，中国传统社会并不提倡每个人都自觉追求其利益，更不存在把自己应得的利益通过法律等固化为不可剥夺之权利的立法机制和司法体制。中国传统乡村对人的根本性看法，自明清以来，就日益自觉地理学化，即人的本质在于“天理”，而“天理”实际上就是世俗之礼的高度抽象化和形而上学化，它的核心就在于个体的道德自觉，通过道德自觉来维护传统社会的秩序及相应的道义，此即所谓舍生取义。凡事都由道义来裁决，凡事都有自己的处理方式，凡事都要维护传统社会的至尊道义。这一套道义的核心并不在于提倡个体的个性及权利，而恰恰在于提倡个体的“无我”[9]。自从中国与西方接触以来，西方的政治、经济、法律等就被认为是先进的，而中国传统的政治、经济、法律则被认为是落后的，以西方先进的政治、经济、法律来取代中国传统的政治、经济、法律的过程，就被认为是现代化。在这个背景下，西方政治上的自由化、经济上的市场化及法律上的权利化，就在现代中国获得了自上而下的传播优势[10]，现代观念由此而逐步浸入了中国的乡村[11]。传统的社会秩序还依存于其变化不大的经济生产方式及生活方式，并没有被完全驱逐出历史舞台，现代的社会秩序虽然自上而下多次强势浸入，但在许多方面难免被虚化。法律在解决乡村法律问题时遭遇秋菊打官司中那样的尴尬并非例外，而李雪莲那样的民间正义需求在现代的司法体系中也着实难于实现。中国自上而下形成和贯彻的权利体系，与乡村社会人们的社会生活之间存在一定的隔阂，这种隔阂体现了中国法制建构的国家主义困境[7]。人们要求的法律内容，法律未见得能满足，法律提供给人们的权利，在实践中又未见得能予以落实，有学者呼吁农民身上诸多的财产性权利要“重在落实”[12]。这就使中国法律体系所给予乡村社会的诸多权利被悬置了起来，难以在社会生活中形成基于权利的社会秩序。

中国自上而下开展的社会秩序重构，广泛借鉴和学习了西方的经验及学术等。乡村社会是西学及现代化浪潮进入中国的下游，农民作为乡村社会的主导力量又是西学及现代化浪潮影响的下层。西方的经验及学术都不是乡村社会的农民直接从西方借鉴和学习来的，而是由中国社会的政治精英和知识精英从西方借鉴和学习来之后，再由他们进行从上到下、从中心到边缘的灌输工作。这就在一定程度上造成了中国以权利为主题的话语及所谓的权利秩序，都是由中国社会的上层政治建筑在借鉴和学习西方经验及学术的基础上移植过来，而并不是建筑在中国社会发展造成的利益分化、利益自觉等基础上，更不是由中国社会发展所造成的利益待满足所积极推动的结果，但制度移植“重形式，轻实质”[13]“制度精髓很难照搬学习”“移植程序无法直接套用”[14]。西方社会自古罗马共和国以来，就有把个体的利益通过法律变成权利的传统，英格兰在中世纪发展起来一套保护个体利益的权利话语及权利机制，在西方普遍走向现代化的过程中，更是出现了把人作为抽象内容定位为普遍权利的政治主张及法律学说。西方的权利秩序在很大程度上是“他们立足于现实利益需要，又通过在法律上的斗争”得来的[15]，并非一般人所理解的法律通过界定权利来实现对社会的统治。中国向西方学习现代的政治、经济、文化、法律，以实现自己的现代化，就是要达成一个现代化的权利秩序，而西方将权利秩序表达得非常清楚的载体就是他们的法律文本。中国在建构自己的现代化权利秩序时，主要参照和参考了西方的相关法律文本及法学理论，并按照自己所掌握的法学理论来界定各项权利、建构权利秩序，“法律移植这一被认为是高效吸收丰富资源的理想途径,在理论上和实践上都备受重视”[16]。现代中国建构权利秩序的方式，既有立足于中国实践而走群众路线的，也有立足于理论完美而依赖于专家的。当专家在中国现代权利秩序建构中发挥支配性作用时，权利秩序的建构就出现了“远离中国基层实践的法律移植，而移植来的权利难以在中国实践中落地”的结果。“现代西方舶来的规范中的应然要求，与人们的现实存在发生断裂；一些在实证主义法学意义上有效力的规范，却在人们的日常生活中实效性薄弱”[16]。权利看上去很美，但是都停留在法律文件的纸面上，人们在实践中无法按照法律文本规定的权利秩序来生活，或者是法律文本中的权利内容难以落实，或者是即便权利被损害也不能得到有效的维权，“法律之美”和“现实之痛”形成了强烈的反差[17]。在中国的乡村社会，人们在根本上就缺少关于权利的充分知识，不知道该如何将自己的权利落实在具体的利益上。虽然中国法律体系的建设日益完善，并提供了丰富的权利内容，但是在中国乡村社会，权利的内容并不能充分展现为具体的利益，权利交易也相对较少，即使是利益的冲突，也未见得能通过司法体制的权利救济获得有效解决，如《我不是潘金莲》里的李雪莲就无法在现有司法体制中获得权利救济[7]。乡村社会的人们在生活之中，而他们的权利往往在生活之外，生活的秩序与权利的秩序两相脱节。

中国乡村已经被城市的现代化牵动，走上了现代化的道路。那些虽然有过乡村生活但早已离开乡村进入城市的打工者，在严格的意义上，已经过上了城里人的生活，但即便是他们，在城市的权利秩序中也难以完全适应。比如，那些追讨欠薪的进城务工者，无法通过法律的权利安排，获得老板不欠薪或不赖薪的权利内容，他们并不太懂得讨回欠薪的法律渠道，或者通过法律也不能以权利秩序来追讨欠薪，从而讨薪在很大程度上仍然依赖于当政者的有所作为[18]。那些依然生活在乡村社会的农民，虽然在现有的法律体系中被赋予丰富的权利内容，但这些权利内容到底在生活实践中可以表现为哪些具体的利益，他们也并不很清楚。权利的话语及相应的理论逻辑复杂难明，他们在具体的生活中很难说清楚自己作为一个权利主体，到底享有哪些内容确定的权利，更加不了解这些权利如何转化为他们生活中的具体利益。“村民权利观念的缺乏，直接影响到其利益的实现，影响和制约了村民对法律的认同和接受”[19]。伴随着现代性的增长，中国乡村社会里的利益也日益增长，但利益如不能转化成为权利，它作为财产的属性就会大打折扣。一方面，利益本身并不能把自己的内容清楚明确且充分地呈现在人们面前，既不能呈现诸多利益的不同的质，也不能呈现各自利益的准确的量，这就在一定程度上加大了不同利益合作的阻力与困难；另一方面，不同利益的交易也受到了平台等方面的限制，相同利益的人常注意彼此间的同行竞争，而不同利益的人则常相互排斥。权利在一定程度上将人们的利益进行了标准化的表达，内容明确，不含混，各自都清楚自己权利的内容，交易对象清楚，衡量标准化，从而可以实现交易的广泛化、便利化和充分化。“农民利益的保障最终依赖于乡村法治秩序的重构”，核心在于“权利神圣化”[20]。中国乡村在改革开放以后，经过土地经营体制等方面的变换，人们生活也越来越纳入权利秩序中，人们逐步地获得了权利意识，出现了群体维权的行动，如出嫁女[21]。人们在乡村中获得了土地经营方面的诸多权利，这些权利在生活中都可以转化为具体的利益内容；人们还从政府的公共品供给均等化中获得了诸多社会保障等的权利内容，这些权利内容在生活中也表现为具体的利益。虽然中国乡村的利益关系逐步地权利化了，但权利内容还不足以形成权利秩序，不仅人们社会生活的很多方面还未建立在权利的基础上，而且乡村治理逻辑也还没有建立在权利基础上，而是建立在行政管理基础上，“村民委员会的行政化倾向愈发明显”[22]。

中国乡村社会已经跟随着城市的脚步，不可回转地走上了现代权利秩序的道路，传统社会把道德善性作为人的普遍共性的看法，必然要为现代社会将权利视为人的普遍共性的看法所取代。乡村社会中的传统遗留物在影响人们生活内容方面将更加无力，人们之间的社会关系及彼此的生活内容都需要建立在权利秩序的基础上。现代法理及其所确立的权利秩序也终究要在乡村社会建立起来，并从根本上彻底改变人们的生活内容及社会关系。在一定程度上，传统向现代的转变对于人们日常生活内容及相应的社会关系而言，就是一场从身份到契约的转变[23]。乡里乡亲的身份秩序依赖于个体的道德、熟人之间的名誉及乡土权威，但当现代社会生活的复杂性及交往形式的灵活性降临乡土社会后，身份的约束就极大地限制了现代性的展开。中国历史上一度强悍的家族势力，在抵制工业发展方面非常有力，在相当程度上“使中国的村镇不能成为工业生产的策源地”[24]。乡村社会现代性的程度虽然有生产力发达的显性标志，但在根本上取决于生活内容及社会关系契约化的程度，而这也往往就是权利秩序取代身份秩序的进步和权利秩序确立的程度。中国广大的乡村社会虽然在法理上获得了同样丰富的权利赋予，但在实践中出现了权利秩序确立的悬殊性地域差距。有学者认为，有些区域“行政化和放任型的乡村关系制约了村民的政治民主权利、经济自主权利和其它权利”[25]。大部分乡村几乎不能将法律赋予的权利落实在生活实践中，出现了法律所赋予的诸多权利的悬置状态。乡村中的农民还没有意识到权利存在，还不认识自己的权利内容，还不知道如何维护和使用自己的诸多权利；法律赋予的权利内容要在广大乡村生活实践中落实，在根本上就依赖于在乡村中广泛开展以认识权利为主题的普法教育。有学者认为，“‘权利下乡’是重构国家与乡村社会的关系的根本”[26]。不仅要在法律的制定上完成乡村生活所需要的权利之赋予，还要将法律赋予乡村的诸多权利着实交到农民手上，并手把手地教会他们如何使用自己的诸多权利，即将一个个的农民变成一个个自觉到其权利的现代人，在广大乡村中普遍地确立起权利秩序，使农民将自己占有或经营的诸多生产要素，通过权利交易、交换与合作等平台纳入全球市场经济体系中，促进农村发展和农民群体的现代化转变。

二、中国乡村权利意识的苏醒及其法律关系梳理

中国传统农民具有坚强的忍耐性，很多时候都表现得乐天知命、安分守己及与世无争，虽然他们并非麻木于自己的得失，但在得失由权威主宰的情况下，也常常能安常处顺。除非万不得已，利益损失的空间已经到了不能再缩小的存亡边际线，他们一般不会因为利益的得失而表现出坚决的斗争精神，但一旦达到了边际线，也就会义无反顾。这里存在一个所谓的“崇祯死弯”[27]。农民在没有明确的权利意识之前，根本谈不上会“为了权利而斗争”。西方各国“为了权利而斗争”是他们的传统，这个传统从古罗马共和国平民就开始了，“罗马平民反对贵族斗争，始终围绕债务、土地、政治权利等三个问题展开”[28]。即使是在所谓黑暗的中世纪，西方从英格兰大宪章开始，主要国家也还延续了“为了权利而斗争”的传统。不论是大贵族，还是普通市民，都在自己的生活中延续了坚决维护个体权利的斗争精神。这种斗争精神在西欧最终打败了中世纪传统的神授君权，确立了“自然权利”基础上的“社会契约”，从而将国家及一切权威都建立在个体权利自觉基础上，爱德华·科克自觉地代表了这一点[29]。中国传统时代统治者与被统治者的斗争也非常激烈，但不论是统治者还是被统治者，权利从来都不是一个斗争逻辑的关键词，利益的调整及社会关系的重建完全取决于统治者的开明，如三代那样的圣君是人们的希望所在，黄宗羲在《原法》中表达了这方面的强烈愿望[30]。开明的统治者既有调节利益矛盾的智慧，也有一切为被统治者考虑的德行。被统治者往往是在统治者的支配和主宰下重新开始自己的幸福生活，而根本无须自觉地考虑和追求自己的利益，更不必通过利益的斗争而与其他利益主体讨价还价。在中国乡村社会保留下来的诸多传统中，也有对开明权威的依赖，这种依赖在很大程度上遏制了农民自觉的权利意识。儒家作为传统时代的主流社会意识，“缺少作为现代社会之基础的非道德性的个体权利观念，儒家传统与现代社会的结合点并不在于重视个体权利”[31]。自中国的知识分子引入了西方的权利观念，并主导社会建立起权利体系以来，农民的利益获得与保护等也逐步地建立在权利意识的基础上。特别是在新民主主义时期的解放区，中国共产党用自己的话语体系和制度体系，不仅推动了农村及农民生活等实现权利秩序的建构，还在农村以法律的形式，在婚姻、土地及劳动等领域推动了农民权利意识的形成，在根本上打破了传统农村的权威体系与社会秩序，实现了中国乡村形态的跨时代巨变。有学者考察了革命根据地妇女权利的情况，其颇有代表性和说服力[32]。

中国共产党虽然领导农民结束了乡村中由豪绅维护的旧秩序，打倒了乡村中旧政权、族权、神权、夫权的统治，重新建构了社会主义的农村秩序及权威等，但由于农村作为一个熟人社会、农民在心里深层潜藏的旧文化等因素影响，农村及农民并没有将权利意识真正在生活中确立起来。改革开放前，中国农村及农民的生活主要是在政治权威的直接支配和安排下进行。农民作为个体，需要自主决定的问题非常有限，而农村的社会秩序也主要是权威主导、支配和安排的结果，农民在个体互动中形成秩序内容的比例也非常低。在婚姻家庭领域，农民的生活内容及相应的农村秩序还一定程度地建立在个体权利意识的基础上，表现出较强的“个人意识”[33]；在其他领域，就基本上都是政治权威安排的结果，农民的权益在其中受到侵害[34]。改革开放以来，乡村中的社会生活获得了相当的自主性，乡村政治权威的支配领域及支配力度都在逐渐减少，而农民的自主空间及自主力度则在逐步增强。伴随着社会主义市场经济体制的全面确立，全国范围内的生产力要素流动，在很大程度上改变了乡村的整体面貌，农民不但在经济领域获得了完整的经营权，而且在广阔的社会生活领域也获得了自主权，甚至还在一定程度上将乡村权威建立在农民利益需求的基础上，从村民权利实现的角度来考量村民自治制度的完善[35]。与此同时，农民的利益意识被充分地激发出来，既自觉地追寻自己的利益最大化，也在努力地维护自己的既得利益，并且争取在有关的利益方面获得有利于自己的结果。这就在乡村范围内造成了较多的利益冲突，甚至还有些乡村将这种利益冲突长期化和体制化，并由此而出现了一些执着于通过上访争取或维护自己利益的长期上访户。这实际上是“乡村内部政治冲突以各种‘维权式上访’呈现出来”[36]。当然，这部分人首先是在利益层面上获得了高度的自觉，从而在很大程度上走出了完全接受权威安排的历史阶段，在感到自己利益受损或有不利于自己的结果时，就进行坚决的反抗。其次，这部分人没有选择在乡村中进行顽强斗争或博弈抗衡，一方面可能是因为自身力量不足或响应度不高；另一方面，也是因为他们已经将自己的利益自觉转化成了权利意识的觉醒，在村民权益受损、村庄精英分裂和媒体影响下走上了维权的道路[37]。不过，他们虽然在权利意识上觉醒了，但又未能将自己的权利意识纳入乡村的法律关系中，从而不得不走出乡村而另寻他路，以上访来代替乡村法律范围内的权利斗争。

中国农民权利意识的觉醒只是权利秩序建构的第一步。这一步当然很必要，没有这一步，权利秩序的建构就无从着手，但仅有这一步，权利秩序的建构也无从完成。中国乡村中权利意识的觉醒已经比较普遍化，即大家逐渐都知道了自己是应该享有很多权利的，而且也经常把自己的某项利益归纳为某个权利来实现它、维护它和巩固它。一般来说，人们已经知道自己作为某些权利的法定主体，具有法律上的正当性，不容侵犯，更不容剥夺，但权利的内容如果不能进入法律关系的轨道，它就不能在生活中真正兑现或呈现出来。因为既然在中国权利是由法律创设的，那么它也就只有法律所创设的那些具体内容，而权利的这些具体内容如果离开了法律关系的轨道，它就难以充分地呈现，并很好地进行权利方面的公平往来。如果人们之间的社会关系，不能表现为法律关系轨道上的公平往来，那么人们所谓的权利在内容上就还相当空泛，缺乏真正的社会实践价值。人与人的关系在很大程度上就是人们彼此在权利上的关系，而这种权利上的人际关系必须承载在规范的法律关系之中。中国乡村的法律关系在法律规定的意义上显然是存在的，即法律文本赋予乡村社会的诸多权利在法律上是存在的，但在很多时候只存在于法律上，而不能呈现为一种客观的社会事实，法律之美与现实之痛并存[17]。乡村中许多社会事实还都是以自己的自然状态存在，法律的事实和社会的事实在这里很难黏合起来，秋菊和李雪莲在法律事实上的遭遇颇能说明这个问题。如果社会事实不能和法律事实黏合起来，法律就很难在社会事实层面上发挥规范性的作用，而社会事实层面上的诸多利益与利益矛盾也很难被吸纳进法律体系，无法成为法律关系意义上的权利。作为法律规范的权利，它只是一个关于权利诸多规定的概念体系，这个概念体系作为规范，将谁享有权利、享有什么权利、如何享有权利规定得清清楚楚。这个概念体系如果不能被农民自觉地把握，并使他们意识到自己享受权利的事实，清楚所享有权利的具体内容，明白行使权利以获得利益的种种路径、方法及方式，那么农民在各自利益驱动下形成的权利意识，就很难纳入法律关系的轨道，并难以由此而形成人与人之间的权利秩序。在实践中，乡村“农民所行使的权利不是现代法律中的权利，而是与国家、村庄长期互动中习得的对现实性利益的实践行为……农民将权利作为工具来谋取私人利益的形式，也是农民自利性的重要表现”[38]。这与法律关系建构的权利相去甚远。

中国乡村生活中的诸多法律关系并未如法律规范所要求的那样建立起来，不论日常生活的细节，还是生产流程中的事项，许多事情仍按照原先时代的传统继续着。一方面是信任权威，寄希望于周围的权威来裁决和安排，这个情况下往往形成能人权威的乡村秩序[39]；另一方面，是顺其自然，依照自然而然的乡里乡亲关系及彼此积累的人脉关系开展，这个情况下往往因为信任的社会资本较低而难于开展充分的社会合作，造成权威的弱化[40]，不足以有效解决问题。乡村里的生活秩序未能有清晰的法律关系网络，一般来说，存在主观认识和客观事实两个方面的限制因素，从而也需要从两个方面入手，才能较为稳妥地促进乡村生活秩序在形式上的法律化，将各项模糊的社会关系转化为清晰的法律关系。从主观的方面看，乡村生活秩序的法律化不够，主要是因为农民普遍缺少比较充分的法律知识，不了解作为社会个体拥有哪些具体的法定权利，也不明白这些权利在生活中的具体表现如何。在很多时候，他们不具备将自己的利益内容与权利内涵对应起来的知识，当然也没有将权利作为自己的财产通过交易、合作等获益的知识。这就提供了一种在乡村里建构法律化生活体系的努力路径，通过普及乡村生活所需诸多权利知识的普法活动，以喜闻乐见的多种形式来进行充分的法律教育，务求使农民能够在主观世界里清晰地呈现出自己的权利体系，并能用个体权利的视角来分析周围的社会生活内容，呈现出其中的权利内涵。2014年，全国政协委员舒红兵提出“解决农村问题始于权利教育”[41]，在这方面作出了倡议。从客观的方面看，乡村生活内容的法律化程度有待提高。一方面要充分发挥法律的规范性作用，努力在现有的生活内容里推进法律化，将应进行法律化的社会关系尽量纳入法律关系的规范中，使社会关系合乎法律的规定，清晰地呈现出社会关系里的权利关系，“在法治国建设进程中，我们越来越需要有效地运用法律来管理社会”[42]；另一方面，要努力引入新的法律化的社会生活，既可以引导人们依法成立具有经济合作或公益性质的社会组织，从而引导他们在进行新的社会生活时充分遵守法律的有关规定，将成员彼此在新组织环境下的社会关系法律化，在实践中示范性地进行社会关系的法律化处理，也可以在乡村生活里引进法律关系比较规范的社会组织，使农民的日常生活与这些社会组织发生密切联系，并由此与外来的社会组织建立起规范化的法律关系。当乡村生活中出现了不同种类、不同功能的社会组织，并且都与农民在日常生活中发生了规定化的法律关系的时候，不同社会组织在法律关系上的协调就变得异常重要起来。这既是乡村社会生活内容法律化在整体上能否协调的关键所在，也是充分体现法律化社会生活的优越性之所在，并成为进一步发挥法律化生活诸多益处的抓手。中国乡村治理框架的法制化，就在这个背景下被提上了紧急的议事日程。

三、中国乡村治理体系法制建构的协商民主逻辑

中国传统时代的乡村治理体系，以明清时代而论，当然有很强的绅士势力在其中，但也并不是“皇权不下县”的自治，而是如萧公权先生所说皇权借着保甲和里甲体系深入到了乡村治理中[43]。这就在一定程度上标明了中国传统乡村治理体系的四股力量，即政权、族权、神权和夫权[44]。这个结论也得到了清代及近代地域社会史研究结论的支持。中国传统乡村的治理体系，可以支撑乡村作为一个独立社会单位的存在，村庄中的问题绝大多数可以在治理体系中解决，农民的一生都可以在这个治理体系中解决他们需要解决的诸多问题[8]，但这个治理体系并不是完全自治的，而且也并不是民主的，它的建构及运行等完全依赖于传统的权威。不论是宗族长的权威，还是神灵的权威，还是官府的权威，都会在治理体系运行的过程中得到充分体现。虽然它是权威主义的治理体系，它的日常运行几乎完全由乡村中素有声望的士绅把控，而士绅进行治理的基本原则就是纲常礼俗，但运行的结果却几乎完全满足了当时乡村社会生活的诸多治理要求。中国传统乡村治理体系具有坚韧的耐性，以满足乡村生活及生态诸方面的持久稳定，因而在特定的情况下，乡村治理体系的完整性不仅会超越王权的更迭，还会在乱世表现为对外来破坏势力的抵抗、乡村团练甚至抗粮抗官[45]，但中国传统乡村治理体系由于与世界现代化的潮流相违背，因此在近现代中国逐步遭到废弃，代之以所谓的现代乡村治理体系。中国现代治理体系建构的过程是由城市里的精英来主导、自上而下建构乡村现代治理体系的过程，虽然也要体现民主的原则，但建构的结果却具有很强的动员、组织与安排能力，形成无个性化空间的集体活动。有学者以传播为例分析了这个体制的强动员特征[46]。农民作为乡村社会生活的主体，在乡村治理体系现代化的过程中，大多数情况下都处在被动的位置上，被教育、被动员、被引导、被安排，尽管乡村生活已经迥然不同于明清时代，乡村治理体系也建立在所谓民主的基础上，但农民并非真正获得现代性而成为一个名副其实的现代人，权利对于他们来说还显得过于陌生，乡村工作的重点仍然是普及权利观念[19]。

中国乡村治理体系的人民公社在将农民的一切都纳入管辖范围的同时，也实际上用行政权支配了农民的生产生活，农民基本上没有权利施展的社会空间。乡村中的农民，在一个依旧是乡里乡亲的熟人社会环境里，既不存在基于经济合作需求的权利自觉，也不存在社会交往方面的权利自觉。前一方面的合作需求已经被行政完全做了安排，农民个体并无选择的余地；后者则仍然由传统时代的礼俗遗留来解决，如亲戚四邻、人情礼往、婚丧嫁娶等。自由恋爱虽曾被广泛倡导，但在乡村实践中，婚姻很多时候仍由父母之命媒妁之言来决定。当中国乡村的人民公社体制瓦解后，农民就被从原先的体制下解放出来，成为自己生产及生活的实际主宰者，因而首先成为经济领域的行为主体，自主安排经济生产，自觉追寻经济利益，从而也就获得了由经济利益驱动的某种程度的权利自觉，并逐步成为社会主义市场经济体制中的利益主体和经济主体[47]。与此同时，乡村中的农民还自主性地建构起了解决村庄公共问题的村民自治体系。这个体系是在原来的治理体系无暇解决乡村公共问题的情况下创建起来的，并由于他们创建了村民自治体系而成为乡村公共治理的主体，“村民自治的主体是可以行使自治权的村民个人”[48]。当然，当村民自治体系成为法律规定而被自上而下地贯彻落实到乡村中，那些移植的村民自治体系就只是形式上让农民成为自治的主体，而它实质上仍然是乡镇控制村庄的工具，农民并不能真正成为村民自治的主体，从而需要进一步培植农民在乡村治理中的主体性[49]。当然，农民很不满意这一点，因为他们在法律上已经被看作村民自治的主体了，于是就出现了因村民自治而来的诸多权利诉求，其中一些甚至发展成著名的新闻事件，如乌坎事件就折射了村民自治中的若干困境[50]。伴随着乡土社会进一步融入全国乃至全球发展的网络，市场经济体制带来的社会变化也逐渐在社会生活中及社会组织层面上充分地反映出来。中国乡村里各种各样的社会组织及各种各样的社会权利，都有自己的法理基础和运行逻辑，并各自独立地存在于人们的生活中，但各自独立运行的社会组织在功能上却既构不成一张完整的乡村治理网络，又在很多模糊的交叉地带或争夺治理权责，或推诿事故责任，以至于让身处其中的农民在面对这些社会组织的功能交叉时不知所从，农民权利的实现在这个环节遭遇了平台缺失的尴尬[8]。

中国乡村在城市的带动下，走向现代社会的节奏及幅度都在加快，农民个体的权利意识及伴随着普法而来的权利知识越来越自觉、越来越充分。他们日益按照权利秩序的逻辑来安排自己的行为，建构着彼此之间的法律化关系，但当他们将自己的生活日益安放在权利的基础上，当他们的社会生活随着法律化程度的提升而要求治理体系的高度协调性时，他们发现自己身处其中的这个乡村治理体系，却在几十年的时间里，被不同的治理领域及治理层次各自按照自己的需求肢解了。这或者是被乡村中的问题推动着进行的，或者是在有关治理领域的特定指导思想下自上而下地进行的。虽然每个治理领域的制度都曾经有效地解决了某些问题，但不同治理领域的组织及功能体系的协调性较差，不仅存在有些事没人管、有些事又争着管，还存在治理体系因为中心乏力或越来越去中心化而导致不同领域管理者之间的矛盾无法协调，一些需要几个领域共同行动的合作治理则更难完成[8]。中国乡村里多种承担治理功能的组织需要建构成一个有中心的网络，以便能够实现不同功能及不同层次治理组织之间的协调，使它们成为乡村普遍实现权利秩序过程中的有效部件。乡村社会中不同治理组织，既能各尽职守、各司其职，把需要通过自己实现的权利实现了，也要彼此合作，把只有通过彼此合作才能实现的权利也实现了。只有如此，才能将各个治理组织背后的法理内容和治理逻辑，在乡村社会的基层治理中切实连贯起来。并由此，一方面实现国家治理体系在乡村中的完整覆盖和功能上的全面供给；另一方面，搭建起乡村社会生活关系法律化的必要运转平台，给乡村社会中权利秩序的形成提供必不可少的组织网络。当然，中国乡村治理体系的整体性网络建构，既不能寄希望于行政权自上而下的建构，因为这就仍然将乡村治理体系的建构做成了一次外在输血，而外在的输血并不能解决乡村治理的可持续性，“轰轰烈烈的乡村建设热过后……可持续乡村治理成为一个难题”[51]，也不能依赖于专题性法律文件的一次性完整规定，因为法律文本在理性逻辑上再完善，也难以穷尽乡村生活实践的多种要求，且不同背景下乡村与法律对接的具体条件也千差万别，统一的法律配件无法与不统一的乡村实践完美对接，国家制定法需要与民间固有的规范结合起来，才能达到彼此调适与相互镶嵌的效果，形成完整的法治秩序网络[52]。在这种情况下，中国乡村治理体系整体性建构的抓手就落在了乡村基层，即只有通过乡村基层的协商民主，才能有效进行乡村治理体系的整体建构工作，实现乡村治理体系和治理能力现代化。

中国乡村中已经出现了归属不同、功能不同的治理组织，各个组织都在乡村权利秩序的建构过程中发挥着一定的作用，但彼此间的协调性无疑需要增强，并应将这种协调性进一步稳定为一套乡村治理的制度框架，形成体系化的乡村治理，即“形成‘党建引领’和‘三治融合’的结构统一体”[53]。从乡村治理体系的变革趋势来看，民主的影响力越来越大，不论是党内基层民主，抑或是村民自治里的基层民主，还是社会组织中的基层民主，都在相当程度上锻炼了农民的民主能力，形成了农民的民主习惯，以至于形成了一种唯有民主的程序才能赋予决策以合理正当的结果，民主在乡村治理的各个组织中显然已经成为一个必要的要素[54]。当然，乡村社会的基层民主因为没有党派分歧的原则性的大是大非，而更多地表现出一种公共决策中的群策群力和集思广益，从而就更带有协商民主的特质。通过广泛地开展深层次多频次的协商沟通，促进理性有序的参与，解决信息不对称问题，畅通沟通渠道，发挥村集体和非政府组织的作用等措施，达成博弈主体利益均衡，实现和谐共赢的目的[55]。虽然村民自治中的基层民主带有一定的选举民主特质，但与决策过程中的协商民主相比，选举民主的内容并没有如人们所期许的那样，在乡村治理中表现出更具有建设性的作用，反而因为由此带来的村委会组织功能定位及“两委”之间的权威性争议等，产生了一些颇为负面的矛盾。实践中的“村‘两委’矛盾现象普遍存在”“原因是制度有缺陷、干部素质低、农村非正式群体的消极影响及上级组织干预等”[56]。实际上，乡村治理只有经过村民选举民主产生的治理组织，其治理的过程及结果都没有表现出充分的民主性。乡村民主运转良好且治理有效的情况，往往发生在协商民主建构良好的情况下，因为协商民主在内容上总是与实际的利益得失直接相关，从而就能够以协商民主来充分地“进行讨论、谋求共识”。“浙江省象山县的‘村民说事’制度”，通过“‘村民说事、村务会商、民事村办、村事民评’无缝隙流程”“实现乡村协商民主的系统化再造”“为中国乡村治理现代化的推进,提供了从实践到知识两个层面进行系统化再造的有效样本”[57]。另外，不同归属及不同功能的治理组织之间，既都是服务于乡村的生产及生活，也都在运行过程中接纳了农民的民主参与。那么，当乡村治理的多种组织需要一个新的组织中心时，这个组织中心及相应的组织网络也就只能通过不同组织之间的协商民主过程达成，并由此在乡村民主治理的体系中分出不同层级。那些承担具体治理功能的社会组织，主要满足乡村生活中对治理的具体性需求，并因为采纳了协商民主的机制而能够充分且平衡地服务于乡村，在具体治理组织基础上通过协商民主组建起来的网络中心组织，则以协商民主来协调不同功能的治理组织，以便使它们能各得其所、各司其职、协调配合，共同满足乡村社会生活向治理体系提出的新需求。