党内民主的功能设定及实现

谭 建

〔中共山东省委党校(山东行政学院)党的建设研究基地，济南250103〕

党内民主的功能问题，是有序推进党内民主发展的基础性、关键性问题。因为党内民主的功能设定直接关系到党内民主的定位和作用，其是否科学、可行，既决定了党内民主功能实现过程中可能出现的风险种类，也影响到功能实现过程是否有序、顺利。为防范或减少党内民主发展进程中的政治风险，促进党内民主健康有序发展，笔者拟对党内民主的功能设定及实现加以探析。

一、党内民主的功能设定

所谓功能就是“事物或方法所发挥的有利的作用；效能”[1]454。党内民主的功能就是党内民主能够起到的作用。既不能赋予党内民主过多的功能，夸大或神化其作用，使其功能过载而无法完成，造成党内民主的无序发展或混乱，也不能减少或限制其功能，使其无法发挥应有的作用，造成党内民主的低效或无效。这两种情况，前者会引发党内民主有害论，后者会引发党内民主无用论。所以，党内民主的功能设定应服从、服务于党内民主的发展目标，受发展边界的限定，不能脱离党员义务和严格纪律的基础，要适应并维护中国共产党既是领导党又是执政党“一身二任”的政党特点。笔者以为，党内民主的功能可以从党的整体层面和党员层面来界定。

(一)对党的整体层面而言，党内民主的功能界定

1.塑造政党民主形象。民主已成为世界性的思潮和趋势，世界各国无论对民主的理解有多大差异，政治体制和政治模式有多大差别，都把民主这个旗帜抢到自己手中，塑造本国的民主形象。这种思潮影响是如此巨大，以至于越过国家民主、社会民主的边界，对政党也提出民主的要求。近年来，西方资产阶级政党为征募党员、纳用精英、赢得大选，在党内民主方面进行了许多探索和尝试，并对政党内部民主运作作出相关的法律规定，以适应选民的主流政治心理取向[2]。无产阶级政党从来都是把民主作为自身的本质属性。发展党内民主是无产阶级政党的内在要求和题中应有之义，是无产阶级政党作为民主政党的重要体现，是被广大民众认同和支持的重要因素。

2.凝聚共识。政党的力量来自组织，来自行动一致。行动一致的前提是思想统一，而思想统一就是要最大限度地凝聚共识。共识的达成一般有两种方式：一是自上而下压制和强迫的方式；二是自下而上及上下互动的说理和说服的方式。显而易见，第二种达成的共识更为持久和真实，也更利于推动组织的一致行动。党内民主就是让广大党员在一定的原则和基础之上对党内重大问题充分发表意见、表达各自观点、进行建设性的讨论。通过这种民主的程序和方法，使得各方意见趋于一致，达成普遍共识，从而在共识的基础上统一行动。

3.决策认同及有效纠错。无论执政与否，政党决策能否得到党内同志及广大民众的认同，是衡量和判断政党吸引力凝聚力战斗力的重要标准。决策认同是决策执行的基础和前提。决策认同取决于科学决策、民主决策、依法决策。对决策来说，科学决策是第一位的。民主决策未必会带来科学决策，有时还会出现较大偏差，但在一般情况下，建立在民主基础之上的决策由于综合考虑并整合了各方的利益诉求，会为科学决策提供依据。并且这种民主决策建立在更加广泛且稳固的支持认同基础之上，更利于决策的贯彻执行。一旦决策出现失误和偏差，由于民主决策程序本身具有的自动纠错功能，会使决策重回到科学和正确的轨道上来，还能防止类似错误重复发生。

4.调节党内关系。维持政党的整体活力及有效运转，既要靠组织原则和组织纪律，也离不开党内关系的正常处理。党内关系包括党员之间的关系、党员与组织之间的关系、组织与组织之间的关系以及党的领袖与党员群众的关系。党内民主是调节和规范党内关系的有效方式，只有充分和真实的党内民主，才能保证党员之间平等的同志关系、党员与组织之间的顺畅沟通与及时反馈关系、组织之间的及时沟通协调关系、领袖与普通党员之间的亲密互爱关系。

5.精英选拔。能否有效选拔政治精英是判断政党是否具有生机和活力的重要因素。政治精英选拔包含两个方面的意思：一是政党能够源源不断地把新成长起来的精英群体有效纳入自己的政治体制中；二是政党内部的精英人士能够依据一定的原则和制度，凭借自身能力和组织认可有序上升。党内民主在这两个方面都能发挥重大作用。因为，只有一个民主的政党才能有足够的吸引力吸引精英进入，并让这些政治精英对自身的未来有合理清晰的判断和预期；只有一个民主的政党才会注重建立健全民主、公开、多渠道的民主选拔机制，才能摆脱“暗箱操作”“密室政治”“领导个人指定控制”等因素，为真正有能力有作为的党内精英脱颖而出提供机会和条件。

6.促进政党廉洁。“不敢腐、不能腐、不想腐”是保持政党清正廉洁的有效之策。“不能腐”就是围绕“权力”这个核心织密扎牢制度的笼子。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，要“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”[3]，同样强调对权力的监督和制约。无论是以权力制约权力，还是以权利约束权力，都有赖于民主政治的有效运转。发展党内民主就是从限制权力和增加权利两个方面来着手。因为党内民主内在地要求健全权力监督和制约机制，这就需要保障和落实党员的监督权，以促进和保持组织的廉洁。

以上六种功能，是党内民主针对党的整体而言所具有的或被赋予的功能。

(二)对党员层面而言，党内民主的功能界定

对党员层面而言，党内民主的功能就是保障党员的民主权利，彰显党员主体地位。党员民主权利包括知情权、参与权、选举权、监督权。这四项权利在马克思主义经典作家的文献中反复论及。根据民主的一般内涵来理解，党内民主是指全体党员有权平等地、直接或间接地决定和处理党内一切事务。党内事务归根结底由党员当家作主，党员是党的主体，党员的基本权利是平等的。这里的平等是指法律、政治上的权利平等，是形式平等，而非事实平等，但所有党员在党内的平等地位和平等参与党内事务的权利，是党内民主的核心和精髓。在党员层面，党内民主就是通过保障和扩大党员以上四项权利来具体体现这种“平等”精神。

二、党内民主功能引发风险种类及原因探析

党内民主功能的实现过程既不会是自动自发的，也不必然是平稳有序的。在实践中，党内民主功能实现的过程有可能会发生风险。为顺利推进党内民主发展，应对党内民主功能实现过程中引发的风险种类及原因进行探析。

(一)党内民主功能实现进程中可能诱发的政治风险

对党内民主功能的设定是从党的整体层面和党员层面来进行的，再加上党内民主功能对内是调节党内关系，对外是促进党与社会的有效互动。因此，党内民主功能实现过程中可能引发的风险种类要从党的整体层面、党员层面、党内关系层面以及党与社会交互层面来探讨和把握。

1.党的整体层面的党内民主风险。

一是马克思主义指导地位被冲击风险。意识形态安全至关重要。党的十九届四中全会《决定》明确提出，“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”[3]，特别强调了马克思主义指导思想在党和国家中的重要意义。我们推进党内民主，必须用马克思主义民主理论来指导，而不能套用更不能遵循西方民主理论，这是涉及党内民主方向的根本原则问题。如果借民主之机行西方民主之实，必然导致历史虚无主义盛行和意识形态多元化，必然造成全党全社会的思想混乱和信仰危机，必然导致党的领导地位和执政地位丧失。

二是民主决策风险。发展党内民主必然要求民主决策，民主决策强调的是“众意”，是大多数人意志的结果，但“众意”和科学并不能画等号，而且，随着决策人数的增加，少数人的正确意见可能会被淹没在大多数人的狂热和无知当中，造成所谓的“庸人政治”“庸人统治”。此外，民主决策过程还可能被操纵，既有可能为大众激发出来的狂热情绪所操纵，出现“集体无理性”，也可能被少数别有用心的人操纵，以实现特殊利益群体的目的。此时民主决策会偏离科学更远。民主决策要趋近于科学和正确，有很多前提条件，如决策前的调研、决策中的真实表达、决策后的评估等，任何一个环节出现偏差，都会导致民主决策的风险。

三是党管干部原则被架空风险。从权力运行的逻辑链条来讲，选举民主是党内民主的逻辑起点，但选举尤其是竞争性选举体现的党员意志、选举人意志，具有不确定性。党管干部原则体现的是组织意志，这一原则在选举中通过人选的提前确认来实现，是一种确定性。因此，就造成选举民主方式与党管干部原则实现方式二者之间存在一定的张力和冲突。比如，竞争性选举中组织提名的候选人落选，组织认为不适任的人选当选，党员意志与上级组织意图产生矛盾和冲突。这种情况不加以解决，要么党管干部原则落空，要么选举民主虚化，不论出现哪种情况，长此以往都会给党带来严重损害，发生政治风险。

2.党员层面的党内民主风险。

一是党员思想多元化风险。随着市场经济的发展，一方面，社会成分日趋多元，社会思想活跃多元，社会结构呈现分层，社会的这种变化不可避免地会在党内反映出来；另一方面，市场经济推崇的市场法则、利益至上、等价交换等，对党员所信奉的理想信念、无产阶级道德原则、无私奉献及全心全意为人民服务宗旨等形成极大冲击。这两个方面的影响表现在思想方面，就导致了党员的思想多元化。而党内民主又内在地鼓励党员进行意见表达和利益诉求，因此，思想上教育、引领党员的任务变得更加紧迫和繁重，如处理不好就会引发党员思想多元化风险。

二是党员参与无序风险。民主政治就是参与政治。党内民主实际上就是党员直接或间接地参与党内事务的过程，但这个参与必须是有序的、可控的，否则就会造成组织的混乱无序或者分崩离析。美国著名政治学者亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中提出了一个观点：政治参与/政治制度化=政治动乱。也就是说，政治动乱与政治参与成正比，与政治制度化成反比。这里虽然讲的是社会民主和社会大众参与，但对政党而言也是相通的。有着九千多万党员的中国共产党发展党内民主，在党内民主制度不够健全的情况下，如果大规模地、骤然无序地、一窝蜂地进行民主参与，必定会引发参与风险，造成组织的混乱。在党的历史上就出现过由于“大民主”而引发的大混乱局面，我们必须避免和防止这一风险的产生。

三是党员权利过度扩张风险。发展党内民主的过程，从一定意义上讲，就是实现党员权利、彰显党员主体地位的过程，但任何权利的实现都有一定的条件和限度，没有制约的权利必然导致滥权行为的发生。中国共产党党员的权利包括知情权、参与权、选举权、监督权等，这些权利不是绝对的，而是相对的，是义务本位下的权利，是严格遵守党的纪律基础之上的权利。如果不是这样，党员权利极度扩张，将会导致党员的各行其是，损害党的集中统一，甚至造成组织的分裂和解体。

3.党内关系层面的党内民主风险。

一是派别林立风险。政党是阶级、阶层和集团利益的代表。现实社会中各种利益的对立和斗争，在西方一般通过政党竞争和党内派别斗争来解决。中国共产党除了最广大人民的根本利益以外，没有任何私利。从理论上讲，在根本利益一致基础上建立起来的中国共产党，其内部不存在利益对立和斗争，但在实际中，根本利益一致不代表现实利益、眼前利益、团体利益都一致，也会存在纷争和冲突。这既是正常的，也是被接受的，但这种纷争和冲突必须限定在一定程度、一定范围内，不能演化为派别活动。共产党历来反对派别活动，毛泽东同志曾指出：“对内的宗派主义倾向产生排内性，妨碍党内的统一和团结；对外的宗派主义倾向产生排外性，妨碍党团结全国人民的事业。”[4]在推进党内民主过程中，如果忽视党的纪律、党的组织、党中央权威、党的集中统一的重要作用，部分党员由于观点或利益相同或相近而在思想上组织上结成同盟，就会导致党内派别产生，进而造成组织分裂。

二是组织疏离风险。民主集中制是共产党的根本组织原则。在民主集中制原则下，组织间关系应是下级组织服从上级组织，以及上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。可以看出，上下级组织之间有着紧密而有效的联系，由此整个党形成一个组织严密且高效的有机整体。在发展党内民主过程中，如果放弃或背离了民主集中制原则，在地区发展不平衡、民族差异巨大等因素影响下，再加上民族宗教分裂势力和西方敌对势力的鼓噪和破坏，就会出现地方主义和民族主义，严重者还可能出现地方党组织谋求自治倾向和民族分裂倾向。

三是中央及党的领袖权威下降风险。对组织和领导者而言，推进党内民主的过程，是一个限权和控权的过程，但这种限制和控制应在合理的限度内。如果中央组织和党的领袖缺乏必要的权力和权威，就无法团结带领全党一致行动，无法完成政党担负的时代使命。尤其是中国共产党，肩负领导党和执政党“一身二任”职责，管理一个九千多万党员的超大规模的政党，治理一个十三亿多人口的超大规模国家，其任务的艰巨和使命的繁重可想而知。这必然要求有一个强有力的党中央和一个具有权威的领袖集团，“党员领导干部在改革一线大胆创新，担当责任”[5]。因此，在推进党内民主的过程中，如果过分强调党员权利、基层党组织权利，造成中央及党的领袖权威下降，就会给党和国家带来极大的风险。

4.党与社会交互层面的风险。发展党内民主可能带来的风险，不仅表现在党内，还可能延伸至党外，在社会层面表现出来。上文提到的发展党内民主可能会带来思想多元风险、党内现实利益诉求对立冲突风险、党员权利扩张风险、党的地方和基层组织的自治性倾向风险等问题，这些问题如不妥善处理，就会从党内逐步蔓延、扩展至社会层面，从而引发社会思潮混乱、人民民主乱象、政治制度非理性发展等一系列矛盾和问题，进而出现社会失序和政治动荡风险。

(二)党内民主功能设定诱发风险的原因

要防范和减少党内民主功能实现过程中产生的政治风险，就必须对党内民主的功能设定何以会引发风险进行原因探析。

1.功能设定的定性描述导致标准模糊。党内民主功能设定的定性描述会带来判断标准的模糊与非同一性，由此可能引发对民主发展现状、推进进度、推进效果的判断分歧与意见纷争。比如，功能设定中的塑造政党民主形象。政党民主形象是政党内外对政党民主意识、民主行为、民主方式、民主制度等反映政党民主的一系列要素的综合感知和评价，这种感知和评价很难甚至根本无法定量描述，只能取决于评价主体的主观认知。由于评价主体的情感、相关知识、民主认知能力、关注焦点、相关信息掌握程度等存在较大差异，对同一个评价客体——政党的民主形象判断和评价可能会有明显不同，甚至截然相反。评价结果反过来又会影响政党下一步的民主举措和推进速度等，错误的评价结果自然会带来党内民主发展进程中的风险与混乱。

2.功能实现过程的难以控制和量化。党内民主功能的顺利实现需要借助一定的民主手段、民主方式、民主策略、民主路径等，但选用何种手段、方式、策略及路径等，就智者见智、仁者见仁了。手段、方式、策略及路径的不同，在党内民主的实践中会引发不同的结果。如果选择偏差或者失误，就会造成组织混乱、无序，甚至引发大规模风险的发生。即便选择正确，由于政党内外环境的复杂性、政党组织的变动性、新方式路径策略带来的新变化，以及这一过程能否实现政党组织内外有效互动和平稳互适等，使得党内民主的功能实现过程既难以控制，也难以做到不出现任何波折和问题。

3.功能设定带来的理论张力。所谓张力，是指“受到拉力作用时，物体内部任一截面两侧存在的相互牵引力”[1]1649。理论张力就是指事物发展过程中产生的与理论设定方向相反的牵引力。党内民主功能设定是一种理论“应然”或理论预期，这种“应然”或预期并不必然会现实呈现。党内民主的功能中存在的理论张力，会导致党内民主发展过程出现与预先设定功能相偏离甚至完全背离的情况。比如，凝聚共识功能由于理论张力的存在，有可能在利益、愿望、诉求表达过程中，因为意见的纷纭、各方的争执、相互的攻击、片面的指责等，导致共识难以达成，甚至造成思想混乱、分裂乃至冲突。由于功能设定中理论张力的存在，使得发展党内民主实践有可能引发相应的政治风险。

4.党内民主功能设定与执政实践现有做法存在部分冲突紧张的原因。尽管发展党内民主的重要性已成为普遍共识，但并未转化为火热的实践行动，这背后实际上反映了实践工作者的深刻考量和现实担忧。担忧来自两个方面：一是党内民主的可控性；二是党内民主对现有执政方式的冲击和影响。

在宏观层面，党内民主可能给党的领导与执政带来冲击和影响。发展党内民主如果把握和控制不当，会给党的领导与执政带来较大冲击和负面影响。随着党内民主的发展，民主会体现在党内生活的各个方面，表现为政党内部的民主意识、民主方式、民主决策、民主程序以及民主制度等。从总体上看，这些民主方面的进步有助于政党更好地应对复杂的社会环境、凝聚政党力量、实现政党目标、完成执政使命，但这些民主变化如把握不好，也会给党的领导与执政带来较大冲击，甚至会引发政治风险。比如，随着党内民主方式被逐渐认可和采纳，某些党组织和某些领导干部习惯使用的“命令式”“强迫式”等单一纵向领导方式就会逐步失去市场和空间。一方面有可能会出现部分领导干部对党内民主方式有意或无意地抵触甚至拒绝；另一方面，有可能在向党内民主方式过渡过程中，出现由于“老办法不管用、新办法不会用”导致的无序和混乱。因此，党内民主带来的变化会在一定程度、一定范围内冲击和影响党的领导与执政方式，需要认真对待，以趋利避害、化害为利。

从操作层面，党内民主遵循的部分理念与方式与现有理念与方式存在着张力与冲突。发展党内民主，必然要遵循民主理念和民主方式。一般来说，新的理念与方式的运行，既会遇到能否解决现有困难的问题，即有效性问题，也会遇到能否顺利取代或超越原有理念方式的问题，即替代性问题。如处理不好，也会引发风险的产生。目前，应格外关注以下两个方面的紧张与冲突。

党内民主遵循的“党员本位”“权利本位”与原来奉行的组织本位、领导本位之间的紧张与冲突。从党员层面来讲，党内民主是一个不断强调党员本位、彰显党员权利、发挥党员主体作用的过程；从组织层面来讲，是一个组织本位、领导本位淡化和收缩的过程。但不管是党员的权利扩张还是组织的权利收缩，都应该有一个边界和限度，即不能破坏党的纪律、削弱党组织的凝聚力和战斗力、损害党的团结统一。如果超出了这个边界和限度，自然就会引发政治风险。

党内竞争性选举与党管干部原则现实实现方式之间的张力。党管干部原则与民主竞争性选举并不矛盾，二者目的一致，都希望挑选出符合党和人民要求的德才兼备的优秀干部，但在实际政治生活中，选举民主特别是竞争性选举中选举结果的不确定性，与党管干部原则大多通过组织实际上“指定”的确定性，形成了二者之间的张力与冲突。由于干部是“决定性的因素”，我们在这个问题上慎之又慎，一方面担心在干部问题上组织“失控”，无法体现组织意图；另一方面，也担心由于竞争性选举的精髓和实质无法体现，而被普通党员和群众视为“虚假民主”“口头民主”。无论出现哪个方面的问题，都会引发执政风险或危机。

三、实现党内民主功能应推进的若干重点

防范党内民主功能实现过程中的政治风险，必须根据党内外关注热点、党内民主推进重点、风险易发点等因素，对那些影响大、涉及广、关联深的环节进行重点防范。

(一)坚持在解放思想中统一思想，避免党内思想混乱的风险

1.解放思想有边界，统一思想有标准。党内民主下的解放思想，就是要在思想符合实际、主观符合客观的基础上，进行思想探索和解放，但这是有边界的、有规矩的，边界和规矩就是不能违背四项基本原则。解放思想一定要尊重规律，按规律办事。同时，解放思想一定要重视客观条件，要从实际出发。而“思想的统一最终要靠对用来统一思想的这个理论或认识的真心信服。这种信服来自于理论的魅力、理论的科学”[6]。所以，用来统一全党思想的思想，必须科学、正确，才能真正实现统一思想的目的。对中国共产党和中国人民来说，必须把思想统一于中国特色社会主义理论体系。改革开放以来的全部实践、成就，已充分证明了这一理论体系的科学性、正确性。新时代，要把思想统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上来，并以之武装头脑、指导实践、推进工作。

2.解放思想是前提，统一思想是规范。只有解放思想，才能统一思想，这是坚持马克思主义实践观和认识论的必然要求。没有解放思想，我们党不可能取得如此伟大成就，不可能进行理论创新和实践创新，也无法推进党的建设新的伟大工程。今天，发展党内民主也必须凝聚共识、统一思想，而这离不开进一步解放思想。“解放思想的过程就是统一思想的过程”。同时，统一思想是解放思想的规范。党内民主实践探索的不断拓展，为解放思想提供了丰富滋养和强劲动力，而思想观念的桎梏一旦被冲破，又会达成新的共识。要用新的共识统一全党思想，带动党内民主实践产生更大突破。

(二)坚持在干部选拔使用上充分体现党内民主，避免“用非其人”风险

1.准确把握和落实党管干部原则。党管干部原则的实质就是要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。从管的主体来看，党管干部的主体是各级党委，是党委这个领导集体而非党委某个领导成员，也不是党委主要负责人，更不是代党委行使管理职权的组织人事部门的同志。因此，不能把领导个人意志的无法实现当成是党管干部原则的“落空”和“虚化”。从管的客体来看，党管干部主要是管原则、管方向、管政策、管标准、管工作，而非对某一具体个体的管理，因此不能把某一具体成员的落选当成是党管干部原则的无法实现。从管的方式来看，目前选拔任用领导干部主要有选任制、委任制和聘任制等三种方式，选任只是其中一种方式，因此，不能把选举作为党管干部原则实现的唯一途径。既要避免选举方式的无限扩大与泛化，因为这会造成选举的无度扩张，影响党管干部原则的落实，也要避免选举方式的弱化甚至“虚化”，因为这可能造成党内民主选举流于形式。要解决这一难题，使二者之间的张力得以和解，就要从权力运行的全过程入手。选举是授权，目前党内民主选举的重点是要把这一权力更多地赋予选举人，那么，为解决可能出现的风险，就要把解除权力的职能更多地赋予到党委手中，以达到二者权力的平衡，实现党管干部原则与党内民主选举的内在统一。委任制和聘任制也要在党管干部原则下，进一步加大民主因素和民主举措。

2.适度扩大和做实党内差额选举。在党内民主选举方面，“虚假选举”“长官意志”“人选内定”等最为广大党员和基层干部所诟病和反感。出现上述情况，既可能源于对党管干部原则理解的偏差，也可能为了工作方便及操作简化，还有可能为了谋取私利和便于“夹带私货”，无论何种原因，都是对选举本质的歪曲和背离。真正的党内民主选举至少应该包括自由竞选、差额选举和秘密投票等三项内容。自由竞选解决候选人的“内定”问题，差额选举解决选举人真实选择权问题，秘密投票解决选举人真实意志表达问题。当前，增强党内选举制度的真实性、竞争性，应以扩大和做实差额选举为起点和突破口。一方面营造和赋予党员和党代表能够真实体现个人意志的氛围和环境，以实质性选举强化党员及党代表对领导干部选拔任用的权力；另一方面，切实加大党内差额选举的比例和范围层次，既在党的各级委员会选举中逐步增加差额比例，也考虑在地方和基层党委书记选举时采取差额方式，在条件成熟时可考虑对地市级以下党委书记采取差额选举。

3.完善民主测评和民主推荐机制。为提高党组织提名干部的准确性，增强广大普通党员在领导干部选拔任用工作中的话语权，应进一步健全完善干部民主测评和民主推荐意见的相关制度，使之成为提拔使用干部的重要依据和硬性标准。这是从权力授予环节出发，对党内权力所有者选择权的制度保障，使之享有真实选择权，而不是形式选择权或名义选择权。

4.改进候选人提名制度。候选人的确定是干部选拔任用的关键环节，这是正确选人的起点和入口。为保证“选得其人”，首先，明确候选人提名权。应由现在的单一组织提名逐步扩大为组织提名、党员联合提名和个人自我提名相结合的方式，使广大党员对党内事务的主体权利得以落实。其次，规范候选人资格和条件。一般而言，不应频繁变动资格和条件，更不应因人设“条”，避免提名“失真”，防止党内选举成为过场。最后，改革完善候选人介绍方式方法。应对候选人的德能勤绩廉等方面逐一详细介绍，推行候选人与选举人见面并回答提问制度，最大限度地使选举人全面了解候选人，减少选举的盲目性。

5.健全完善票决制。所谓“票决制”就是指党委会采用一人一票、投票表决的方式作出决策意见。票决制已在地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部时被广泛应用。实行“票决制”是将权威中心从个人移向组织，通过确立组织权威、集体权威，使党委书记的个人权威服从于组织权威、集体权威，从而逐步改变许多地方和部门事实上存在的党委书记权威凌驾于组织权威之上的现象。健全和完善票决制有利于保持党的团结和稳定，减少因“民主的不确定性”而可能产生的动荡与风险，真正使党内民主成为不可逆转的进程。

(三)在行动一致前提下允许讨论和批评自由，避免党内“派别”风险

1.必须允许讨论和批评自由。发展党内民主必然会促进党员对党内生活的关注，也必然会有某些争论。在未作出决议并通过之前，党内可以而且应该对争论问题进行充分而自由的讨论。不仅可以讨论，还要允许党员开展自由的党内批评。党内批评是党员的基本权利和义务，是党内斗争的最佳形式，也是无产阶级政党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的法宝。在进行党内批评时，要坚持马克思主义的原则和立场，坚持“团结—批评—团结”的公式，在承认党章、党纲的前提之下，始终以组织利益为重，注重党内批评的政治性和客观性，注意党内批评的方式、方法和分寸，不能以党内批评为由进行人身攻击，影响组织的稳定发展。

2.必须保障少数的民主权利。党内民主意味着采取“少数服从多数”的原则，这自然是全党行动一致的需要，但如果不注重对少数党员权利的保护，在党内可能会出现“多数人的暴政”，出现多数优势被多数派放大和滥用，对少数派不是耐心细致地做说服工作而是采取强制压服，还可能会造成党的中央机关的独断专行，另外，保护少数也是纠错纠偏的需要，因为真理有时掌握在少数人手里，这是党内民主发展进程中纠偏的必需。

3.必须行动一致。党的力量在于组织，组织的力量就在于行动一致。行动一致既源于党员对党员义务的自觉遵守，也源于党员对党的纪律的被动服从。自觉遵守是党员对行动一致的组织秩序的内在认同，被动服从是党员在违纪处分的惩罚预期下按照政党要求所采取的行动，是靠外在的强制力来约束和保障。在党的纪律下，行动一致是解决讨论和批评自由可能引发党内派别风险的有效举措。

4.必须严肃党内纪律。发展党内民主在党内生活中往往体现为维护党员的主体地位和权利。权利多以自由的形式来表现，但任何自由都是有限度的、受约束的，党的纪律就是这种限度和约束的集中体现。发展党内民主与严肃党的纪律具有内在一致性，二者并不矛盾。纪律是党内民主的保障。没有党的纪律，党内民主就成为各行其是，组织也就无法成为组织，党内民主也就丧失了存在和发展的载体。也就是说，党内民主不是绝对民主，不是无政府状态，是建立在党的纪律基础之上的。反过来，党内民主也是党的纪律的基础。纪律只有建立在党员内心认同的基础上才能得以被遵守和长久维持，党员的内心认同离不开党内民主的发展。只有把党内民主与党的集中统一、党内民主与党内法规、党内民主与党的纪律、党内民主与党的领导结合起来，才能做到在党内民主发展进程中避免极端民主化以及党内产生派别和无法一致行动的政治风险。

(四)要勇于消除既得利益者的羁绊风险

既得利益者在党内一定层面、一定范围内出现并存在，是长期执政的政党难以避免的问题。既得利益者汇集就可能在党内形成利益集团，“既得利益集团的所作所为严重背离党的为人民服务宗旨，扭曲党内关系”[7]，我们党一旦出现这种情况，就可能重蹈苏共亡党亡国的覆辙。因此，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》专门提出“坚决防止党内形成利益集团攫取政治权力、改变党的性质”[8]的要求。从民主的本质和内涵来讲，党内民主的发展进步是不利于既得利益者对利益的垄断和控制的。从保护自身利益出发，党内既得利益者要么压制民主发展，要么鼓吹激进民主。因此，为确保党内民主健康有序发展，必须清醒认知和勇于消除既得利益者的利益羁绊。

1.党内要形成针对既得利益者的强大舆论压力。对于社会上针对特殊既得利益者批评和抨击的舆论，我们党要主动引导、积极参与，要让这公开的、强大的民意压力成为消除既得利益的动力和主导力量，使党内民主从体制内的“关门发展”转变成全社会的“共同意愿”，经由民意的充分表达和党内民主的具体举措来迫使既得利益者作出妥协与让步，从而形成关于消除既得利益的相关决策以及推动这些决策的落实。

2.党内要形成消除既得利益的权力布局。既得利益者之所以成为既得利益集团，主要因为他们在党内形成了利益交换的小山头、小圈子、小团伙，成为与党和人民根本利益相对立的特权官僚阶层。因此，要消除既得利益，必须通过防止既得利益者直接攫取党内权力或影响党内权力来维护其特殊的既得利益，从组织上切断既得利益者通过控制权力左右党内民主发展方向的可能性。许多历史经验表明，成功的民主改革之前，需要完成一个权力布局，让有危机感和责任感的、与既得利益者没有关联的政治精英进入到权力的最高层级。还必须通过定期选举、任期限制等，把赞同并愿意力行党内民主改革的党员擢升到关键岗位，为发展党内民主打下组织基础。

3.要建立适度的利益补偿机制。既得利益的形成是包括历史、社会、现实、制度等多种因素综合作用的结果，有其合理的成分。对于既得利益不考虑其来源是否合理一概消除，会遇到较大阻力，甚至会引发社会动荡。为减小在消除既得利益过程中的阻力，避免党内民主发展进程中产生政治风险，应考虑建立一定的利益补偿机制。利益合理补偿问题是许多改革都绕不过去的问题。因为就一般改革而言，改革损失承担者较为集中，而改革受益者则较为分散，所以就会出现受害者因其集中而组织化程度较高，意愿表达能力、维护利益能力更强，而潜在的受益者因其分散而不能较好组织起来，就无法采取集体行动来支持和捍卫改革。再加上分散的受益者面临集体行动难题和“搭便车”心理，更加剧了其分散性。党内民主改革面临同样的难题，发展党内民主使既得利益者成为改革的受损者，“利益受损者”身份使他们愿意并能够集合起来阻碍党内民主的进一步发展；党内民主发展的受益者则是广大的、分散的普通党员，他们往往难以组织起来形成合力，为党内民主持续发展提供支持。因此，要建立相应补偿机制以弥补合理利益损失者的相关损失，不然党内民主发展就会受到有组织的抵制，甚至可能遭受挫折或失败。这既是政治发展的现实要求，也是发展党内民主、避免政治风险发生所要求的。