新时代广东贫困村集体经济财政扶持路径研究

李 强

（佛山科学技术学院 经济管理学院，广东 佛山528000）

“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。［1］25“要下功夫解决广东城乡发展二元结构问题，力度要更大一些，措施要更精准一些，久久为功，把短板变成‘潜力板’”［2］。目前，广东农村还有省定贫困村2 277 个，贫困村发展集体经济还存在着许多现实困难和问题。发展贫困村集体经济离不开财政资金的支持。在全面深化改革中，采取有力的财政政策和措施，扶持发展贫困村集体经济，让更多群众共享集体经济发展改革红利，保障脱贫攻坚和乡村振兴战略的顺利实施，是广东为实现“四个走在全国前列”而奋斗的征程中亟须解决的重要问题。

一、新时代广东贫困村发展集体经济的重大意义

（一）脱贫攻坚的有效抓手

习近平在关于脱贫攻坚问题的讲话中，多次提到了壮大集体经济问题，如“要实施贫困村提升工程，培育壮大集体经济，完善基础设施，打通脱贫攻坚政策落实‘最后一公里’”［3］89；习近平在《摆脱贫困》一书中还明确指出，集体经济是农民共同富裕的根基，是振兴贫困地区农业发展的必由之路。“在扶贫中，要增强乡村两级集体经济实力，否则，整个扶贫工作将缺少基本的保障和失去强大的动力，已经取得的扶贫成果也就有丧失的危险。”［4］191

在扶贫开发实践中，一些地方基层扶贫部门依赖乡村社会精英来完成任务指标，扶贫异化成为扶大户。这一扶贫实践中的困境，根源在于分田到户以来，农村集体经济组织功能弱化甚至瓦解，政府直接面对数量庞大又高度分散的个体农户，交易成本过高。去组织化的农民在激烈竞争的市场上单打独斗，也很难获得成功［5］。“从目前的实践来看，凡达到小康的村，几乎都依托了强大的集体经济积累”［6］。“要整体脱贫奔小康，必须抱团发展，走壮大村级集体经济的道路”［6］。如果抛开农村集体经济组织，对千家万户的贫困人口进行“小而散”的资金投入，项目难以做大做强，扶持效果不明显，只有发挥农村集体经济组织的作用，集中资源，持续加大投入，才能实现规模化发展，有效应对市场变化，增强脱贫后劲，实现扶贫效果的可持续性。

（二）乡村振兴的重要支撑

历经40 年的改革开放，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。结合现实情况看，最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是乡村发展的不充分［7］。与非贫困村相比，贫困村的基础设施和公共服务缺口更大，产业发展的基础更不牢固，乡村治理体系和治理能力更为薄弱，城乡发展更不平衡、农村发展不充分的问题更为突出，而要真正解决这些问题，必须正确认识农村集体经济在乡村振兴的地位和作用，大力发展农村集体经济。

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。那么，谁来振兴乡村？农村集体经济组织是乡村振兴的实施主体，没有集体经济实力做支撑，乡村振兴就没有凝聚力和推动力。我国实行的农村土地集体所有制，是符合我国国情的制度设计，具有明显的内在优势［8］，而作为集体土地所有者的农村集体经济组织，内嵌于农村社区，“在一定程度上延续了我国乡村治理的传统，熟悉当地情况，理应成为实施乡村振兴的关键实施主体。充分发挥村集体经济组织及广大村民乡村振兴的主人翁精神，不仅有利于确定适合自身需求的乡村振兴路径，而且能够有效地破解当前新农村建设中基层地方政府干预乡村具体事务而出现的诸多弊端”［9］。当前广东省贫困村集体经济发展还比较滞后，各级政府应充分认识农村集体经济发展的重要意义，把发展贫困村集体经济作为农村扶贫开发重点，加大扶持贫困村发展集体经济的力度，培育和发展贫困地区农村集体经济组织，激发农村集体经济组织的内生动力，促进乡村振兴战略的实施。

二、广东贫困村集体经济财政扶持面临的困难和挑战

（一）广东贫困村发展集体经济面临的困难

绝对贫困解决的主要是生存问题，相对贫困解决的主要是发展、共享的问题［10］。经过多轮扶贫开发，广东省现已从消除绝对贫困，转向缓解相对贫困。在经济高速增长和大规模扶贫开发的共同作用下，广东贫困地区发展水平逐步提高，对口帮扶不断优化，贫困村面貌明显改善，民生保障基本完善，贫困村产业扶贫力度加大，试点项目稳步推进，贫困发生率显著降低，贫困村创建新农村示范村工作成效初显，为贫困村发展集体经济创造了诸多有利条件。但我们也要清醒地认识到，当前广东贫困村发展集体经济还存在不少困难，主要体现在以下几个方面：

1. 环境相对恶劣、资源禀赋较差

广东省现有的贫困村分散在粤东西北山区，地理位置偏远，自然条件较恶劣，可开发利用资源较少，基础设施建设相对滞后，经济发展长期处于落后状态。经过先后两轮土地承包改革，农村土地的经营权已经落实到具体农户，多数村集体资产已分完，青壮年大多外出务工，人力资源存量较低。

2. 集体力量衰落，组织机能弱化

在珠三角发达地区，通过产权制度改革和组织化发展，各地农村集体经济组织大都有一定实力，能够有效开展集体经营活动。但在粤东西北的多数贫困村，集体产权不清、管理制度不健全、干部队伍年龄偏大、素质不高、责任意识不强、市场观念匮乏，集体经济组织机能日趋弱化、虚化，难以带领群众发展经济，集体经营名存实亡，基层组织对广大村民的凝聚力与号召力大大削弱。

3. 经营性收入微薄，造血功能缺乏

经营性收入的高低是衡量村级集体经济强弱的重要标志。从粤东西北贫困村集体经济发展状况来看，多数村级经营性收入偏低，补助收入占比较高。据调查统计，粤东西北地区10 万元以下村级集体收入的乡村中，经营性收入占12.6%，仅一成左右［11］。“各种支农惠农资金投入虽然也不少，但绝大部分主要用于基础设施建设，难以转化为农村集体经济发展投入”［12］。

（二）广东财政扶持贫困村集体经济面临的挑战

财政投入对发展贫困村集体经济有很大影响。贫困村集体普遍底子薄弱，造血功能缺乏，发展、壮大村集体经济比较困难。这个时候，政府对贫困村予以必要的财政扶持就显得十分重要。在广东贫困村集体经济发展过程中，财政部门应充分发挥财政资金的引导和支持作用，但这其中也存在着诸多现实问题和挑战，需要认真面对并设法解决。

1. 贫困村量多面广，地方财力有限

目前广东省“三农”工作涉及的行政村近2 万个［13］。在这近2 万个行政村中，以农村居民年人均可支配收入低于4 000 元（2014 年不变价）作为相对贫困人口的认定标准，以全村年人均可支配收入低于8 000 元（2014 年不变价）、相对贫困人口占全村户籍人口5%作为相对贫困村的认定标准，还有省定相对贫困村2 277 个（参见图1）。贫困村产业发展基础差、缺乏后劲，即便靠财政转移支付、政府补助和企、事业单位挂钩扶贫脱贫摘帽，也很难保证不会返贫［14］。另一方面，在贫困村所在的地区，地方政府的财政预算公共收入普遍不高，其财政资金引领扶持作用的发挥也受到了较大的限制。

图1 广东2 277 个贫困村分布情况

2. 财政投入方式单一

近年来，党中央、国务院陆续出台一系列涉农财政扶持政策，财政支农资金规模不断扩大。但这些资金大都采用“财政拨款、无偿使用”方式［15］。这种财政投入方式存在以下几个方面的问题：一是在支农资金总量控制的情况下，容易出现“撒胡椒面”的方式对项目进行扶持，导致支农资金投入不同程度地存在面广量小、资金不集中、重点不突出的现象［16］。二是这种传统的财政支持方式，绩效缺乏有效考核，容易助长部门和单位“重资金争取、轻资金管理”的倾向［17］。三是掌握财政资金的部门对资金分配存在较大的自由裁量权，导致财政扶贫资金在使用上存在随意性和不透明性的现象［15］。

3. 资金投入部门化、条块化

目前体制下的财政扶贫资金和项目种类繁多，资金分散，来源和使用部门化、条块化，每一个渠道的资金都有其不同的上级单位和主管部门，各个部门各管各的。在分配到贫困地区的项目和资金过程中，由于资金渠道过多，没有形成行之有效的协调和配套管理机制，执行成本过高，财政资金使用绩效偏低。这种多头管理、交叉重复、条块分割的扶贫资金管理方式，使得上级部门对扶贫资金的使用监管难度加大。由于财政扶贫资金的拨付和分配涉及多个部门，具有潜在的滞留资金倾向，也容易诱发经手部门和个人的寻租行为。

三、广东贫困村集体经济财政扶持的路径探讨

（一）引导发展新型村级集体经济组织

“中国农村的衰败主要根源是制度性造成的。因此也必须从组织制度供给和创新上找到解决时代问题的相应答案”［18］。目前广东省贫困地区的村级集体经济大多由村党支部或村委会代行职能，村级集体经济缺乏独立的组织载体，建议利用财政扶贫专项资金和县级整合涉农资金，在广东全省支持贫困村发展新型集体经济，探索贫困村发展新型集体经济组织。为提高工作实效，在发展贫困村新型农村集体经济组织过程中，应切实把握好以下两个关键环节：

1. 重构贫困村集体经济组织产权结构

实践证明，股份合作制是发展村级集体经济的有效模式。应优先选择群众发展积极性较高、产权改革意识强烈的贫困村作为试点，在充分尊重农民意愿和积极推进清产核资、成员界定的基础上，可采取存量折股、增量配股、土地入股等多种形式，推动组建股份合作社。在合作社发展初期，可采取“党支部+合作社+农户+外部公司”的模式进行运营，以降低市场风险，取得成功。

2. 完善人事和薪酬制度

目前，各地贫困村集体经济管理人员往往由村干部兼任，一套人马两块牌子。这些兼职管理人员大都缺乏企业经营管理的经历和素养。同时，村集体对其也没有提供相应的薪酬待遇。责、权、利不匹配、付出与收入无挂钩，这种状况长此以往不可持续。今后在充分发挥驻村干部、包村干部、农业科技人员、农村经纪人、大学生村官等人才的作用的同时，应通过人事和薪酬制度改革，选拔任用致富能手、返乡创业人员、退伍军人以及市、县区、乡镇机关优秀年轻干部担任集体经济组织带头人。

（二）创新财政资金投入方式

传统财政支农资金、扶贫资金通常采取一次性无偿补助方式，在行政主导之下，不能形成稳定长效的投入机制，与集体经济的可持续发展需要脱节。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户。资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。广东省农业厅印发的《关于做好新时期精准扶贫精准脱贫资产收益扶贫工作的指导意见》也明确指出，在不改变用途的情况下，允许将财政资金投入设施农业、加工、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村、贫困户。当前各地在依照上述政策，开展在财政资金“投改股”创新试点工作中，尚需要探索解决好以下几个问题：

1. 试点资金的范围和入股量化的操作

从试点实践看，适合开展投改股的财政资金主要为各级财政扶贫资金以及投入贫困地区用于农业生产发展并能产生资产收益的其他财政涉农资金。这些财政资金投入到农村集体经济组织形成的资产，经村集体经济组织成员同意，可先划出一部分资产，设立贫困户股份，仅贫困户享受，剩余部分再按一人一股量化给农村集体经济组织成员；投入到农民专业合作社形成的财政资产，符合条件的，在股权量化时，可先划出一部分设立贫困户优先股，剩余部分再平均量化给所有社员［19］。贫困户优先股的股息计算参照商业银行一年期定期存款利率，以确保贫困户分红底线。

2. 股份收益分配方案的制订

在法律和现有政策框架下，要引导各方积极探索，自主创新，因地制宜确定具体的收益分配方案，依法签订合同或协议，合理设置股权分配比例，探索“保底收益+按股分红”等模式。村集体获得的股权收益，按照股权收益内部分配方案及时兑现给贫困户、村民。有条件的地方可以探索将集体收益按照一定比例用于村集体留存、股东分红和滚动发展。对于贫困股份，遵循“谁贫困谁享受”的原则，经过一段时间的巩固期并核实认定已稳定脱贫的农户，不再享受贫困股份收益。

3. 民主化的监督与规范化的管理

各试点主体接受财政资金“投改股”形成的资产后，要确保村民的知情权、参与权、表达权、监督权。可成立入股资金（股权）管理小组或委托有资质的相关机构进行监督或管理，以便跟踪掌握承接主体的财务和经营等情况；要及时公示入股量化和股份收益分配方案、股权收益兑现等相关情况，自觉接受村民监督及各级项目主管部门和财政、审计、纪检监察等部门的监督检查，自觉接受群众和社会的监督。

（三）整合财政涉农资金

针对广东省贫困村集体经济发展资金不足的问题，有必要结合前期试点取得的经验，探索整合财政涉农资金支持贫困村级集体经济发展的模式和做法，以便形成资金合力，发挥财政扶持资金的聚集效益。为此，要做好以下几个方面的工作：

1. 加强统筹规划和协调

在“因需而整”的前提下，发挥财政部门的协调作用，做好与各涉农部门的沟通和协调，加强项目各流程的衔接与管理，做到“应整尽整”。

2. 做好权限下放

扶贫资金大部分来自中央和省级财政，而扶贫资金链条的末端——乡镇和村（社）才是资金的使用环节。为管好、用好扶贫资金，应把部分财政涉农资金的配置权合理下放，探索在村（社）一级整合涉农资金，将贫困村集体经济组织作为涉农“资金整合”实施主体，并赋予其一定的灵活度和自主权，以激励其主动作为。

3. 处理好严格监管与鼓励探索创新的关系

在涉农资金整合试点过程中，不少领导干部虽然有创新扶贫的思路，但受限于项目资金监管机制的影响，心存顾虑，不敢整合、不愿意整合［20］。因此，要坚持鼓励创新、宽容失败，推动改革的工作原则，鼓励各地完善统筹整合操作办法，探索建立涉农资金整合领域的试错、容错、纠错机制，以减轻基层干部的身心压力。

（四）加强产业扶贫项目管理

贫困村往往由于资金短缺、自然条件较差、人力资源匮乏等，使其资源得不到合理的开发利用，进而导致产业凋敝、经济衰落、农户贫困等一系列问题的出现。在脱贫攻坚、振兴乡村的过程中，要着力把贫困村集体经济、贫困农户融入产业发展中，通过产业项目发展特色产业，实现脱贫致富。

当前广东省财政持村级集体经济发展项目还处于试点探索阶段， 为了充分发挥好村级集体经济发展试点示范作用，保证产业扶贫项目在扶持贫困村集体经济的基层实践中取得成效，需要切实加强项目前、中、后三个阶段的管理。

1. 项目前确保项目的科学性和可行性

财政、农业等部门要充分借鉴前期扶持村级集体经济项目试点工作中积累的成功经验，主动介入项目筛选阶段的指导工作，引导各村根据自身的特殊地理条件和特色产业，选择发展前景好、有长期稳定投资收益项目予以申报，避免出现因项目选择不合理致使村级集体经济发展项目难以产生效益或半途而废的状况。

2. 项目中规范资金管理和运营管理

各地要结合实际，制定完善财政扶持资金使用管理细则，对资金使用范围、资金拨付与监管、监督检查与绩效评价做出明确规定；要做好村级集体资金、资产、资源的清理核查，建立村级“三资”台账，实行民主理财和财务公开，自觉接受各方监督；有关部门应指导贫困村开展集体产权制度改革，加强集体经济运营管理、建立科学合理的经营机制和规章制度，帮助解决经营管理中的问题。

3. 项目后做好收益分配和绩效考评

一是建立科学、公平的村级集体经营收益分配机制；二是按照分级负责的原则，结合本地实际，建立集体经济发展试点资金使用绩效评价机制，对财政资金使用情况进行绩效评价和审查，考核评价结果将作为下一年度资金分配的依据；三是对工作突出、成效显著的帮扶单位和镇村要给予表彰奖励，对村集体经济带头人采取特殊政策予以激励。

（五）放宽农村集体建设用地政策

扶持发展贫困村集体经济是一项系统工程，仅靠财政自身的力量和资源是不够的，还需要出台和落实包括土地政策在内的多方协同扶持政策。为从土地要素上拓宽贫困村集体经济发展渠道，有关部门在制订新增建设用地计划、城乡建设用地增减挂钩计划指标、工矿废弃地复垦利用计划时，应优先落实贫困村集体经济发展所需用地，鼓励村集体组织开展土地整理和村庄整治，通过整治新增加的耕地经营权归村集体所有；要支持贫困地区编制村级土地利用规划，“积极推进城乡建设用地增减挂钩，置换出的建设用地指标优先安排用于发展贫困村集体发展工业、商业、旅游、休闲等多种经营项目”［21］。

各地要落实好贫困村集体建设留用地政策，在征收贫困村集体土地时，应将一定比例的村集体土地，作为集体发展生产、创业创新、安置就业的村集体发展预留用地；应允许贫困村灵活利用现有生产服务设施用地开展相关经营活动，“对村集体经济组织使用的符合规划和建设要求的建设用地，有关部门要及时办理集体建设用地使用证，允许其对地上建筑物、构筑物依法进行改造，也可以通过入股、联营等方式开发经营”［22］。农村土地综合整治、复垦开发、移民搬迁等新增土地使用收益，也宜返还集体并用于发展集体经济。

在充分保障农户宅基地用益物权前提下，应积极探索贫困村集体以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地［23］。贫困村集体开展集中连片土地生态修复达到一定规模的，应允许其在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用1%-3%治理面积从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发［24］。