新健康老龄化视域下的中国医养结合政策分析

孙鹃娟，田佳音

在我国人口向现代型转变和社会经济发展水平不断提高的进程中，国民预期寿命也随之逐渐延长。2018年，人均预期寿命已达77岁，人口老龄化已成为中国社会最鲜明的特征之一。2019年末，我国60岁老年人口数量达到2.54亿，占总人口的18.1%。未来老龄化的程度还将迅速提升，根据2015年《联合国世界人口展望》的预测数据，在中生育率方案下，2035年中国60岁以上老年人口规模将突破4亿，到2055年左右将突破5亿。在人口老龄化和寿命延长过程中，疾病风险也随之迅速增加，家庭与社会将面临医疗保健、康复护理、安宁疗护以及养老服务资源配置等多方面压力，对国家治理老龄社会的能力提出了全方位要求。因此，近年来我国把推进医养结合和发展长期照料护理作为健康中国战略、积极应对人口老龄化战略的重点，并在政策制度构建与实践尝试上取得了显著成就（邓大松等，2018）。

医养结合，是为满足老年人多元化需求，通过医疗资源和养老资源有机结合形成的新型养老服务供给模式，是持续性、专业性的服务供给方式，是医疗和养老两个领域在管理理念、服务能力和专业人才多重层次的深度融合，在养老过程中实现医疗服务可及性和连续性，扩展医疗和养老的共融发展模式（付诚等，2018）。我国自2013年开始推进医养结合服务体系建设，很多地区相继开展了重点针对失能人群的医养结合服务。此后，国家卫生计生委办公厅、民政部办公厅确定了第一批（2016）、第二批（2016）国家级医养结合试点单位，各地区在政策细化调整和实践探索过程中积累了很多经验，形成各具特色的初步成果。

但我国当前的医养结合与长期照护等政策和实践尚处于尝试和探索阶段，且主要以引导性、方向性的内容为主，加之医养等服务涉及多个政府相关部门，有关政策的内容和重点也存在明显差异（孟颖颖，2017）。但究竟我国医养结合政策的服务对象、服务内容及模式如何？对于服务的主要使用者——老年人而言，在当前的医养结合服务体系下，究竟能否满足其对医疗服务及日常照料等综合性服务的需求？特别是2015年世界卫生组织（WHO）对健康老龄化理念和理论提出新的观点以来，国际社会对老年人的整合照护、医养结合、长期照护等又有了更深入系统的认识，很多国家也在老龄政策和措施中进行了及时调整或修订，以构建更低成本、更高质量的服务体系来应对日益沉重的照护负担。相较而言，我国正处于老龄化甚至高龄化加速发展时期，更有必要在新健康老龄化理论的视域下审视医养结合等政策，以真正构建能够满足多元老年群体对更长周期医养服务需求的体系。

基于上述背景与问题，本文拟在阐释新健康老龄化的基础上，采用内容分析法，梳理我国医养结合的政策历程，提炼政策内容和特点，为完善医养结合政策体系提供参考。

1 新健康老龄化与医养结合

20世纪90年代，世界卫生组织等机构提出了“健康老龄化”（Healthy Aging）理念。该理念倡导关注老年人群的健康状况和医疗保健发展，延长老年人的健康寿命，帮助老年人维持更好的健康状态。此后，“健康老龄化”不断被丰富发展，成为全球应对人口老龄化的重要战略。

2015年，世界卫生组织基于全生命历程视角和功能视角，将“健康老龄化”进一步丰富为“发展和维护功能能力以使老年期能保持良好状态的过程”。这一新健康老龄化理念认为，应从功能轨迹的动态角度去考虑老年人的健康问题，而非过于关注静态的身体情况，倡导各国从个人能力、环境及两者间的关系3个方面来改善老年人的功能发挥。

根据新健康老龄化理论模型，保持内在能力和提供环境支持是维持与促进老年人功能能力的基本途径。老年人的内在能力和功能能力虽然随年龄增长会有所降低，但人们在生命不同阶段的选择和干预将决定每一个体的具体轨迹。提供更有效的照护服务和基础医疗服务可以延缓衰退甚至提高内在能力，使老龄化轨迹趋于更健康。

在新的健康老龄化理念中，人们在生命后半期里的功能和内在能力水平差异很大，可划分为能力完好、能力衰退和失能3个阶段。在综合性的“医疗、照护与环境”体系中，三者针对上述处于3个不同阶段的群体所发挥的作用重点是不同的（WHO，2015）：1）对于能力完好阶段的老年人，卫生服务起到预防慢性病和确保早诊断、早控制的作用，环境起到提升能力、促进行为以及消除老年人参与障碍的作用；2）对于能力衰退阶段的老年人，卫生服务可延缓或逆转能力衰退，长期照护服务起到支持能力发挥、增进行为的作用，并确保有尊严的晚年生活，环境则不但起到提升能力和促进行为的作用，还将发挥消除障碍弥补功能不足的作用；3）对于失能老年人，卫生服务还要进一步管理慢性病，而长期照护和环境同样可以提升能力，消除障碍弥补功能不足。

传统上认为的医疗和养老服务的目的在于解决人们因疾病、失能带来的种种问题和障碍，而新健康老龄化提倡“确保健康的生活方式，促进各年龄段所有人的福祉”。将新健康老龄化融入养老服务体系中，需要通过医养结合服务，帮助老年人维持或达到身心与社会功能的健康状态（杜鹏等，2015）。不同健康和自理状况的老年人，对医养结合服务需求的异质性较大。尽管失能老年人对医养结合服务的需求最大、程度更高，是接受医养服务最主要的人群，但医养结合针对3个不同阶段的老年群体所发挥的作用是不同的（杜鹏等，2016）。新健康老龄化理论认为，处于健康水平和功能能力不同阶段的老年人，都应该受到医养结合服务体系的照拂。总结以往研究的分类，针对3类老年群体，以医养结合服务体系的3个基本要素即服务对象、服务内容和服务模式为主要维度，可将医养结合服务的重点内容及主要模式特点归纳如下（表1）。

1）对于功能完好的老年人，医养结合服务主要发挥普及健康教育、预防慢性病和保健养生的作用，旨在增强健康老年人的内在能力并促进其健康行为。医疗机构与多种类型的养老服务机构，通过各种形式的联合，为老年人提供预防为主的服务。

表1 不同类别服务对象的医养结合服务内容与模式Table 1 Contents and Models of Integrated Health Care and So‐cial Services for Different Groups

2）对于功能处于明显衰退期的老年人，医养结合服务则重在延缓或逆转能力衰退。其中，慢病诊治和康复训练可起到支持能力发挥、增进健康行为的作用。在功能明显衰退的阶段，开展干预十分必要，早期干预可以延缓甚至部分逆转衰弱的过程和失能的发生。保持合适强度的长期运动，能够显著延缓老年人的认知功能下降，显著减少老年人摔倒的风险（Cadore et al.，2014），帮助老年人延缓衰老进程，恢复自主和独立。

3）对于失能的老年人，医养结合服务既要发挥其针对前2个阶段人群的功能，更体现为以长期照料护理、专业医疗以及临终关怀为突出特征的服务内容。

2 资料来源与方法

为进一步对我国医养结合政策进行分析，以呈现主要政策所涵盖的重点人群、服务内容及模式，本文采用“北大法宝”检索系统进行政策收集与分析。“北大法宝”是由北京大学法治中心创建的政策信息检索系统，收录我国中央政府以及地方政府自1949年至今的法律法规等信息，多数政策研究使用北大法宝作为数据来源（张韦等，2020；朱侃等，2020），是目前国内内容最全、使用最广泛的政策检索系统。基于该系统信息的丰富可靠性，本文以该系统作为医养结合相关政策的检索来源。

通过搜索“医养结合”“医养融合”等标题和全文关键词，共搜索得到183篇政策文件，包括8项法律文件、36项行政法规、1项司法解释、128项部门规章、7项党内法规和3项团体规定。在此基础上，按照以下3条原则筛选整理政策文本：1）权威性，文本发布部门仅限于中央政府和各部委；2）关联性，所选择的政策样本必须与医养结合体系密切相关；3）完整性，涉及法律文件，国务院以及各部委的条例、规定、方案、纲要、规划、通知、公告和意见等。根据上述标准，本研究最终筛选有效政策样本111份。

考虑到我国政府颁布的政策与政策颁布部门的级别及政策类型息息相关，本文加入政策力度这一指标来衡量法律效力的高低，行政层级越高的部门颁布的政策法律效力越高，政策力度越大，该指标源于张国兴等（2014）对政策的量化描述。本文根据医养结合政策特点，制定了医养结合政策的政策力度量化标准，将政策分为以下5类：全国人大及其常务委员会颁布的法律；国务院颁布的条例规定；国务院颁布的方案办法、纲要规划以及各部委颁布的条例规定；各部委颁布的方案办法、纲要规划以及国务院颁布的通知公告、意见；各部委颁布的通知公告、意见。并将政策力度值依次按数值5、4、3、2、1打分，得分越高表明政策力度越大，法律效力越高。

在获取政策样本的基础上，本文借助上文总结的医养结合的三大服务对象、7项服务内容、3种服务模式进行编码，并根据政策力度情况进行打分，分析单位为政府网站上的相关政策文件，共形成3个维度、13个要素和1个政策力度分值。采用这3个维度对选取的111项政策进行编码，以描述医养结合政策分布情况，提炼出医养结合政策的关注重点以及时变规律。此外，为了保证分析的信效度，本文编码3次测算信度。第一作者在第1次编码的1周后，随机选取4条政策重新编码，相关性系数是0.813**（P＜0.01）；第二作者随机选取4条政策进行编码，与第1次编码的相关性系数是0.711**（P＜0.01）。因此，该政策编码结果的可信度较高，可进行进一步分析。

3 中国医养结合政策发展脉络

我国医养结合相关政策的出台，是一个渐进式发展的过程，经历了体系建设、重点任务分工、规范机构许可、试点实践、监测审批和深化推进的演进过程，旨在建立多层次养老服务体系，为老年人的晚年生活提供保障。通过检索可知，2013年国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》“以下简称《意见》”是第1项正式提出“医养结合”的国家层面的政策。从2013年开始，医养结合相关政策数量总体呈上升趋势，但2018年明显下降；政策力度得分与政策数量趋势相似，法律效力也总体呈上升趋势（图1）。因此，本研究以2013年为起始点，梳理2013年以来的重要医养结合政策，以把握近年来我国医养结合政策的发展脉络和要点。

图1 医养结合政策数量和政策力度趋势图Figure 1.Trends of Policy Number and Policy Power

2013年，《意见》首次在政策文件中正式提出“医养结合”这一概念，将“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”纳入未来养老服务业发展的六大任务中，鼓励我国医疗卫生和养老服务的融合探索，为后续政策的出台奠定了基础。2015年，卫生计生委、民政部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、全国老龄办和中医药局8个部门联合颁布《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》，指出重点保障特殊困难的失能、部分失能老年人的健康养老服务需求，并明确发展目标，构建完善投融资财税价格、加强规划布局和用地保障、探索多层次长期照护、加强人才队伍建设以及强化信息支撑5个方面的政策支持体系，保障健全医养联合模式、支持养内设医模式、鼓励医疗机构参与、鼓励社会力量参与以及医养结合进社区家庭的5大重点任务的顺利实现，初步提出较全面的指向性意见，为后续的实践做好准备工作。

在上述政策导向的鼓励下，医养结合相关政策密集出台，政策开始进入实践阶段。在《“健康中国2030”规划纲要》（2016）、《中医药发展战略规划纲要》（2016）以及《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》（2016）等规划政策的精神指引下，2016年国家卫计委出台了《医养结合工作重点任务分工方案》，细化36项医养结合相关工作，明确18个部门的具体责任和任务，确保各项重点任务落到实处。同年，国家卫生计生委办公厅、民政部办公厅规范医养结合服务机构许可工作，确定第一批、第二批共计90个国家级医养结合试点单位，探索长期护理保险对医养结合的资金保障，至此我国的医养结合工作真正开展起来。

2017年，医养结合政策从数量来看仍较多，与2016年相比更细化，并在政策内容上体现更鲜明的创新性特征，如国家中医药局发布的关于《促进中医药健康养老服务发展的实施意见》和《关于支持社会力量提供中医医疗和健康服务的意见》，提出推动中医参与医养结合，引导医养结合、保健养生消费，融入“互联网＋”创新医养结合服务内容；《“十三五”全国卫生计生人才发展规划》则强调关注医养结合人才队伍建设；国务院办公厅出台《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，支持商业保险参与，保障医养结合服务体系；而《关于印发国民营养计划（2017－2030年）的通知》，关注照料医疗外老年人的健康管理和营养等疾病预防内容。在这些政策的推动下，强化慢性病管理、中医保健的疾病预防和干预，建设集预防、医疗、康复、护理和安宁疗护等覆盖全生命周期的医养结合服务内容逐渐丰富。

在经过一段时间的试点实践后，医养结合政策很快得到深化，主要体现为政策开始突出评估监管等内容。这些政策以完善已有服务体系、确保服务的平稳运行为主要目标。从2018年开始，《深化医药卫生体制改革2018年下半年重点工作任务的通知》提出要制定服务管理指南，并进行安宁疗护的试点。国家发展改革委、中央宣传部、教育部等出台的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》，提出建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系，并出台措施以更准确地规范医养结合养老设施建设项目的床位数、面积等，如民政部、发展改革委、财政部发布的《关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》中，规定了关于敬老院的医养结合改造。2019年，国家卫生健康委、民政部、国家发展改革委等发布《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，重在推进医养结合机构“放管服”，进一步衔接医疗卫生与养老服务，提高医养结合服务质量，完善相关支持政策措施，促进我国医养结合服务的进一步发展。

自2013年至今，我国的医养结合服务体系建设已历经8年，相关政策的广度和深度都有明显推进。服务对象从只针对失能老年人到开始关注功能衰退老年人；服务内容从传统的护理照料、医疗服务逐渐创新利用中医保健，更注重疾病预防；服务模式从含糊笼统到逐步清晰细化，并进一步关注不同模式医养结合的资金保障等关键内容。在政策的大力推动下，医养结合服务体系也得到了快速发展。特别是2016年开展国家级医养结合试点以来，很多地区积极探索医养结合的有效模式，仅从医养结合机构的数量来看，也反映出此项工作的显著成效。根据2019年我国卫生健康事业发展统计公报，截至2019年9月，全国医养结合机构共计4 795家，其中养老机构内置医疗机构3 172家，医疗卫生机构开展养老服务1 623家，医疗卫生机构与养老服务机构开展签约合作有5.64万对，有效解决了处于大病康复期、慢性病、易复发病等失能、半失能老年人的照料和医疗问题。

4 我国医养结合政策的特点与问题

通过对政策数量及政策基本内容的梳理发现，我国在不到10年的时间里，医养结合政策不但密集出台，且政策的内容明显细化和深化、涉及范围不断拓展。但由于医养结合是一项涉及庞杂人群的社会系统工程，医疗与养老相交织的特点使得二者之间的结合模式、服务对象、服务内容等问题都更加复杂，在实践中还面临资金、体制、人员、质量等诸多障碍。因此，有必要对现有政策内容进行分析，以把握政策特点，发现问题，从而有助于政策的构建与完善。

4.1 政策中的服务对象

对医养结合政策的服务对象进行分析发现，目前政策重点关注失能老年人的医养结合服务支持，涉及该人群的政策共有55条，占总政策的48%；对于功能衰退老年人的关注为中等，共有36条；而已有政策对于功能完好老年人的关注较少，仅有24条，仅占涉及失能老年人政策的一半。从时间来看，在“医养结合”第1次出现在政策中时，就是为满足失能老年人需求服务的，此后关注失能老年人的政策数量也一直多于其他两类老年人群，且在2016年和2019年受到大量关注（图2）。

图2 医养结合政策对不同类别服务人群的关注情况Figure 2.Number of Annual Policies for Different Groups

直接有关功能衰退老年人的政策相对较少，但是在2017年备受重视，有13项政策涉及功能衰退老年人。2013年、2014年没有任何医养结合政策关系到能力完好老年人的医养结合服务需求，在2018年以后才与功能衰退老年人的关注略微一致。因此，从政策的关注时间和年度涉及数量来看，针对失能老年人群的医养结合服务始终是政策重点，对非失能老年人的关注均较晚、较少，且进展缓慢。

4.2 政策中的服务内容

按医养结合的基础内容分类，涉及的政策数量从多到少依次为照料护理、疾病预防、保健养生、康复训练、专业医疗、慢病诊治和临终关怀。对于照料护理的关注最多，占比32%；慢病诊治和临终关怀的关注最少，分别占15%、6%。从各年度政策涉及频度最高的内容来看，2013年关注照料护理服务和保健养生服务；2014年最关注专业医疗服务；2015、2016、2017和2019年均最关注照料护理服务；2018年关注保健养生服务；2020年关注照料护理服务和疾病预防服务，其中照料护理是最受关注的服务内容。由此可见，比较医养结合的几项主要服务内容，涉及照护服务的政策数量较多，且贯穿医养结合政策整个历程。相比之下，已有政策涉及临终关怀服务最晚，2015年才开始提及，每年涉及的政策数量都较少（图3）。

总之，政策对于医养结合各服务内容的强调和关注程度不均衡，这既与医养结合的主要目标和重点服务人群有关，也与我国现阶段对医疗、养老的认识尚有局限有关。

4.3 政策中的服务模式

医养结合的不同模式具有不同特点和侧重。总体而言，养内设医模式偏“养”，医内设养模式偏“医”，医养联合偏“合”。由于医养结合模式可以依托社区整合医疗和护理资源，更方便灵活地满足居家老年人群的护理服务需求，而且对家庭病床、家庭医生签约的推行也显著增加了医养联合的政策关注度，政策关注度稳定呈现医养联合＞养内设医＞医内设养的特点，且涉及医养联合的政策数量远远大于医内设养的政策数量，体现了不同模式资源分配的不均衡性（图4）。

图3 医养结合政策对不同服务内容的关注情况Figure 3.Number of Annual Policies for Different Service Contents

图4 医养结合政策对不同服务模式的关注情况Figure 4.Number of Annual Policies for Different Service Models

4.4 相关政策的问题

通过上述对医养结合政策梳理和政策内容的分析可知，我国医养结合政策已取得一定成效，重点关注失能老年人的照护服务、医疗服务，并拓展中医保健养生等内容的服务体系和相应的资金筹集、人才建设等保障体系已初具雏形，逐步向系统化、制度化、多元化的方向发展。但是，现实的挑战依然严峻，医养结合在从政策走向实践的尝试中还面临多重困难。缺服务、缺资金、缺人力、缺制度使得各级政府和相关部门在老年服务设施上的总投资虽然已经超过千亿元，但产出的效果并不理想（杨团，2016）。结合本研究对试点地区的实地调研，认为当前我国医养结合、长期照护政策还存在以下突出问题。

1）已有政策重在满足失能老年人的医疗、照护需求，针对功能衰退和功能完好老年人的医养结合政策在内容和可实施性上相对较弱。忽视其他两类服务对象的需求，导致服务发展缓慢，服务供给规模和种类有限，很难满足规模庞大的非失能老年人的需求。不但难以实现服务的规模效应，更阻碍了医养结合服务从源头上预防、降低失能风险的更深远价值。如对于大量居家的非失能老年人，身体功能衰退并伴有慢性疾病是大多数人的常态，但现有的医养结合体系在慢病管理、针对性训练、健康教育等预防性和干预性措施上还存在不足。

2）政策拓展不深。梳理现有政策发现，尽管政策在导向上均大力鼓励医养结合，但其中关于资金、人才的支持、监督和激励机制的规定都略显薄弱。资金保障薄弱，无疑会显著影响未来医养结合服务供给的持续稳定；人才储备不足，则导致服务质量参差不齐，特别是专业医疗照护技术人员的匮乏，会阻碍医和养的真正结合；对医养结合服务的监督和激励机制在现有政策体系中也还需进一步规范和完善，而不可否认的是，监督和激励是影响服务主体积极性的关键因素。

3）现有政策还缺乏加强个人和社会力量作用的有效举措。以资金来源为例，理论上，医养结合服务体系的资金来源虽然来自社会保险、政府补贴、商业保险、个人自付等主要途径，但从长期照护保险试点的情况来看，仍过于依赖政府补贴，社会保险尚不能完全支撑起医养结合服务的资金需求，商业保险对于绝大多数老年人也难以发挥应有的补充作用。从日本等开展长期照护保险制度国家的经验来看，逐渐提高个人在该保险制度中的责任，才能在人口老龄化加剧的趋势下延续这项制度。因此，我国在相关政策构建中充分考虑如何强化个人和社会的作用已是当务之急。

4）政策的实施还面临障碍。一方面，医养结合服务属于多部门管理，仅《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》一项政策的落实，就涉及包括国家发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、民政部、财政部和人力资源社会保障部等18个部门，如何避免多头治理和保证部门间的通力合作是政策落实中的实际问题；另一方面，政策的操作性和灵活性会显著影响政策效果。医养结合服务体系的建设，需要更细化、更标准化、更科学合理的政策安排，也需要根据不同地区、不同模式、不同服务特点做出不同政策安排，更规范灵活地引导医养结合服务的供给。

5 政策建议与讨论

我国的老年人照护压力在人口老龄化背景下快速突显，医养结合作为一种整合医养资源积极应对医疗和日常照护现实难题的策略近些年得到大力倡导。近10年来，我国医养结合政策在数量、涉及面和深入程度上都有明显进展，很多地区的医养结合实践也在政策引导下取得显著成效，为很多失能老年人提供了更可靠的照料和医护保障。但根据上文分析，我国医养结合政策与实践仍处于探索和尝试阶段，仅有的成果局限于试点地区，距离建立适用于全国大部分地区的系统化、制度化、可持续的医养结合体系还存在一定差距。

以新健康老龄化的理念和有关理论为基础，结合本研究政策分析结果，认为只有构建着眼长远、面向全人群、注重全生命周期的系统化政策才能保障医养结合服务体系顺利且高效发展。

5.1 着眼更长远的目标定位医养结合服务体系

为构建更公平合理的医养结合服务体系，首先需要积极理解新健康老龄化理念，明确医养结合服务的理念和定位。从新健康老龄化视域来看，我国医养结合服务体系应在聚焦失能人群的基础上，逐渐拓展到关注非失能老年人群，重视为所有老年人甚至老年期前人群提供疾病预防、体育锻炼、养生保健和康复训练等服务。党的十八大以来，人民健康被置于优先发展的战略地位，《“健康中国2030”规划纲要》明确指出，建设“健康中国”要为人民提供更加完善的健康服务，迫切需要“体医融合”和“医养结合”等养老模式进一步发展，将体育融入疾病预防、治疗、照护和康复等医养结合服务，为更多老年人提供更高质量的医疗养老服务，实现更高水平的全民健康。从“健康中国”视野出发，体育作为非医疗健康干预手段，可有效降低慢性病风险和失能风险，满足非失能老年人维持或提高内在功能的需求。运动促进健康，定期参与科学合理的体育项目，是老年人非常重要的疾病预防、养生保健和康复训练方式。已有研究认为，已有研究认为，老年人参与散步、太极拳、平衡力训练等运动可预防心血管疾病（王保平 等，2020）、改善认知功能（张立敏等，2017）、减少跌倒的发生（邓菲菲等，2011），显著提高老年人的生活质量和幸福感。因此，发挥体育的健康促进作用，推动体育与医疗养老服务的深度融合，实现体医融合与医养结合，是推进健康中国建设的重要举措。

为了提高老年人的健康水平，首先需要有效发挥体育作用，亟需政府大力倡导老年人参与体育、优化体育锻炼设施、营造科学的体育锻炼环境、形成老年人积极参与健身锻炼的社会氛围，从全生命周期角度提高医养结合服务水平，保障老年人的身心健康。在医养结合政策和实践中应注重如下几点。

1）明确体育在医养结合养老服务体系中的重要地位。深度融合体育与医疗养老服务是建设健康中国的客观要求，是满足老年人健康需求的内在诉求，需要政府统筹相关部门协同合作，发挥体育运动在老年人慢性病预防和康复等方面的积极作用，通过主动运动和被动干预两条路径促进或维持非失能和失能老年人的健康，达到治未病和治己病的干预目的，促进体医融合与医养结合体系的进一步完善。

2）加强老年人在健康知识和体育知识的获得性和接受度，引导老年人群树立科学的健身观念。充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体宣传老年人健康知识，帮助老年人更全面地了解糖尿病、高血压等常见的老年慢性病；依托居委会、村委会组织体育运动知识学习，增加老年人接触体育科学知识的途径，培育老年人的主动体育意识，充分发挥体育锻炼和健康生活习惯的疾病预防功能。

3）完善老年人体育健身的基础设施，为老年人参与体育活动提供条件。政府应增加相关预算，在老年人集中居住的社区或村庄因地制宜建设健身步道、健身广场和老年活动中心等活动场所，尽可能根据老年人的特点提高场所和器材的可及性和多样性，以方便老年人自由选择，并发展不同体育项目的社团组织和志愿者组织，健全老年人体育组织网络，同时尽可能减免费用，组织动员老年人体育参与，营造体育运动友好环境。

4）规范锻炼康复指导和康复设施市场，鼓励市场和社会组织积极参与。政府应扩大社会组织影响力，树立权威，引导规范健身指导服务、医疗健康服务和健康指导人才培训，并通过政府补贴和政府购买服务的方式，培育运动康复市场，鼓励市场细化康复用具，提供科学的康复运动指导和种类更丰富、更适合老年人使用的个性化康复产品。从而帮助老年人更深入地了解不同健身项目，选择适合自己的运动项目和设施，提高运动风险的处理能力，避免软组织损伤、肌肉拉伤等运动损伤问题，更科学地预防疾病和进行康复训练。

5.2 切实推进医养结合的配套支持体系

资金、人才、监督和激励政策是医养结合服务体系可持续发展的重要支撑。面对老龄化日益加深的态势，以及服务需求提高的压力，拥有稳定完善的保障基础是医养结合服务实现质的飞跃的前提，也是医养结合保障政策体系中最核心的一环。对此，政府首先应做到细化工作任务，明确卫生、社保和民政等部门的职责所在，保证政府部门各司其职，防止多头治理带来的效率低下，强化跨领域、多部门的协同合作。其次，在厘清各部门职责的前提下，根据试点地区经验，逐步实现资金、人才、监督和激励体系等配套政策的细化和规范化，形成完整合理的配套支持政策。

在医养结合政策实施的整个过程中，都应建立行之有效的监督机制，减少管理成本，规范医养结合服务行业。根据专业意见，统一规范医养结合的服务内容、服务质量和服务管理等，确定行业标准，定期评估政策执行效果和服务提供质量，建立合理的奖罚制度，以保证医养结合服务行业的可持续发展。另外，确保政策的可操作性也十分重要，只有充分掌握有关信息并做好科学预测与规划，为决策提供可靠依据，才能真正推动政策在实践中的指导性和应用价值，避免“虚”策。

5.3 促进医养结合资金筹资渠道的多元化

1）首先，要在厘清“医”与“养”的边界前提下，发挥基本医疗保险的基础作用，因地制宜根据各种医养结合服务明确的支付标准，并根据照护服务的不同等级和服务机构的不同类型，合理设置支付额度；同时，要及时根据长期照护保险制度等试点的成效查漏补缺，建立权责清晰的资金保障体系，保证社会保险发挥双重资金保障作用。其次，要在发挥政府引导和监督作用的基础上，通过更加精准有效的床位建设补贴、护理（运营）补贴、机构等级评定补助、试点专项补贴、机构延伸服务补贴、税费减免、取消行政事业性收费等政策工具的组合运用，逐步转变“补贴”为“购买”，培养居民对医养结合服务的消费意识和使用习惯。

2）可设置医养结合专项奖励，鼓励社会资本进入市场，提高服务质量，激发医养结合服务市场活性，减少资金风险。从服务体系的长远发展来看，除了确保政府补贴发挥兜底和初级保障的作用外，还需要明确基本医疗保险制度与商业保险的定位和衔接，形成商业保险与医保互补。以政策优惠、购买、补贴等手段，鼓励商业保险公司开发更多险种，放宽年龄限制，适当降低价格，在医保解决“基本”的前提下，为部分老年人和机构提供更优质、更灵活、更个性化、更安全的选择，充分发挥商业保险补充保障的作用。

5.4 针对资源配置的城乡差异，着力加强农村医养结合的扶持力度

农村家庭的老年人照护功能弱化问题更为严峻，加之人口老龄化又加剧了农村医养结合服务供需之间的矛盾。除少数经济发达地区外，农村普遍面临医疗和养老基础设施落后、照护人员稀缺、服务内容有限、筹资渠道单一等问题。突破农村在医养结合方面的困境，首先应完善农村医疗护理设施网络，并通过加强社会保险及增加政府投入来保障可靠的资金来源；其次，还应鼓励社会力量发挥作用，以挖掘农村潜在的服务资源。除城乡差异外，政策应进一步明确对不同性质服务机构的支持重点，合理引导公办、公建民营、民办等不同性质服务机构的发展方向，有意识地培育小型基层机构以及鼓励资金雄厚的大机构塑造服务品牌，丰富医养结合服务项目，并完善相应的监管机制。

5.5 构建更为有效的人才培养和人力资源可持续性保障政策

目前，我国养老服务行业从业者主要由家政服务者和流动职业者构成，普遍未受过专业培训，流动性大，难以满足老年人对专业护理或基础医疗服务的需要，尤其是对认知症老人、临终前老人的专业护理人员更是匮乏。对此，可通过多项激励政策吸纳从业者，如以增加薪酬和政府补贴的方式提高医养结合服务者的待遇，保护各类各层级服务者的合法权益，增加从业积极性；鼓励大学、专科院校等开设“老年护理”等相关课程，进行系统的专业培训，为医养服务市场储备人才。同时，还应细化政策标准，规范医养服务人才市场，确保服务质量。