国有企业主导下的中国PPP社会资本解读

周琼芳

[摘 要]PPP是一种基于项目的公私合营模式，目前中国PPP社会资本主要有国有资本、民营资本和混合资本三类，2013年开始大范围推行的PPP具有显著的中国特色，以公有制为主体的所有制关系决定了国有企业在社会资本中占据主导地位。国有企业参与PPP有其优势和劣势，应不断提升民营资本参与PPP的热情，推进混合所有制经济改革，集合技术管理优势，提升中国PPP的管理效率。

[关键词]PPP;国有企业;社会资本;解读

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.054

1 引言

PPP（Public-Private Partnership）采取公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，是一种基于项目的公私合营模式，PPP被广泛应用于公共事业、基础设施领域。我国PPP起步于20世纪80年代，2013年十八届三中全会以来PPP得到快速发展[1-2]。PPP模式充分优化市场资源配置，转变政府职能具有显著作用：一是促进混合所有制经济发展，提高社会资源配置效率;二是创新基建项目融资渠道，缓解地方政府融资压力;三是降低地方政府债务风险;四是增强契约意识;五是提高社会公共产品和服务质量，推进市场化改革。

2 中国PPP社会资本的定义

中国PPP具有显著的国情特色。中国PPP与国际上通用概念之间最大的区别是私人部门和社会资本之间的差异，我国经济所有制关系与西方市场经济国家明显不同，其重要特征就是国有经济占主体地位，私人（民营）部门在我国处于从属地位，因此在PPP解读方面，把私人部门理解为社会资本，造就了大量公公合作模式，与欧美的公私合营模式出现较大差异，体现了中国特色。

PPP社会资本泛指可参与PPP的社会关系资源，目前主要有国有资本、民营资本和混合资本三类，其中国有资本是中国PPP社会资本最主要的组成部分，因此中国PPP可以表示为公公合作伙伴（Public-Public Partnership），而不是公私合作伙伴（Public-Private Partnership）。

3 中国PPP社会资本现状

根据财政部政府和社会资本合作中心的统计数据，截至2019年6月底，全国累计PPP项目9036个、投资额13.6×104亿元;累计落地项目5811个、投资额8.8×104亿元，落地率64.3%;累计开工项目3446个、投资额5.1×104亿元，开工率59.3%。落地PPP项目中国有企业和民营企业分别占总项目社会资本总数的51.5%和34.8%，其中落地示范PPP项目中国有企业882家、民营企业647家，分别占落地示范项目社会资本总数的54.0%和39.6%。

4 国有企业参与PPP的优势

现阶段国有企业承担社会资本投资的主体角色，参与PPP有显著的优势[3-4]：其一，国有企业具有优质的商业信誉、较低的融资成本、较强的项目管理能力和资源组织能力，以及抵御PPP项目风险的能力。经过新中国70年的发展，特别是改革开放以来，许多国有企业已经发展为跨行业、跨国经营的大型企业集团，资金实力雄厚。其二，技术和管理优势。国有企业主导着我国城镇基础设施、公用事业设施的建设和运营，其充分掌握相关行业领域的先进技术，具备完善的管理体系，熟悉和了解行业项目的运营规律和管理特点，项目执行操作流程规范，具有按时按质完成项目的能力，降低地方政府的风险。其三，人才优势。PPP项目是资本密集、技术密集，也是人才密集的领域，而国有企业聚集和培养了一大批专业技术人才，由国有企业所属科研机构转制为企业的各类设计研究院，汇集一大批各专业领域的优秀人才，为国有企业参与PPP提供了人才保障。其四，PPP项目投资数额大、周期长、收益相对较低。与民营企业相比，国有企业除了维持自身发展的需要，还要承担一定的社会责任，低回报率准公益性的PPP项目十分契合国有企业的发展内涵，同时也更能满足地方政府的要求。其五，与政府关系密切，相互依存。国有企业与各级政府之间的关联较为复杂，许多国有企业的负责人具有政府部门任职经历，相对于民营企业，国有企业更具有协调沟通上的优势。另外，国有企业与政府的密切关系造成国有企业自由度降低，不能轻易退出PPP，规避了地方政府的风险。从政府的角度看，相比民营企业而言，实力强劲的国有企业一定程度上能够分担部分政府职能，承担部分属于政府的风险，这必然促使政府更乐于选择国有企业成为PPP伙伴。

5 国有企业参与PPP的不利因素

国有企业大量参与PPP也会产生不少负面影响[5-6]：其一，政府监督管理难度大。国有企业和政府有千丝万缕的关系，在一定程度上也代表着政府角色和国家利益，造成PPP模式更多体现为政府与政府之间的合作，政府扮演着PPP模式的主体双方，使原本公私双方互相监督管理的职能难以实行，PPP容易沦为地方政府解决融资的工具，难以实現真正意义上的公私合作——利用民营企业灵活的市场运营机制，提高公共产品（服务）质量与效益的目的。其二，国有企业参与PPP常出现“明股实债”现象。国有企业的资金主要来源于国有商业银行和大型股份制商业银行，而国家推广PPP的主要目的是为了严格限制地方政府的债务规模，引入社会资本参与地方基础设施与公共服务项目。其三，决策机制不灵活。国有企业参与PPP项目建设、运营和维护的各个环节均需要通过集体决策程序，决策环节多、决策效率低，有时难以适应市场供求关系的变化，影响项目建设运行的顺利进行。其四，管理体制的不稳定性。党的十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济，我国国有企业管理体制处于改革攻关阶段，国有企业之间以及国有、民营企业之间的兼并、重组工作正热火朝天，而PPP项目的经营期限长达20～30年，要求特许经营项目公司保持稳定，这和国有企业目前的状况出现了一定的背离和矛盾。其五，参与PPP的国有企业一般以建筑施工类企业为多，建筑施工类企业缺乏运营的经验和能力。施工企业的技术、管理能力主要集中在项目的建设阶段，缺乏项目投产后的运营管理能力，而PPP项目的合同履约期主要集中在运营维护阶段，因此大量建筑施工类企业参与PPP项目容易造成项目运营维护管理缺位。其六，利益机制的局限性。国有企业员工的收入一般纳入各级财政的国有资本经营预算，缺乏行之有效的激励机制，PPP项目的经济效益与个人考核关联度不高，容易导致国有企业在和公共部门合作过程中对自身利益的维护不像民营企业那样“精打细算”，在利益机制上存在一定的局限性。

从根本上讲，国有企业参与PPP是国有体制内的合作，项目风险始终在公共部门之间循环，无法转移到体制外，容易产生风险集聚效应，地方政府与其平台公司之间的合作尤其如此。

6 结论和建议

国有企业作为中国PPP的主要参与方是由中国国情所决定的。国有企业参与PPP有其显著的优势，也存在不可避免的负面影响，应继续发挥其优点，弥补其缺点，推动中国PPP的健康发展。同时，应严格按照市场化、社会化、法治化相结合的原则，不断提升民营资本参与PPP的热情，规范国有企业参加范围，鼓励混合所有制企业参与PPP，取国有与民营企业两者之优势，去两者之劣势，集合技术管理优势，提升PPP管理效率。

参考文献：

[1]闫江奇.中国式PPP的存在性、基本特征及其发展趋势[J].建筑经济，2015，36（11）：14-18.

[2]刘穷志，张森.中国PPP的发展历程、主要问题与改革展望[J].财政监督，2017（4）：5-9.

[3]周敏慧，陶然.中国国有企业改革：经验、困境与出路[J].经济理论与经济管理，2018（1）：87-97.

[4]温来成.国有企业参与PPP项目建设和运营的思考[J].中国财政，2017（3）：53-54.

[5]谭婧，邓英.我国PPP模式发展现状、问题及对策[J].经济研究参考，2017（44）：35-39.

[6]邵文娉.对国有企业作为社会资本参与PPP的几点思考[J].财政监督，2018（16）：84-88.