“三权分置”视角下农村宅基地退出风险及保障措施

徐岩

[摘 要]农村宅基地“三权分置”改革是实现乡村振兴的关键步骤，而宅基地的退出影响着宅基地“三权分置”改革能否成功实行，文章以黑龙江省安达市为研究区域，分析农村宅基地退出过程中存在的风险和保障措施，将风险分为宅基地退出自然风险、宅基地退出社会风险、宅基地退出政治风险和宅基地退出经济风险，最后提出保障措施。由此提高土地利用率、提升土地价值、增加农民经济收益、保障农民权益、提高资源配置效率、推动农村转移人口市民化。

[关键词]三权分置;退出风险;风险保障

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.034

1 引言

当前农村存在严重的空心化现象，由此产生的大量宅基地闲置问题亟待解决，在农户之间已有私下宅基地买卖的现象，但没有完整的法律规定和政策要求来保障农民的合法权益。基于此，2018年和2019年中央一号文件均提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。农村宅基地“三权分置”改革2019年已在试点地区有显著成效，盘活闲置宅基地，切实提高农民收入，在2020年探索针对不同地区的农村宅基地“三权分置”改革的实行模式依然是发展乡村振兴战略的重要论题。宅基地退出作为当前的研究热点，已有许多关于宅基地退出方式的研究实践成果，但关于宅基地退出后保障措施问题没有得到很好的研究成果。而本文解决的问题是以黑龙江省安达市为研究对象，根据宅基地退出的影响因素分析宅基地退出的风险类型及保障措施。安达市位于黑龙江省西南部松嫩平原，宅基地数量大约为70644宗，占地面积62524514.94平方米，平均每宗宅基地面积约为885.06平方米，在安达市已被统计的宅基地中，属于空闲闲置的宅基地数量约占宅基地总数的7%。已经进行流转的农村闲置宅基地，大部分的流转方式为村集体内部流转，仅有少部分为集体外流转。其余农民退出的意愿不高。安达市作为农村宅基地“三权分置”改革试点城市之一，具有代表性，因此本文针对安达市探索合理的宅基地退出保障措施。

2 退出风险类型

2.1 宅基地退出自然风险

宅基地退出自然风险是指由自然界不可控的不规则变化因素引起的危害宅基地退出经济活动的现象，如地震、洪涝灾害、爆发性生物疾病等。在宅基地退出过程中，可能遇到自然灾害，由此产生损害房屋整体建筑和农户人身安全是自然风险的主要有害现象，这将直接导致农户的财产损失，房屋或土地损坏会影响市场供需，政府可能减少退出补贴，影响农户宅基地退出的收益。由于市场的信息不对称性，宅基地需求者对宅基地的实际情况存在认识偏差，由此也会导致宅基地需求者的经济损失。

2.2 宅基地退出社会风险

宅基地退出社会风险是指在宅基地资本化退出过程中，由于参与个人或集体的不当、过失行为对宅基地退出造成损害的风险。在宅基地三权分置改革中，宅基地的所有权属于村集体，资格权和使用权属于农户个人，基于身份地位的特殊性，可能导致社会风险的发生。导致宅基地持有人产生社会风险的原因有宅基地退出后流转市场的信息不对称、自身对宅基地退出收益的预期不当及对所有权代理人信任度不高。

2.3 宅基地退出政治风险

宅基地退出政治风险是指有关与宅基地相关的权力界定不明晰、管理制度不完善和制度的有限性导致的危害宅基地退出各方利益的风险。导致宅基地退出政治风险产生的原因可分为宅基地产权不明晰、宅基地管理制度不完善和宅基地退出保障制度不完善。其中，宅基地管理制度包括宅基地使用行为管理制度、宅基地退出定价管理制度、宅基地退出合同管理制度。宅基地退出过程中，产权不明晰会导致所有权主体虚置、农户权益没有保障;管理制度不完善会导致退出过程中价格肆意变动或产生违约行为，从而损害农户利益;宅基地退出保障制度不完善会导致农民对退出后的生活没有正向预期，直接影响农户的退出意愿，甚至影响农村劳动力转移能否顺利进行。

2.4 宅基地退出经济风险

宅基地退出经济风险是指由市场因素影响导致农户或集体利益受损的风险，其中包括市场价格风险、市场竞争风险、市场供求风险、利益失衡风险、市场过度波动风险、退出交易环节风险、退出市场监管风险。例如，农户按照上一年价格有偿转移使用权给宅基地需求者，然而当年的市场价格由于供需水平改变，价格大幅波动，由此使使用权的出让者和需求者经济利益受损。

3 退出风险保障措施

做好宅基地退出风险保障，无论是对农民还是政府都是极有利的举措。许多农户出于对退出后生活质量、社会地位和社会保障等因素的担忧不愿退出自身的宅基地，这也会影响政府相关工作效率，阻碍“三权分置”改革的实行，因此，政府应及时推出退出后续保障相关政策，合理推动农户退出宅基地。

3.1 建立与完善社会保障制度

农村宅基地是农民长久以来赖以生存的居住场所，退出宅基地后居住问题应首先得到解决。政府可以在城镇建立廉租房、公共产权房来暂时缓解进城农民住房难的问题，或者可以给退出宅基地的农民在城镇买房提供补贴，推动城市房地产产业的发展。同时，可以让退出宅基地的农户在城镇办理落户过程中有优先权，可持续一定时期获得一定的生活补贴，统一办理农业转移人口的医疗保险等社会保障服务，提供合适的就业信息，让他们优先就业等。

3.2 进一步完善农村宅基地退出相关制度

完善农村宅基地退出相关制度，可以有效防范因制度不完整、有遗漏存在的“钻空子”行为，侵犯农户经济利益。要具体完善农村宅基地产权制度、农村宅基地使用制度、农村宅基地退出中管理制度、农村宅基地退出后管理制度和农村宅基地流转制度等，及时规定相关原则、办法、管理条例，制定农户、村集体和政府的行为规范以及合约内容，将农村宅基地从退出前、退出中到退出后的风险全部弱化，切实保障农户和政府权益。

3.3 完善农村宅基地退出市场机制

要完善宅基地退出的价格机制和供求机制。价格是影响供求关系的最主要原因，政府应当在市场经济为主导的情况下，改善信息不对称的现状，确定合适的价格，及时调整价格，使其尽可能地处于供求均衡状态，以防由于价格波动引起的严重经济损失。

3.4 对村干部加强思想教育

由于部分农村宅基地的退出是经由村干部传达至各农户，因村干部道德败坏产生的寻租行为和其他有损于农民经济利益的行为就很有可能发生。因此，政府要大力加强对村干部的思想道德教育，倡导公开公平公正的农村宅基地退出行为，防范村干部为增加自身利益却损害农民利益做出的背德行为。

4 结论

安达市传统农区较多，流转意愿较低，只要做到引导一户一宅，退出不合理的宅基地，完善宅基地复垦制度，规避风险，保障农民权益，即可促进宅基地“三权分置”改革的实行。牧区可以凭借当地自然資源因地制宜，融合第一产业和第三产业，发展乡村旅游业，激励和引导农户退出闲置宅基地，整体规划，推动乡村经济发展。农村宅基地的退出对农户、村集体和政府都存在着不同程度的风险，合理保障措施可以促进农民更强烈的退出意愿，由此促进宅基地发展多种使用途径，增加土地价值，显化经济效益。

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