地方立法权扩容的困局与优化

地方立法权扩容是立法的重大改革，同时也是国家法治体系构建中极为重要的一步。对全国范围的设区的市的立法赋权，为央地立法分权、回应时势之需和解决地方立法的旧疾提供了空前的机遇。然而立法法修改后地方践行的考察结果显示，扩容的效果并未尽如预期，且随着宽幅扩容还对地方立法的功能和实效提出了更大的挑战。究其问题产生的根源，不仅来自于立法体制内部，更重要的是受到了央地关系失衡的直接影响。对于扩容提出的挑战，施解的关键在于央地关系的优化，使地方立法由“被动式”转为“自主型”。

随着立法法的修改，2015年全国所有设区的市拉开地方立法的帷幕。数年的时间过去了，地方立法权实施得如何呢？是否实现了扩容的预期目的呢？对此，学者有不同的看法。有学者认为，扩容后，地方立法“不照搬照抄，突出了地方特色”［1］(P36)；也有学者认为，“地方立法沉浸于各种‘景观式’立法所营造的虚假繁荣之中”［2］(P79)；还有学者认为，“‘地方性事务’的范围可留待地方立法进行探索”［3］(P68)。地方立法的立法权限应扩大。但同时也有学者认为应增加立法的灵活性，而不是“一味的宽松立法”［4］(P95)。既然要谈地方立法的实效问题，则前提的把握是至关重要的。本文就全国新赋权的设区的市自立法法修改之后的三年时间内所颁布的地方性法规为视域，从实证的角度说明，这些问题的回答无一离开央地关系的协调这一大前提。

一、央地关系视阈中的地方立法主体扩容

在现代国家治理中，“立法权配置关乎以事权和财权为核心的国家治权分配，也关乎不同层级的需求和各方利益表达”［5］(P141)。立法法在全国范围的赋权，将原本只属于特定区域的立法权进行全国范围的扩给，为央地之间新需求的回应、旧问题的诊疗提供了空前的机遇。由上扩容，可以充分发挥中央领导下的地方的引擎功能，引领国家治理现代化的转型；至下获权，设区的市可以根据实际需要因地制宜立法，在求同前提下合理兼顾存异，让统一与差异获得共存。由上至下，通过立法法的扩容期望理想与现实在立法中得以拉近，让制度的优化和矛盾的解决两相进益成为可能。

（一）核心目的：央地立法分权

从法理上说，立法权划分是在权力内部所进行的纵向划分，是以承认和需要地方发挥自主能动性为基础的。对此宪法也已经以“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”予以认定。中国地大物博、民族林立、惯习沉着。从实事求是的角度来说，在地方区别性需求中，通过中央统一立法的方法是难以对应解决的。所以在实践中，中央权威对于地方“主要是象征性的、意识形态性的，原则指导性的，而非实际管理性的”［6］(P310)，国家治理的重心实则是地方，地方立法权举足轻重［7］(P3)。尤则，权力的集中，在控制力增加的同时风险也骤增，而通过立法分权，在控制力不致损的情况下，确可降低国家的治理风险，实现治理风险的合理分摊。

尽管有法理基础也有现实需求，但实践中地方立法分权的过程却一直步履缓慢，给地方的管理和发展带来诸多问题。尤其是在1994年，为了解决中央财政收入严重不足，以至于制约宏观调控的问题，国家实行了分税制改革，地方开始进入在特定税种上的“自给自足”。分税制有效地提高了中央的财政收入，但同时也造成了地方财政收入的明显下降。由此，地方财政的增收表现，既是地方政府绩效的重要考核标准，同时也成为自己“钱袋子”的重要来源。这些都充分刺激了地方的经济发展意识，主观上明显加强了地方自主管理的意愿。然而，虽然分税制的“核心目的在于处理中央与地方的财政关系，通过规范化、制度化的方式划分政府间财政收支”［8］(P64)，但税制改革却没有进行事权上的配套革变，这意味着财权上移后，下沉的事权客观上并未得到对应的规范规制。愿望迫切，规则或缺。于是，主观的需求在客观的配套不能中左右冲撞另则林木，不规范文件指导、无规范的权力行使、权力的“越权”或“缺位”成为端口。财税改革有个体原因，但我们可以达成共识的是，任何权力都需要边界和制衡，否则将无益甚或致损。行政权的平衡倚靠的是立法和司法两个砝码。司法的主要功能是解决纠纷，事后性和个别性是其固有特点，普遍性的规范化约束更倚赖的还是立法权的行使。然而，长期以来由中央统一领导的事权管理方式对各级政府的影响已然深入肌理，权力向中央集中的惯性极大，这使得地方束缚至紧，立法权切出虽重要，但却异常困难。

在各方原因叠加之上，党的十八届三中全会提出，“发挥中央和地方两个积极性”，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。十八届四中全会指明，“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，“完善立法体制”。强调多源自于困疑，政策的信息更为具体地表明，地方立法主体扩容已成为国家体制改革所带来的地方国家机关职能变化的必然结果。

（二）实然目的：回应地方经济和城市多样性发展的需求

马克斯·韦伯指出：“任何法律保障都是直接为经济利益服务的。即使不尽如此，经济利益也是影响法律创设的极重要原因。”［9］(P33)经济发展分工复杂、交易多样、人口汇集等，这些无一不对有序规制产生强烈的依赖。原49个“较大的市”的立法获权，多是对这一特点的反映。如今，随着城市纷纷崛起，以往特定经济区块独大已转为多点开花的经济新格局，同时也意味着中国的重点经济发展城市已经实质转移。因此，单纯从中央设定统一的管理法规已实难满足地方随物赋形的立法需求，改革所激发和推动的经济、社会发展已使地方立法权扩容成为刚需。由此可见，地方立法权配给已经成为提升地方治理能力、保护和巩固经济改革成果的必然要求。

另则，立法的纵向分权是在体制进行的层级分解，是以不同层级均有此需求为前提的，同时也是一种效率的体现。在我国的行政架构中，设区的市是比较特殊的一级。其一是范围相当大。设区的市一般都有几百万以上的人口，几千甚至上万平方公里的面积，而今在经济发展的虹吸效应下，更是为城市的管理提出了史无前例的、全面的挑战。其二是城市之间在既有和发展的各个方面都有着明显的差异性。以贵州省为例，遵义是以特色轻工、材料、化工为主的历史文化名城；六盘水是煤炭开采、能源输送的重要城市；安顺是位于乌江水域的旅游城市。各市之间的自然地理条件、经济结构和产业基础乃至发展程度等方面都有着相当大的差别。这些特点使地方政府天然的对地治理优势凸显出来，也即从成本效能的角度出发，地方立法是一种帕累托最优式选择。

（三）应然目的：解决地方立法权功能虚置的旧疾

首先，立法未能落实“地方性”的功能。从理论上说，由中央所引领的国家立法，适用于全域，在功能上必然强调普遍性、稳定性，内容上关注的是共性；地方立法落足于一隅，侧重于地域差异，内容上着力于个别性。从实践上说，立足于“地方”的立法至少有两个功能预设：一是因地制宜的实效性。地方位于社会多重问题发生的最前端，在各地的不同类型的问题中，由了解且受益的地方通过立法来解决问题，无疑是最适格的。二是需求回应的时效性。地方问题的个别性和琐碎性，使得国家法难以及时回应，及时调整的需求便自然落入地方立法的功能视野。理论与实践融会说明，地方立法的场域在于“差异性”，通过拾遗补缺以达致立法的“实用性”功能。然而，与此特点相反的现实是，长期以来“不少地方法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或可不写的，1/3属于可以写的。有的实施类法规，真正根据本地方实际情况和实际需要、带有地方特点的规定就只有几条”［10］(P5)。对上级文本的效仿、对同类文本的撰抄，使地方性功能无以依存，不仅造成地方立法的作用减低，更是影响到了地方立法的立意根基。

其次，立法未能切实体现“试验性”的需求。国家法的全域视野，必然要求立法建立在反复验证基础之上，“秉持‘成熟一个，制定一个’的策略”［11］(P4)。然而成熟是一个渐进的过程，它依赖于经验的积累。此外，国家法的视野亦有边界。地方发展中的“新问题”或“特殊情况”频现是一种常态，而这些“例外”难以或并不适合在统一法中予以解决。于是，在当代中国这样一个特殊的改革与转型时代中社会情势变化迅速的背景下，在全国性立法“试错”成本极其庞大、周期也较为漫长的固有特征中，经验的积累场域趋利性地转向“船小好调头”、“试错”成本低的地方立法，这既能使立法受益，同时也能避免问题滑出法律规制的视域。更值得注意的是，通过相对小范围的立法及时地先试先行，可以使“新制度安排在没有获得全国性的合法地位之前，具有局部范围的合法性”［12］(P105)，进而通过地方局部的先行先试为国家立法和全国性的改革提供经验。虽然国家和地方均对地方立法的试验性有着功能需求，但现实却未能如期反射。除了极个别地方外，大量的同质性法规充斥着地方立法空间，装潢式意味彰显着，实难承担试验之功能。地方是立法效果的直接体验者，在中国式“摸石头过河”的改革中，地方立法试验的展进是立法完善的重要一环，所以也当在此次扩容的应然目的范畴，通过由小及大，促成实现“中央的规定——地方政府的解释——中央的新规定”［13］(P641)之间的良性互动。

二、实证分析中的现实图景

地方立法权扩容，主要内容有二：一是赋予全国设区的市、自治州、不设区的地级市地方立法权；二是将立法权限定于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等①。由于样本的复杂性，本文将以上述两项内容为线索进行考察，并对取样作如下说明：本文所讨论并考察的市是指244个被新赋权的设区的市及不设区的地级市，不包括自治州和原49个较大的市。样本的考察时间范围为2015年3月15日至2018年3月15日。各市制定的立法条例不在本文的样本考察范围。

（一）以地域为轴的量化考察

图1 全国设区的市地方性法规的增长曲线图

1.总量上的比较。数据显示：第一，立法法扩容三年的时间内，审议批准的法规处于持续增长的状态。尤其是进入2017年上旬之后，增长速度较之前明显加快，在较短的时间内总量大幅扩长。第二，获权前的呼吁与获权后的转换形成反差。虽然审批立法权的时间存在一定的差距，但在2016年12月，98%的设区的市被确定可以开始制定地方性法规②，且也留足准备期。但由图1我们可以看出，在这个时间点上，真正转化的却是极少，大部分的城市获权后在地方性法规的数量上还处于1甚至是0的状态。

图2 各省地方性法规数量统计图

2.地区量化对比。图2显示，地方性法规的数量与经济发展总体上呈现正相关关系。在立法数量上，华东地区居前，东北、西部显弱。这说明经济的发展对立法有着客观、实际的需求。但此正相关的关系也存在一定的错位。根据2017年全国的GDP排名，居前五位的省份分别是广东、江苏、山东、浙江、河南。③但在立法数量上，经济体量靠前的浙江省相对靠后，经济发展居中的安徽省居前，GDP排名中位居第八的河北省在立法数量上却处于较末的位置。

3.地区立法项目分析。由于所涉的市及所立法规项目的数量都太大，难以具体展示出来，所以笔者选取了立法数量最多的华东地区为对象，以各省排名靠前的立法项目为数据进行归类展示，如表1。

表1 华东地区立法同质化情况统计表

表1显示，在立法项目上，同质化立法在各省的立法总量中均占有较高比例。总体上说，除极个别省以外，同类立法数量均接近甚或超过本省立法总数的一半。具体来看，浙江省新获权的市为8个，这意味着几乎所有的市都设立了相同的XX市容和环境卫生管理条例这一立法项目；江西省仅有的6项立法中有5项是同类的XX市容管理、城市管理条例，依地而异的差别几难寻获。华东地区是所有设区的市中立法数量最多、经济最为发达的地区，仍然出现了较为普遍的虚长情况，立法数量偏少的省市就此则表现得更为明显④。

（二）以权限为别进行的数据考察

1.总量上的比较。数据显示，限权后的立法集中于城乡建设与管理以及环境保护 （各占42.16%、43.78%）。然而，研究显示，在立法法修改前排除式的立法权限设定中，原“较大的市”在近三十年的时间内“社会管理类立法频次超过全部立法的四分之一”，“经济管理类占比22%”。［14］(P145)若立法频次是立法需求的直接表现，那么这意味着立法非常活跃的两个领域近50%的立法需求因为限权而被排除在地方立法权之外。

2.地区的归类对比。各省数据的以上特点展示得更为明显，同时也更为复杂。见表2。

表2 各省地方性法规归类比例表

第一，各地在立法的侧重点上有一定差异。贵州、云南、海南、河北等关注环境保护；陕西、江西、黑龙江等侧重城乡建设与管理；福建、广西注重历史文化的保护与管理。

第二，立法焦点集中于城市管理。虽然各省在立法中的侧重点各有不同，但城乡建设与管理和环境保护是共同明显的重点，而且越是立法数量少的地区，立法聚集于此的特点越为明显。

第三，历史文化方面立法属于绝对弱项。除了个别市以外，绝大多数的市对历史文化立法兴趣缺乏，甚至一些传统文化资源极为丰富的地区如陕西、浙江等还处于零立法的状态。

三、“被动式立法”的困局及其缘由

从总体上说，地方立法的实践朝预期目标作出了很大的迈进。如图1所示，各立法主体在这样一场空前的立法活动中被切实调动起来，观察实践、确认需求，在博弈和衡量中获得了大量的立法成果，充分发挥了在国家运行中，地方分守要津的作用。尽管地方立法在扩容后展现了丰收的局面，但实证考察显示，其功能和作用并未得以有效展开，预设中主动、差异的立法赋权实现时常处于被动应付状态，理想设定与现实转化之间出现了明显的落差。

首先，创制或缺，立法的效仿特点依然突出。立法法修改后，立法重复这一顽疾仍然没有得到实质性的疗愈，对上级立法的追随特点明显。例如山东省各市地方性法规的范围广阔，包括城乡管理、市容市貌管理、大气保护条例、森林防火条例等等。但是这些实际上均是对已有的上级立法的效行；再如一些本应具有地域特点的法规，例如《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，在结构和内容上与《江苏省风景名胜管理条例》有着明显的相似甚或相同。上下级消减、同级对称中，“小而全”的形式特点依然保持，甚或在更大范围的立法中越加明显。

其次，立法的“地方”着力不足。仿效带来的必然衍生品是，立法地域不显、特色不明：东北和华南都有内容相似的城市和环境卫生管理条例，辽宁和贵州都设方法相同的饮用水源保护条例，华北和西南都立手段差异不大的大气污染防治、城市绿化条例。重要的问题大家都关注，这本无可非议，但若是不分地形、气候、经济发展程度就设立同一的“提高绿化率和森林覆盖率，推行绿色交通、绿色建筑”“各级人民政府鼓励和支持市容和环境卫生技术的研究和推广，引导社会资本参与环境卫生设施的建设和经营”等等规定，那么特色与差异都将难以依存。

再有，消极有显，法规的可执行性减等。地方立法的特有价值是服务于一时一地，实用是其根本。但是文本考察显示，原则性或宣誓性法条在立法中占据了大量的篇幅：在确权时多是“市容和环境卫生管理应当统一领导、分级管理、公众参与、社会监督”；在处罚时仅仅要求“生活垃圾处置设施应当符合国家规定的技术规范，未达到技术规范要求的，应当限期改造”。各种表达权威的“应该”“不得”“必须”比比皆是，但落实权力的具体主体、奖励或惩罚方式却常常缺失。规范不足、原则有余，加之特色和针对性的或缺、立法欲望普遍不高，法规的精细度更是难以实现，导致地方性法规的可执行性随之减等。

立法责任重大，立法法在全国范围内的宽幅修改，既表达了决心也体现出待解决问题的急切。但扩容后的地方立法权却在实现过程中屡屡不顺，旧疾未愈，新愿未达。更为重要的是，由于立法主体的大幅增长，问题出现了扩大化的趋势。原本在较小范围的若干“不应该”（重复立法）、“不符合规律”（脱离实际立法），乃至“反常规”（眼球立法）的这样那样的问题，随着全国范围的赋权辐射显现。各方对此诟病频频，让地方立法境地尴尬。虽然指责是主观的，但问题却是客观的，当不规律的问题成为常态时，这其中就应该有规律的事由，而在各方原因中，央地之间在事权、分权上的关系才是其中的核心事由。

（一）央地事权不清造成立法“形式增长”

我国的事权划分模式定型于计划经济时代。彼时实体经济由国家计划指导运行，中央制定计划后，下级行政机构层层分解，从中央到地方高度同构。此间，中央国家机关并不进行事务的央地属性归类，均是通过定政策、下文件逐级施令。由此，同一事项不同基层主体均不同程度地参与，责任主体难以厘清。20世纪80年代，中国已全面进入市场经济，虽然国家提出要“调动中央和地方两个积极性”，但央地事权划分仍然维持了“机关化”的特征。1994年进行分税制改革后，收入的向上集中和支出的向下分权，导致央地事权和支出责任出现结构性失衡。虽然此一矛盾近年来在政策和法规上确实作出了一定的修改，但是，落实到具体的央地事权划分时，我们还是可以看出，“传统的社会管理职能部门的职责同构的特征仍然没有改变”［15］(P104)，条块关系仍未得以界清。具体而言，“就是自中央以下的地方各级政府事权的划分都非常‘相似’”［16］(P137)。在此结构中，“按照中央和地方的事权划分明确各级政府责任”这样笼统的规定，便成了改革姿态的惯常表达。

用问题回答问题的模糊态度，使央地事权不清的结构性失衡在各级政府间得以复制并放大：地方政府拥有的事权几乎是上级政府的翻版，政府职能配置缺乏清晰的分工成为惯性。由此对地方立法的直接映射是，下级立法对上级立法的追随亦习与性成，立法的“地方特色”难以析出。质言之，在央地事权不清的结构下，地方立法权虽形式上已然切出，但实未厘获范畴。如此特点，无可避免地致使地方立法时常处于被动的应对状态。例如浙江省各市的市容市貌和城市管理条例，多是对1994年就颁布并在2009年进行了修改的《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》的照搬，缺乏切实的权力分解或实施细化；再如湖南省在不少设区的市已经制定了相关的城市管理条例的情况下，2017年5月省人大出台《湖南省城市综合管理条例》，对已析出的又再次囊括。或总或分，同构的立法在同构的职权中继续大量复制，自是造成了前述的法条同质化。这种追求同一性的立法，其实并非来自于下级立法机关的主动意愿，也显然与赋权的初衷背道而驰。

除此之外，我国事权配置中长期以来政策主导的特点明显在地方立法中产生了直接的影响。在政策而非法治的主导下，权力变动来源于各种决议、意见、通知等，这使事权的划分带有明显的不安定性和模糊性。同时，非制度化的政策也致使政府内部职能之间出现大量的外部粘连，事事都难以避免横向关联。这些特点直接造成设区的市在获得立法权后，普遍陷入选题困境。图1显示，立法在较长时间都处于“沉寂”的状态，显露出各市在获权后的“犹豫”，权力获得前的热烈渴求与权力获得后的困顿迷茫意外形成对比。其实对于问题的数量和程度日益增长的设区的市来说，无论是管理者还是被管理者都期盼着能通过立法来理顺关系。然而当城市环境污染治理需要涉及“规划、建设、公安、工商、市政园林、国土资源、住房保障和房产管理、环境保护、卫生、交通运输等行政主管部门”协同才能完成的情况下，立法者确实有种巧妇难为无米之炊的尴尬。这种制定中的无力随之造成了立法效果的虚置，同时也是前述的大量的宣誓性、原则性立法出现的根本原因。虽然立法数量增长了，但对于立法的功能来说，实则是“虚长”。而循其原因，既非立法空间狭窄，更非立法者能力不足，实在于事权不清。

（二）立法分权不明让地方立法“亦步亦趋”

为了解决既往地方立法中“大而全、小而全”“上下一般粗”等功能性失衡的问题，立法法也力图在立法权内部，通过层层递进的法条设置，以赋权——分化的方式将立法权分权入地予以化解。

赋权是获得立法权的基点。在较大的市的审批沉寂多年后，立法法直接跨步将所有设区的市都囊入地方性法规的权力范畴，对多方、强烈、长期的呼吁进行了一次全面性的回应，这既是对现实需求的权力回覆，也表达了中央立法分权的决心。但其间，保守倾向仍然保有。就立法权力而言，完整的立法权止步于省级人大及其常委会，即“设区的市一级人大及其常委会并不具有省级人大及其常委会一样完整的地方立法权。根源就在于《宪法》赋予省级人大及其常委会地方立法权，但没有赋予设区的市一级人大及其常委会地方立法权”［17］(P232)。《立法法》中“设区的市的地方性法规须报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”对此进行了回证。地方立法权本已有限，中央较为严格的立法指导思想益加限制了地方立法的自主性。全国人大法律委员会主任委员乔晓阳强调：“（地方立法）要与国家立法保持一致，不得违反上位法。”［18］(P11)综上产生的讯息是，在赋权有限、思想严格的“地”仿若“央”反面的保守语境中，地方的任何创新都可能步入“不明”的边界而使自己“冒尖”，创新的风险叠加。在此背景下，相较于很有可能带来显见风险的创新，更多的立法主体选择了模仿的墨守成法。

在权力的分化上，《立法法》主要通过原则和规则两方面的规定来促成实现。原则上，以除了专属立法外的“属于地方性事务需要”可以制定地方性法规进行了宽限，以“对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”进行了窄收。模糊本是原则的特点，在宽泛的原则下，地方立法为其自主性争得空间。当然，原则的模糊自然会带来滥用的担忧，加之存在地方保护主义的现实隐患，中央表现出的保守倾向事出有理。然而问题在于，由于地方机关在事权不清的长期同构中已然形成了对上级机关的同块遵循，在此情势中立法保守趋势的维系，导致上级立法机关的立法项目俨然成为下级的范本，原则的宽泛特点就此骤然缩减，复制或末端延伸就此便成为常态。当然，除了原则外，立法法进一步通过规则来实现分化。列举式的规定，就是希望能有的放矢。然而无论是语义还是使用，这三项内容实际上都是难以分离清楚的：“环境”的外延包含着“城乡”，“历史文化保护”依附于“城乡”，“环境”倚靠于“建设与管理”。如此分离难度与必然重叠带来的问题是，从理论上说，会直接产生“立法内容对立法名义的必然扩展”［19］(P27)，落入实践后，大量的内外部粘连、多部门协作的依附再难避免。从立到行，地方立法机关并未能通过具体的规则而获得清晰的立法视野。并且，列举同时示意排除，三项范畴的列举意味着将其他问题排除在地方立法权之外。然而根据图3分析显示，这些被缩减的立法权，恰恰正是之前较大的市的立法重点，这也是导致一些GDP数值高的地区反而立法数量却比较少的重要原因。以浙江省来说，大体量的经济产生了很多新兴的城市问题，例如温州市的民间借贷已然形成规模，且资金量极大。由于当时温州还未有立法权，致浙江省人大非常规地出台了《温州市民间融资管理条例》予以解决。这些问题本是城市争取立法权的主要动机，然而真正获权后却被排除在外，自然造成了一些市在扩容前“满腔热情”，在扩容后却“表现平平”。这带来的另一必然附随效果是，地方立法的先试先行的功能由此难以依存。综上，分权的不明，竞争和推诿的并存，甚至让现实中出现了“市人大试图说服行政机关提案而遭拒”［20］(P55)的异象，地方立法主体在其中始终处于亦步亦趋的状态。

当然，地方立法主体也并非完全没有自主性，在立法法设置的对地方性法规“有的放矢”的格局中，“的”终究还是要由设区的市来“放”。但在既有限制中这一释放的现实途径：一是如表2⑤所示，在需求选择中或致三分之一的立法权旁落；二是由表2转入表1通道，无以打开立法局面而继续落入被动的路径惯性。虽是选择，但是被动的特点仍显，致使立法这样一个利器还是未能在解决需求的路上开辟通途。

四、央地关系的优化与“自主型立法”

一方面，事权不清与确权不明互为表里的交叉影响，导致地方立法总是处于应对式的被动状态无以实现功效。另一方面，“地方政府竞争”、经济的高速发展，无一不在等着有效的规范梳理。矛盾等待规则的梳理，但也需要规则的契合。能对实际问题作出有效指导的法规，显然无法通过非因实际需求而设定的被动式立法导出。各因相叠，破立在即。正如同卢梭所说：“立法工作之所以艰难，倒不在于那些必须建立的东西，反而更在于那些必须破坏的东西。”［21］(P68)为立法的功能也为立法的效果，地方立法须通过改变，向“自主型立法”转换，让地方立法主体能自主地、较为独立地因需立法。而今，随着央地财政改革进入深水区，在修补式的改革已不足以消弭困难、“摸着石头过河与顶层设计是辩证统一的”⑥共同加持之下，地方立法的转变迎来了新的机遇。

（一）实现央地事权划分的法治化转变

从原因来说，“当前央地的矛盾与失衡主要源于两个制度性缺陷：一是央地关系主要是通过政策手段而不是法律方式来调整的；二是中央政府在构造央地关系中居于主导地位”［22］(P140)。由于立法的适用性对清晰的政府职能有着天然的依赖，所以地方立法权的有效转化亟需中央和地方以及地方各级立法主体落实清晰的责权归属，使事权划分进入法治化的进程。对此，十八届三中全会明确提出：“建立事权和支出责任相适应的制度。……国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。”党的十九届三中全会再次提出：“要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。”这都为事权划分的法治化提供了强有力的政策护航。法治化意味着去政策化、改变职权划分行政化。这种涉及全国格局的宽幅设计，强烈仰赖于国家的顶层设计予以推行。只有通过刚性的立法明确中央的事权事项，才能由此析出地方的事权范畴，进而得以细化地方政府的职能范围，实现责随权定。在此基础之上，地方通过明确立法范围和责权主体来获得稳定的立法预期，配置“备案审查制”来解决地方立法完整性的不足，优化立法过程来缓解“立法科学性的担忧”［23］(P111)，使地方立法由被动应对变为自主设立，方才能实现“以地方立法为契机，推动地方政治民主化和法治化，革新治理体制和治理方式”［24］(P15)。

（二）以“受益性原则”作为立法权划分的标准

在边界清晰的责权界分中，科学的划分标准是至关重要的，这对于权力载体的立法来说，尤是如此。既往我国在立法权限的划分中主要适用的是“重要性原则”。在此标准之下“中央总揽了几乎所有‘重要事项’的立法权”［25］(P39)，位于执法前端的地方始终处于立法权的末端。事实上，“重要”本身即为一种价值判断，其范畴的伸缩易受主观因素影响。这与强调安定性的法的本质特征来说是不对称的。此一标准可以说是央地事权界分不清的直接反射。在事权划分中，有专家就提出，分权的最终目的就是为了使各方受益，那么以受益范围作为事权范围的划分标准，既能明确责权主体，又能高效地化解矛盾。这一原则同样可以推及适用至地方立法权限的划分中来。以“受益性”作为立法事项归属的逻辑起点，仅对特定区域受益或受损的事项交由特定地方立法；若利益与损害“犹如海洋中移动的鱼群一样”［26］(P65)发生外溢，则可以由关联主体享有“共同立法权”；在协调不力的情况下还可由其共同的上级完成立法。这样，地方与中央之间实现了立法的层层联动，进而实现科学立法的有效推进。

（三）适度放开地方立法的权限范围

尽管立法法进行了全国范围的扩权，但从权限上说，实际是较之前予以了削减。这一设定涵括表达了对设区的市立法权力滥用以及立法科学性的担忧。当然这些担忧不是没有道理的。立法项目的恣意增长、“景观式”立法林立，无疑为立法的可执行性和权威性带来了负面影响。但是如果从结果反推，可能会发现这与限权反而有一定的关联。立法本就是“一个动态的事物”［27］(P80)，而立法法单一且静态的权限划分方法实难在供给与需求之间达成一致，势必造成曲解：当权限与需求不对称时，地方怠于立法转而寻找其他渠道；当限权使得立法缺乏内需激励时，地方怠于创制转而循规，等等。这些取巧式的反应转而加重了地方责权关系的紊乱和权力行使的任意性。

我国地方立法的重要功能之一在于能及时地将地方改革实践中涉及的新问题纳入法律调整的范畴。例如《温州市民间融资管理条例》的适用为正在讨论中的更为复杂的《浙江省地方金融条例》打下了基础，将来必然会为新形势下的国家金融管理立法提供有效的经验。更值得注意的是，地方立法试验的先试先行还可以分摊国家的治理风险，毕竟“倘若地方法治试验失败，其危害范围不但有限，而且也不会影响到中央的权威”［28］(P80)。因此适度放开立法权限既是动态立法的客观需求，也是推动改革的保障。

五、结语

立法是国家秩序建立和维护过程中最先同时也是具有决定意义的一步，它承载了立法者对良序的向往，也是制度建立的基石。无论对于理想还是现实，立法都可以成为美好愿望实现的正途。地方立法带着地方的固有光环，在扩容后又获得了权力的加持，本应熠熠生辉。但现实转化中层层叠加的负效果表明，地方立法仍然停滞在被动应答阶段，使得设计效果难以赴旨。当然，立法愿望与现实之间总会存在一定的距离，立法史中这样的情况也并非个例［29］(P3)，但这段距离也不应过于遥远。当下，地方立法扩容为地方实现制度与效率的双赢提供了机遇，同时也提出了挑战。在机会与阻力的同行中，实践的发展表明，这样一个角色众多、情景繁复的法治建设的真正舞台，更需要设计者和执行者关注差异、有效激励，敦促各地制度朝非同质化方向演进，方能为这个舞台有序而又精彩的表演注入绵绵不断的活力。

注释：

①对于三个事项后的“等”字是“等内”还是“等外”的问题，全国人大法工委主任李适时指出：“从立法原意讲，应该是等内，不宜作更加宽泛的理解。”所以此处的等一般视同等内。

②参见全国人大常委会法工委整理的 《各地推进赋予设区的市行使地方立法权工作情况表》，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919。

③数据来源，搜狐网https://www.sohu.com/a/219353049_100031192。

④如辽宁省的8项立法中，相同类的饮用水水源保护条例、城市供热供水、城乡规划条例占据了6项；贵州省的4项立法均为水域和水源保护条例。

⑤设区的市的立法中多处出现涉及数个权限的情况，本文尽量根据法条的侧重内容和主要设立目的予以区分。

⑥何兰生：《摸着石头过河与顶层设计是辩证统一的》，人民网http://theory.people.com.cn/n1/2016/0822/c49150-28653833.html。