行业协会参与我国食品安全治理探讨

当前，社会性规制工具在我国食品公共安全规制中扮演着重要角色，以食品行业协会为主要代表的第三部门具有独立性、专业性、权威性等特征。然而，我国食品行业协会在独立性与自治性、精英治理与大企业控制以及内部治理机制等方面存在缺陷，行业协会在参与食品安全治理中需要着重解决成员企业的参与性问题，阻止不法企业进入行业协会并防范合法企业进入行业协会后发生道德风险。因此，行业协会要从推进运行体制改革、发挥信号传递功能及完善内部治理机制等方面完善行业协会治理，建立成员企业的互查制度、被查企业的申诉机制以及严格的惩罚及淘汰机制等。

一、引言

食品安全事关广大城乡居民的健康和安全，近年来学界对食品市场的研究逐渐从产量和价格研究转向对食品质量与安全的研究。习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要坚持源头治理，标本兼治，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。人民网的民意调查显示，在一系列民生问题中，民众对食品安全问题最为关心。由此可见，上至中央政府，下至普通百姓都高度关注食品安全问题。现阶段我国食品安全治理仍以政府治理为主，受制于食品的信任品特性和政府监管的现实条件，我国食品安全政府治理存在诸多局限：一是信息障碍问题。与普通消费者一样，政府事前也难以获取完备的食品质量信息。食品企业数量众多，加上现代食品加工工艺日益复杂，使政府面临巨大的信息成本，监管难度日益增加，政府治理力不从心。二是多重委托代理难题。一方面，地方官员面临多目标委托代理，在多目标决策中，食品安全监管这种投入大、见效慢的目标常常被置于次要地位；另一方面，层级较低的政府官员也更容易被利益集团俘获，充当不法企业谋取不正当利益的保护伞。三是监管标准问题。与食品生产企业相比，政府信息滞后，监管标准经常赶不上不法企业“创新”的速度。纵观我国发生的一些严重的食品安全事件，几乎都是食品监管部门的检测范围长期不更新不发展，在新的作弊手法面前观测失灵导致的。［1］四是监管模式问题。目前，我国采取“分段管理、各负其责”的监管模式，造成“十个大盖帽管不好一桌饭”“八个部门管不好一头猪”现象的出现。本质而言，这种多头监管模式会带来多元利益冲突，最终导致公共利益迷失。［2］

为了弥补政府治理的缺陷，食品行业协会进入了决策者的视野。早在2004年，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发［2004］23号）中明确提出，要充分发挥行业协会和中介组织的作用。2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》则首次从国家立法层次上明确规定食品行业协会应当加强行业自律，支持和鼓励社会团体、基层群众性自治组织以及新闻媒体等社会性力量参与食品安全治理。十八大“关于社会组织建设与发展”的论述中也提到：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”食品行业协会监督作为政府监管的补充，无疑有助于形成政府与全社会齐头并进的多元共治合力。在实践上，我国食品行业协会从无到有，目前白酒、炒货、糖果、面包等食品行业都成立了专业委员会。然而，时至今日我国食品行业协会在食品安全治理中尚未发挥其应有的作用，主要原因在于食品行业协会尚未建立一套有效的内部治理机制，本文希望在这方面做一个初步探讨。

二、食品安全治理的市场失灵

（一）食品市场的信息不对称

在生产者—销售者—消费者的食品供应链中，食品生产者相较于销售者和消费者更具有信息优势，销售者相对于消费者也更具有信息优势，甚至对于规制者，食品生产者和销售者也拥有一定的信息优势。拥有信息优势的生产者及销售者往往会采取机会主义行为，诸如以假乱真、以次充好等行为，对处于信息劣势方的利益造成损害。食品兼有搜寻品、经验品和信任品的特性。其中，作为搜寻品的食品，消费者在购买消费之前可以有效获知食品的外在特征（如品牌、包装、色泽、大小等），获取信息的渠道相对通畅，消费者可以较好地保护自身利益，即使在食品消费过程中出现信息判断失误导致财物浪费，但对自身安全与健康不构成威胁与侵害。作为经验品的食品，消费者在购买之前难以准确了解其质量，只有生产者或销售者知道产品的真实质量状况，但消费者在购买消费后能够迅速获取食品质量信息（如新鲜程度、味道浓淡、口感风味等）。由于食品是日常生活的必需品，消费者重复购买的概率很高，因此可以通过声誉机制来促进食品质量信息的有效传递。对于经验品的食品，生产者及销售者会积极采用一定的激励措施去传递食品的质量信息，在消费者重复购买的预期下，生产者存在足够动力去提高产品质量。作为搜寻品及经验品的食品，其质量信息相对充分、可靠且获取成本相对低廉，消费者在购买前后能够以较低的代价核实产品质量，因此食品市场不会出现市场失灵现象，不需要规制者过多干预。但是，作为信任品的食品，即使消费者在消费之后也难以获取和评价有关食品质量安全和营养保健信息（如食品中是否含抗生素及致癌物质等），在传递食品质量的信任品特性方面，食品市场几乎失灵，因为消费者根本无法获知这方面的质量状况，不得不“完全信任”地由生产者摆布。［3］

现代食品生产和加工过程复杂，涉及很多生物、化学过程，许多关于食品质量与安全的信息如食品中有无激素、病菌含量、致癌物质、农残超标等，需要经过专业的检测机构才能了解，而消费者不具备获取该类质量信息的能力，因此食品更多的具有信任品的特征。食品的信任品特征加剧了生产者与消费者之间的信息不对称，消费者面临着较大的安全与健康风险。由于信息不对称，消费者无法准确把握所购买的食品质量，只能根据日常消费经验来评价拟购买的食品质量。而食品的生产者与销售者充分了解自身所生产及销售的食品质量信息，并按照利润最大化的原则进行交易，因此以假乱真、以次充好的情况不可避免。从长期来看，食品市场中平均质量呈现下降趋势，消费者也逐渐意识到食品质量的下降，在新一轮购买时会降低对食品市场的期望，最终形成食品市场交易中的“柠檬问题”，即食品生产者和销售者通过降低食品质量安全来实现其收益最大化，从而导致食品质量不断下降。

（二）食品市场的外部性

食品市场中的外部性主要表现在两个方面：一是正规厂商对消费者和非正规厂商产生的正外部性。对消费者而言，正规厂商生产和销售符合标准的安全食品，给消费者带来了食品消费的满足感和食品卫生的安全感，消费者可以将这种满足感和安全感通过多种途径传递给其他消费者。而对于非正规厂商而言，由于正规厂商生产的食品在消费者群体中已经拥有良好声誉，而消费者由于缺乏辨别食品质量高低的能力，因此非正规厂商就可以凭借正规厂商的良好声誉来实现其不安全食品的销售并从中获益。二是非正规厂商给消费者和正规厂商带来的负外部性。具体而言，非正规厂商以假乱真、以次充好销售不安全食品势必给消费者带来负面体验，甚至会威胁消费者的身心健康。对于正规厂商来说，非正规厂商生产销售的不安全食品在消费者群体中造成了恶劣影响，导致消费者对正规厂商生产的食品产生不信任感，影响了正规厂商安全食品的销售，从而出现负外部性。［4］如近年来国内个别不法商家以虹鳟鱼冒充三文鱼进行销售，在给消费者带来极大负面体验的同时，也降低了正规三文鱼商贩的产品销售预期。如果缺乏有效的食品安全规制，生产低安全性的食品厂商的负外部性就会削弱食品市场中高安全性的食品市场份额，直至低安全性食品生产厂家将高安全性的食品生产厂家完全挤出食品市场，长此以往，极有可能诱发食品公共安全事件。可以说，市场本身不能使生产高安全性食品厂商由于生产低安全性食品厂商的负外部性带来的损失得到补偿，也不能让生产低安全性食品的厂商的负外部性付出代价。如果仅仅依靠市场机制，生产高安全性食品厂商的生产活动反而受到限制，生产低安全性食品的厂商产量反而增加，消费者食品公共安全完全失去保障。

从食品市场信息不对称及外部性来看，食品市场客观上存在市场失灵问题，而食品安全问题不仅影响直接消费者的健康和生产者利益，同时会引发公共卫生和公众安全问题，因此食品安全具有公共品特性。由于食品生产者、销售者及消费者之间存在着食品安全信息不对称问题，因而就需要政府提供一个最重要的公共产品，即“信息服务”。关于食品安全的公共信息，如强制性标准、技术法规和抽检信息等，任何厂商都不能也不会提供，只能由政府干预或提供。当前，社会性规制工具在我国食品公共安全规制中扮演着重要角色，以食品行业协会为主要代表的第三部门具有独立性、专业性、权威性等特征。相较于政府而言，第三部门更容易得到消费者及被规制者的信任。同时，行业协会等第三部门依托自身的专业性在辅助政府规制部门制定行业标准、检测标准以及规制工具的过程中，将更符合食品公共安全规制的实际情况，能够有效减少被规制主体的机会主义倾向，因而构建有效的食品行业协会内部治理机制能够在降低食品公共安全规制成本的同时取得更好的食品公共安全规制效果。

三、行业协会实现食品质量信号传递的机理

Biglaiser研究认为，如果有让消费者充分信任的第三方介入食品交易市场，并依托第三方组织对产品质量进行监督与检测，面向市场及消费者建立产品质量信号传递机制，那么就可以有效解决食品交易市场的失灵问题，从而高质量厂家实现高价销售，低质量厂家被驱逐出市场。第三方组织可以是政府部门也可以是非政府组织的第三部门，这在理论上论证了行业协会能够在食品安全治理领域发挥重要作用。［5］由于食品市场存在信息不对称与外部性，生产高质量、高安全性的食品厂商要实现高价格回报必须满足两个条件：一是生产者保证自身生产的产品为高质量产品；二是生产者有通畅的渠道向消费者证明其产品为高质量产品。因此，对食品行业协会的运行机制进行优化改善，发挥行业协会在保证食品生产质量和传递食品质量信号方面的作用，可以确保高质量食品生产厂商具备高价销售的两个基础条件。

行业协会实现食品质量信号传递的作用机理可以用一个简单的模型进行分析。食品交易市场因逆向选择导致“柠檬问题”，因而高质量食品生产厂商为了实现较高的销售价格，就需要向消费者证明其生产的食品具有高质量。假定食品质量检测由行业协会主导完成且检测手段是可信的，如果通过检测，则高质量食品生产厂商就能够向消费者有效传递其食品质量信号并获得高价格。［6］假定食品市场上有N个高质量食品生产厂商，产品质量检测成本C(q)=C0+cq，其中，C0为质量检测的固定成本，c为检测的单位成本系数，q为食品抽检量，则cq为食品质量检测的可变成本。假定N个食品生产厂商的产量完全相同，每个厂商的食品产量均为Q，则抽检比例a=q/Q。假定食品行业协会运行费用为F，则F是行业协会内成员厂商个数的边际递增函数，即F=F(N)，且有=F″(N)＞0，F由质量检测交易费用与行业协会自身管理费用构成，同时假定行业协会利润水平为π0。食品生产厂商向消费者证明其产品为高质量的方式有两种：一是每个生产厂商自己购入设备进行质量检测；二是加入行业协会并由行业协会进行质量检测。

如果厂商选择自行购入设备开展食品质量检测，则其产品通过检测后的利润为：

其中，Pm为产品通过检测后的市场售价，Ch为厂商的生产成本。

如果厂商选择加入食品行业协会，并通过行业协会对其生产的食品进行质量检测，则单个厂商承担的质量检测成本为C0/N+cq。假定厂商申请加入行业协会需要缴纳的管理费用为f，则f可以表达为：

由此可以推导出行业协会内单个厂商的利润为：

作为理性的食品生产厂商，只有当在行业协会主导质量检测下的利润大于自行检测时的利润，即πc＞πp时，厂商才会有意愿申请加入行业协会并接受行业协会对食品质量的管理，用来△π表示两种质量检测模式下的利润差额，则有：

食品行业协会具备成立的条件是△π＞0，取决于质量检测的固定成本C0、行业协会内厂商个数N、行业协会运行费用的函数F(N)以及行业协会利润水平π0。其中，C0与N值越大，F(N)及值π0越小，厂商加入行业协会的意愿越强。这表明，对于固定检测成本较高的食品行业，且拥有众多成员企业的权威性行业协会能够吸引更多食品生产厂商加入。同时，行业协会要控制好运行成本，且不以盈利为目的，在能够维持行业协会日常运行的前提下，将食品生产厂商加入行业协会的交易成本控制在最低水平，这样才能够提升食品生产厂商的入会意愿。

食品行业协会一经形成，不仅能够以较低的成本为成员企业提供产品质量检测服务，还可以通过声誉机制为成员企业获得高于竞争性市场的价格。为了避免个别厂商“搭便车”的行为，行业协会一方面要正向激励成员提高产品质量，另一方面要加大对低质量生产厂商的惩罚，成员企业一旦被发现生产低质量产品，将会被永久剔出行业协会，如此一来，厂商是否选择加入行业协会也能够成为有效区分厂商产品类型的信号。行业协会存在的目的是实现成员企业的利润最大化，对成员企业的产品质量进行监测，在食品交易市场上建立良好的声誉从而获得较高报酬。为了保障行业协会持续具有良好的声誉，在行业协会内部治理机制上，重点是要建立有效的产品质量监督和检测制度，提高低质量产品不能通过检测的概率，防范厂商加入行业协会之后的道德风险，最大化避免成员企业的机会主义行为。

四、当前我国食品行业协会治理存在的缺陷

自1981年中国食品工业协会在北京成立以来，全国各地、各食品行业相继建立起了自己的行业协会组织。目前，我国食品行业协会的职能主要体现在收集公布行业信息、协助政府制定相关监管政策和标准，维护行业稳定持续发展等方面。通过查阅我国各食品行业协会的章程，不难发现这些章程多是强调协会应具备哪些职能，而没有明确实现其职能的具体措施。我国食品行业协会治理机制缺失，主要有以下原因。

第一，行业协会缺乏独立性与自治性。我国行业协会受历史因素影响，自身独立性较弱，很大程度上呈现“半行政化”特点。我国现存的食品行业协会多由政府机关改制形成，作为政府的附属机构，其内部运行主要依赖行政手段。食品企业在协会中参与度不高，协会中各利益主体均缺乏设计内部治理机制的动力。因此，政府应将行业协会的运营管理权交还给企业，给予行业协会充分的自治权，政府的监管审核职能可集中到对协会的会计审核上，主要防止行业协会通过非生产性活动进行谋利。唯有如此，政府和行业协会才能做到各司其职，从而发挥各自优势，改进治理效率。

第二，行业协会存在精英治理缺陷。行业协会是由企业自愿、自发组建的行业管理组织，其成立的基础主要源于现实的环境威胁或共同的利益诉求。小企业由于存在搭便车等机会主义倾向，缺乏承担发起成立行业协会的意愿与实力，而大企业或者行业精英存在发起设立行业协会动机。我国食品行业协会的会长、副会长等单位大多为行业内大企业，协会的主要领导也由行业内具有较大影响力的大企业负责人担任，可以说行业协会具有明显的精英治理特点。精英治理能够快速提升行业协会的影响力，能够为成员企业争取有利的政策和资源，对中小型企业能产生较大的感召力。但是，精英治理模式容易在协会内部形成大企业控制，将严重影响行业协会的治理结构和绩效，致使会员企业的权利不对等，中小企业会员无法参与协会的管理，最终影响行业协会的公信力。此外，精英治理带来的大企业控制局面，会破坏协会内部民主机制和决策程序，行业精英或者大企业往往利用自身的权利操纵协会，出台有利于自己企业的政策，从而侵害其他中小企业的利益。

第三，行业协会内部治理机制不顺。首先，协会内部成员的监管动力不足。刘文萃将食品行业协会自律监管的优势概括为信息获取优势、专业技术优势、比较成本优势、监管范围优势、监管动力优势这五点。［7］其前四点概括起来即是食品企业在产品质量私人信息上的优势，而对于监管动力优势的观点，本文有相反看法，食品行业协会成员自我监管动力不足很可能成为我国食品行业协会建设的阻碍。协会内部成员的监管动力来源于对协会声誉的维护，然而行业协会的集体声誉属于公共品，单个成员缺乏供给动机。Dixit与Olson认为，对“自愿谈判”过程引发的无效率的分析表明，在无交易成本且不违反“有效性”的前提下，一个多人共同参与提供公共品的协同博弈会随着参与人数的增多协同的难度越大，个人搭便车的意愿也越强，当参与人数趋于无穷时，该博弈最终会收敛到所有人都选择不参与公共品供给的均衡。［8］因此，食品行业协会内部治理机制需要考虑如何解决企业在食品行业协会中的参与性问题。其次，如何阻止不法企业进入食品行业协会也是需要考虑的因素。如果食品行业协会内允许不法企业与合法企业共存，那么食品行业协会就没有起到对不同类型企业的分离作用。“柠檬市场”悖论也就没有解决，只是由食品交易市场转移到食品行业协会内部。［9］最后，食品行业协会还需防范合法企业加入协会后可能会发生的道德风险问题。无论对于何种企业而言，产品质量的改进显然是需要成本的，相对于生产高质量食品，生产低质量食品会带来更多的利益，如果事后没有相应的监督机制，合法企业也有生产低质量食品的动机。

五、优化食品行业协会治理机制的政策建议

根据本文分析，行业协会有助于解决食品市场信息不对称而产生的逆向选择问题，在食品行业协会主导产品质量监督与检测的情况下，低质量生产厂商将被驱逐出市场，在声誉机制作用下，厂商提供高质量产品的动力增强，食品质量信号在生产和消费领域能够得到有效传递。因此，要改善当前我国食品行业质量结构，可着重从以下三个方面优化食品行业协会治理机制。

（一）推进行业协会运行体制改革

行业协会要从职能、机构、人员、财务等方面完全独立于政府部门。政府要充分尊重食品行业协会的自治性，鼓励行业协会参与国家食品安全治理计划，增强行业协会社会责任感，让行业协会代表参与到国家食品安全法律法规的制定过程，及时反馈食品生产企业的呼声与诉求。相关法规一旦制定与颁布，将有利于政策的实施与推进。食品行业协会也要实行政府监管与高度自治相结合的治理方式，政府要加强对行业协会的分类指导，形成政府—协会—企业三方联动的格局，共同筑起食品安全的牢固防线，构建食品安全治理政企共管、多元共治的新局面。食品行业协会与政府在监管职能上应明确分工，充分发挥政府与行业协会各自的优势，协会负责对产品质量的检查，政府负责对协会经费来源及财务支出的核查。行业协会要规范收费行为，运行经费遵循“来自会员，用于会员”的原则，适度接受社会捐赠及政府赞助，原则上不接受协会内部龙头企业的大额赞助，避免利益集团的游说与寻租活动。行业协会在原则上不得从事以营利为目的的经营活动，要有效降低行业协会成员企业的入会交易成本，提高食品生产企业的入会率，夯实行业协会作为行业利益代表的基础。

（二）发挥行业协会信号传递功能

行业协会与食品质量信号模型从理论上证明了行业协会作为传递厂商产品质量的一种信号，可以改变不同厂商的成本结构，形成一种“优质厂商小成本大收益，劣质厂商大成本小收益、无收益甚至负收益”的投资理念。食品市场不同的生产厂商通过加入行业协会，向市场传递其产品质量信息，改变市场的信息结构，有助于消费者对优质及劣质厂商的甄别。为有效发挥行业协会对成员企业产品质量信号的传递功能，行业协会要着重解决事前（企业加入协会前）对优质与劣质企业类型的区分，以及事后（企业加入协会之后）成员企业发生道德风险这两个问题。在事前控制方面，着重从严开展产品质量监测，确保高质量产品一定能够通过检验，降低低质量产品通过检验的概率，将不法企业排除在行业协会之外。在事后控制方面，要建立成员交叉检查、被检查企业事后申诉以及满足激励相容的惩罚等机制，将生产低质量产品及虚假汇报竞争对手产品质量的企业驱逐出行业协会，通过声誉机制维护行业协会健康、高效运行。此外，行业协会要树立自身的专业性与权威性，一方面要提升行业覆盖率，在行业内形成较大影响力，维护高质量产品生产厂商利益与行业声誉；另一方面，要将行业协会打造成消费者的信息服务平台，引导并教育消费者理性消费，为消费者的消费决策提供权威且详尽的信息，平衡食品交易市场的信息不对称。

（三）完善行业协会内部治理机制

一是建立协会内企业的互查制度。因为企业在产品质量信息上的优势，业内人士检查业内人士，显然要比外行来检查更有效率。在互查时，企业间的竞争导致各企业都没有高报其他企业产品质量的动机。为了防止合谋机制，互查应该是一种循环的检查，比如A企业检查B企业，B企业检查C企业等等，而不是A和B之间的相互检查。单方面拥有检查权利对于企业来说是一种竞争优势，所以协会内的每个企业也都会有互查的动机，这有利于提升行业协会成员企业的整体产品质量水平。二是建立协会内被查企业的申诉机制。为了防止在互查过程中，恶意报低竞争对手产品质量的现象，被查企业可以对检查结果进行申诉。协会将申诉企业的产品样本提交给专业的检验机构，如果证实确实是恶意低报行为，则对存在该行为的企业进行相应的处罚。处罚的力度由该行业的具体情况决定，随企业报低对手产品质量动机的增大而增大。三是建立严格的惩罚及淘汰机制。对确实被查出产品有问题的企业，应将其永久性开除出协会，并向社会公众及时披露，如相关企业涉及违法行为则应及时交由相关司法机关处理。如果行业协会的执行机制满足以上三个条件，不法企业则不会选择加入行业协会的，因为加入协会意味着暴露了自己产品的质量。合法企业加入行业协会之后也不会发生道德风险，因为企业一旦因低质量生产被开除出协会，消费者就会将其认定为有问题的企业。