关于街道办、居委会开具产权归属证明的合法性问题研究

沈晓燕

关键词：产权归属证明;合法性;个人承诺

笔者曾受聘为某区政府提供权责清单梳理政府法律服务，在梳理过程中发现其所辖片区内各社区、街道均部署有“为未取得房屋产权证明的自有房产出具产权归属证明”此事项，且经检索查询发现，福建省大部分地区均有部署此事项。本文通过对此事项的梳理研究，提出关于街道办、居委会开具产权归属证明的合法性问题思考。

“为未取得房屋产权证明的自有房产出具产权归属证明”事项的设定依据

经检索，“为未取得房屋产权证明的自有房产出具产权归属证明”事项的设定依据为《福建省人民政府关于印发<福建省市场主体住所（经营场所）登记管理办法>的通知》（闽政〔2014〕25号）第十条[1]、第十一条[2]。厦门市《厦门经济特区商事登记条例》（厦门市人民代表大会常务委员会公告第9号）第十七条第一款[3]也有相似规定。即，申请人向商事登记机关申请住所或经营场所登记的，应提交相应的使用权证明文件，属于自有房产的一般提交房屋产权证作为使用证明，无法提供使用权证明文件的，申请人可向所在社区、街道申请开具产权归属证明。

街道办、居委会开具产权归属证明的合法性分析

“出具产权归属证明”是一种确权行为。 根据上述规定可知，商事登记机关要求无法提供自有房产使用权证明文件的申请人向街道办、居委会申请出具产权归属证明，其目的在于确认申请人享有所登记的住所或经常场所的使用权，属于一种确权行为。此外，“为未取得房屋产权证明的自有房产出具产权归属证明”事项的事项类型为“行政确认”，由此也可侧面反映出“出具产权归属证明”的确权性。

街道办、居委会并非法定确权组织。根据《中华人民共和国物权法》（主席令第六十二号）第十条[4]规定，我国实行不动产统一登记制度，由不动产所在地的登记机构进行办理。将于2021年1月1日施行的《中华人民共和国民法典》第二百一十条[5]保留了《物权法》此条规定。《不动产登记暂行条例》（2019修订）第六条[6]规定，各地应统一确定一个部门作为本行政区域内的不动产登记机构，负责不动产的登记工作。同时，《不动产登记暂行条例》（2019修订）第二十一条[7]及《不动产登记暂行条例实施细则》（2019修正）第二十条[8]规定，不动产权属证书由不动产登记机构颁发。

根据《福建省行政审批制度改革工作小组办公室关于印发省、市、县级国土资源行政审批和公共服务事项通用目录的通知》（闽审改办〔2018〕121号）附件第25项可知，不动产登记职责，统一由国土资源部门承担。2018年《国务院机构改革方案》明确指出，将土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记等确权登记管理职责整合，组建自然资源部[9]。2019年《中共福建省委机构编制委员会办公室福建省自然资源厅关于公布福建省自然资源厅权责清单的通知》附件表十第8项同样明确，自然资源和不动产确权登记职责由自然资源确权登记处（不动产登记局）承担。

由此可知，目前不动产确权登记职责，应由各级不动产登记机构即自然资源部门承担，街道办、居委会并无此法定职责，也未发现自然资源部门对其授权办理相关事项。

现有政策的规定及改革趋势。2020年2月29日，民政部、国家发展改革委、公安部、司法部、人力资源社会保障部 及国家卫生健康委联合下发了《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》（民发〔2020〕20号），该指导意见指出，应严格遵守法律法规及相关规定，加强基层群众性自治组织（即社区居委会、村委会）规范化建设，确保基层群众自治性组织出具证明于法有据、有章可循。根据国家有关法律法规规定，基层群众性自治组织可以依法出具有关证明。基层群众性自治组织出具证明的事项，必须是有明确法律法规依据或经国务院批准列入保留证明事项清单、属于基层群众性自治组织职责范围的事项;凡是没有法律法规依据或未经国务院批准列入保留证明事项清单的证明事项，基层群众性自治组织不予出具。该指导意见同时列出了第一批不应由基层群众性自治组织出具的证明事项清单，清单第19项即为“市场主体住所证明（经营场所证明、同意住宅改变为经营性用房证明、社区经营性用房无扰民证明）”。基层群众性自治组织不再出具此证明后，申请人应当直接提供经营场所的不动产权属证明文件、有效租赁合同等作为市场主体住所或经营场所证明材料;住宅改变为经营性用房的，申请人应当自行征求利害关系人的同意，并提供相关证明材料。

综上，由街道办、居委会出具产权归属证明的做法并不合法，且不符合当前政策要求。在“放管服”改革、“减证便民”“互联网+政务服务”等改革背景下，取消由街道办、居委会出具产权归属证明的做法毋庸置疑。

用承诺代替证明，持续深化“放管服”改革

2020年9月10日，国务院办公厅发布《关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》（国办发〔2020〕29号），通知指出，要加大住所与经营场所登记改革力度。对住所作为通信地址和司法文书（含行政执法文书）送达地登记，实行自主申报承诺制。9月11日，李克强在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上发表重要讲话，讲话提出，要进一步降低准入门槛，加快取消重复审批、不必要审批，在证明事项领域推行承诺制。

根据《福建省工商局关于推行住所（经营场所）申报承诺制度的通知》（闽工商企注〔2017〕24号）与《厦门市市场监督管理局关于印发<推进自贸区商事登记制度改革试点事项实施细则>的通知》第三条第（三）款第2項规定，福建省自贸区内已试行住所申报承诺制，不再提交住所使用证明文件。此外，全国各地均已纷纷推出进一步优化营商环境相关举措，例如浙江省金华市取消了市场主体登记时所需的由乡镇（街道）、村（社区）出具的住所（经营场所）合法使用证明，改为个人承诺即可。

笔者建议，可将福建省自贸区做法推广至自贸区外其他地区，市场主体登记设立时实行住所（经营场所）申报承诺制，允许申请人用“《福建省市场主体住所（经营场所）申报承诺表》”替代“住所使用权证明文件”“经营场所使用权证明文件”等证明材料，同时不再保留社区、街道“为未取得房屋产权证明的自有房产出具产权归属证明”此事项，取消街道、居委会出具产权归属证明材料。在社会信用体系制度日渐完善的基础上，通过“告知承诺+事后监管”的方式，用承诺代替证明，持续深化“放管服”改革。

注释

[1]《福建省人民政府关于印发<福建省市场主体住所（经营场所）登记管理办法>的通知》

第十条 申请人申请住所（经营场所）登记提交如下登记材料：（一）属于自有房产的，提交房屋产权证复印件;（二）租赁（借用）房屋的，提交租赁（借用）协议原件或复印件;属于转租（借）的，还应当提交产权人同意转租（借）的文件;（三）租用军队房产的，提交租赁协议原件或复印件和《军队房产租赁许可证》复印件。

[2]《福建省人民政府关于印发<福建省市场主体住所（经营场所）登记管理办法>的通知》

第十一条 自有房产未取得房屋产权证明的，提交下列证明产权归属的文件之一：（一）房屋竣工验收备案证明、购房合同复印件;（二）街道、乡、镇政府或者居委会、村委会出具的产权归属证明;（三）属开发区、科技园区的，由开发区、科技园区管委会出具产权归属证明。

[3]《厦门经济特区商事登记条例》（厦门市人民代表大会常务委员会公告第9号）

第十七条第一款 申请人办理住所登记或者经营场所备案的，应当向商事登记机关提交住所或者经营场所的使用权证明文件。无法提供使用权证明文件的，属于个体工商户的应当提供由辖区居（村）委会、市场开办单位、物业管理公司出具的相关证明，同意作为商事登记主体住所登记或者经营场所备案;其他商事主体应当提交由所在地开发区管委会、镇人民政府（街道办事处）等出具的同意作为商事主体住所登记或者经营场所备案的证明文件。申请人对住所或者经营场所的真实性、合法性负责。

[4]《中华人民共和国物权法》（主席令第六十二号）

第十条 不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。

国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。

[5]《中华人民共和国民法典》

第二百一十条 不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。

国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。

[6]《不动产登记暂行条例》（2019修订）

第六条 国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

[7]《不动产登记暂行条例》（2019修订）

第二十一条 登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。

不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。

[8]《不动产登记暂行条例实施细则》（2019修正）

第二十条 不动产登记机构应当根据不动产登记簿，填写并核发不动产权属证书或者不动产登记证明。除办理抵押权登记、地役权登记和预告登记、异议登记，向申请人核发不动产登记证明外，不动产登记机构应当依法向权利人核发不动产权属证书。不动产权属证书和不动产登记证明，应当加盖不动产登记机构登记专用章。不动产权属证书和不动产登记证明样式，由自然资源部统一规定。

[9]《国务院机构改革方案》（2018）一、关于国務院组成部门调整组建自然资源部。将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。