我国民族地区金融优惠的法治化研究

王雪

摘要：金融优惠是国家履行其经济管理职能的重要方式，是国家在民族地区实施的一种宏观调控。当前对民族地区实施的金融优惠政策主要有对民族用品、民族贸易提供贷款优惠、对民族地区金融机构提供政策优惠、为民族地区金融信贷提供补贴等。当前我国民族地区金融优惠政策的实施存在优惠政策的合法性不足、市场化程度不高、民族地区企业获得融资的法律扶持不够的问题。我国应在民族地区金融优惠政策制定和实施方面强化政策的合法性和市场化程度，完善民族地区企业融资的法律体系。

关键词：民族地区；金融优惠；法治化；合法性；市场化

金融优惠政策的目的在于弥补市场运作的缺陷，但金融优惠手段的运用仍需要依市场规律进行。而市场经济本身即是法治经济，其要求国家在市场中规范其行为，杜绝国家滥用其调控权，国家对经济的干预即受到了法律的严格限制。在法治国家建设的背景下，国家对市场的调控一般是通过法律手段来进行的——促进民族经济发展中的金融优惠政策也不例外，需要纳入法治的轨道内。这即是本文研究民族地区金融优惠政策问题并提出金融优惠政策法治化措施的目的。

一、民族地区金融优惠政策概述

（一）金融优惠的内涵

“金融优惠”产生于国家被赋予经济管理职能之后，是国家履行其经济管理职能的重要方式。因此，“金融优惠”这一概念即包括了以下内涵：其一，就其属性而言，金融优惠属于宏观调控手段的一种。如上所述，市场的良好发展需要政府与市场共同作用。特别是在社会主义市场经济条件下，市场的有序发展更是离不开政府的作用。政府对经济进行干扰的机制即为宏观调控机制，这个机制由多种调控制度和调控手段构成，金融优惠是其中的一种。其二是金融优惠是国家履行其经济管理职能的重要方式，因而金融优惠的运用主体为国家的代表者，即政府，包括中央政府也包括地方政府，包括立法机关也包括行政机关。其三，金融优惠运用的目的在于维护经济的良好运转，政府通过财政支出和财政收入的方式干扰经济运行之目的在于弥补市场的缺陷，维护市场的良好发展，这也是民主政府实现对人民负责原则的必然要求。

（二）现行民族金融优惠政策

1、对民族用品、民族贸易提供贷款优惠。对民族用品和民族贸易提供货款优惠是我国政府实施的民族优惠政策之一。所谓的对民族用品和民族贸易提供货款优惠，即是指针对民族用品和民族贸易等行为所提供的货款优惠待遇。民族用品、民族贸易提供贷款优惠体现于《关于民族贸易和民族用品生产贷款继续实行优惠利率的通知》。该通知由中国人民银行于1997年颁布。依该通知的规定，民族贸易贷款实行优惠利率的范围为，县内国有商业企业、供销社、医药公司和新华书店经销少数民族特需用品、生产生活必需品、药品、书籍及收购少数民族农牧副产品所需要的流动资金贷款。

2、对民族地区金融机构提供政策优惠。对民族地区金融机构提供的政策优惠主要实施于西藏。2001年6月，中共中央和国务院召开了第四次西藏会议，本次会议的主要内容即是讨论和决定对西藏所实施的系列优惠政策，据此维护西藏的稳定和经济发展的平衡发展。这次会议形成了《中央第四次西藏工作座谈会确定对西藏实行的优惠政策》，这个文件对西藏在金融方面所获得的优惠进行了明确规定，包括：其一，西藏各商业银行资金头寸不足时，中民银行拉萨中心支行有权发放贷款；其二，保险公司执行优惠费率政策，其费率低于全国平均水平，因此所造成的损失则由中国人民保险公司报财政部核定后给予补贴。

3、民族地区金融信贷支持。金融信贷支持也是政府对民族地区所实现的金融优惠政策之一。2001年8月，国务院发布了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，该通知即规定了诸多金融信贷支持政策。另外，《国家开发银行技术援助贷款管理暂行办法》也规定了诸多的金融信贷支持政策。当然，这两个文件所规定的金融信贷支持主要是针对项目建设的支持。

二、民族地区金融优惠政策存在的问题

（一）金融优惠政策的合法性问题

美国、欧盟和日本等国在促进特定经济发展过程中，由于金融优惠政策的实施需要动用到大量的财政资金，因而救市计划一般是作为一个预算案由立法机关批准的。①从中也反应了国外在促进民族经济发展过程中，其金融优惠资金的运用需要编制成财政预算案并经立法机关批准——只有这样政府促进民族经济发展的手段运用也才有足够的合法性。就我国政府而言，尽管国务院依宪法之规定负有管理经济事务的职权，但促进民族经济发展过程中的金融优惠政策的做出并没有经全国人大进行批准，而是由国务院常务会议予以决定。从这个角度而言，我国民族地区金融优惠政策的制定和实施实际上存在一定的合法性问题。更为重要的是，在民族地区政府对金融优惠政策的使用也缺乏合法性。具体而言，依人民主权的一般原理，财政支出应经人民代表大会予以审批。而民族金融优惠政策的实施则使民族地区的地方政府在财政资金之外获得资金来源，而此笔资金的来源和使用又没有经人民代表大会审批，这即与人民主体的原则不相符合。当然，《国家开发银行技术援助贷款管理暂行办法》也规定了相应的监督机构，但这种监督并不能弥补因人民代表大会监督缺乏所造成的合法性困境。

（二）金融扶持的市场化问题

在我国，促进民族经济发展中金融优惠措施更多是依行政方式进行，而非依市场化的方式进行。具体而言，在我国，政府金融优惠的手段主要包括提供低息货款和进行货款补贴等手段，其目的在于促进中小企业发展和兴建公共工程。其中，兴建公共工程和货款补贴体现了强烈的行政性。也就是说，就公共工程的兴建而言，政府在此方面进行救市资金分配时，并不是由市场决定兴建何种公共工程，而是由行政系统进行决定。这种情况即决定了兴建公共工程中的金融政策实施时的资金分配缺乏市场性。就货款补贴而言，补贴资金的发放同样也是由行政命令所决定的，而非运用市场化的方式调动民族地区生产的积极性。因而，从这个角度而言，我国在实施金融优惠政策的过程中，所运用的手段缺乏市场性，从而导致了资金的分配依行政命令而决定，而非由市场规律决定。

（三）民族地区企业获得融资的法律扶持问题

应该说，当前我国立法对中小企业之发展还是给予了必要的关注的，我国当前制定有《中小企业促进法》、《乡镇企业法》，国务院的工作部门也制定有《关于培育中小企业社会化服务体系若干问题意见》、《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》等规范性文件，这些规范性文件在很多方面给予了中小企业以优厚的待遇，帮助中小企业寻找销路、获得市场。然而，遗憾的是，以上立法和相关规范性文件中包括的扶助手段并没有与金融制度进行对接，从而使在获得银行融资方面并没有享受到优惠政策。这种情况即造成了民族企业融资难的困境。

三、民族地区金融优惠政策的法治化进路

（一）提高金融优惠政策的合法性

我国实施金融优惠政策需要运用财政资金的，则首先需要明确在预算法或者其他法律规范中规定，国务院救市资金的运用，需要编制预算案并经全国人大的批准——只有这样，才符合财政民主主义之要求。②为解决这个问题，笔者认为，我国预算法即应当规定，国务院进行大规模预算支出的，应当先征得全国人大同意。据此，我国需要对预算法中的预备费制度进行修改。具体而言，我国预算法第32条规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%-3%设置预备费。笔者认为，随着社会风险的增加，预算中的1%-3%的预备费是不足以应付各种意外情形的。因而，我国应当提高预备费额度，并建立起预备费积存制度。具体而言，我国预算法可以将预备费提高到5%，并规定本年度没有使用的预备费即予以积存。这种制度的建构，即可提高政府所能够支配的预备费额度，在民族地区经济发展滞后时，政府即可一方面动用预备费进行应对，另一方面启动救市预算编制程序，争取其金融优惠方案尽快获得全国人大的批准，从而兼顾了效率与正义的要求。

（二）金融优惠手段选择上注重市场化

在当前的金融优惠政策实施过程中，政府主要通过低息货款等方式支持民族贸易的发展，或者为公共工程建设提供资金支持。这在这些方式中，政府即直接决定了资金的流向，不符合市场经济的原则。未来的金融优惠政策实施可以采取以下两种方式以增加金融优惠的市场化程度：其一是设立具有政府背景的专门性投资担保机构。在市场经济条件下，投资担保机构的作用即在于，在企业需要获得融资而无相应的财产予以担保或其所能够提供担保的财产远远少于其所需的融资时，企业即可以向投资担保公司申请担保，在企业与银行签订贷款合同时，投资担保公司即可以以保证人的身份为企业提供担保，从而使其获得银行的贷款。当前市场中是存在各种各样的投资担保公司的，但许多投资担保公司由私人设立，其为减少风险，往往不愿意向民族企业提供担保。此种情况下，民族企业即难以利用市场中的投资担保资源来为本企业进行融资。为弥补市场的缺乏，政府即可通过设立政府性担保机构的方式提供政策优惠。其二是设立专门的政策性金融机构。当前我国金融体系即逐步实现了商业化的运营，商业银行具有高度的经营自主权，可以依自己的意愿开展生产经营活动。为解决民族企业融资难的问题，国家可以设立专门性的开发银行，开发银行的资金虽由国家提供，但资金的流向则主要遵循市场规则，因此可以解决金融优惠政策市场化不足的问题。

（三）完善民族地区企业融资的法律体系

融资制度的完善是解决民族地区企业融资难问题最为直接有效的手段。而在我国金融领域，所有制歧视依然存在，民族地区企业无法获得与国有企业、集体企业同等的对待。国家尽管制定了诸多法律规范和政策予以支持民族地区企业的发展，但这些法律政策较少涉及对民族地区企业融资的支持。为此，笔者认为，我国应当把《中小企业促进法》落到实处，特别是在金融方面给予中小企业全方面的支持。为此，我国即应当在《中小企业促进法》的基础上制定《中小企业担保法》、《中小企业融资法》、《产业投资基金法》等法律规范，形成完整的企业融资体系，在融资方面给予中小企业获得与大型企业同等的待遇。在此基础上，还需要对涉及金融事务的其他法律规范和制度进行修改。例如，我国应当取消对民营资本和外国资本进入金融市场的限制，鼓励其进入到我国金融市场中，从而加大金融市场中可贷存款的数量；③另外，我国还应当进一步完善公司法和商业银行法，取消金融机构设立审批制度，而改为金融机构设立登记制度，从而放开金融市场准入，提高金融市场的供方数量及市场的竞争程度，从而为中小企业提供充足的贷款来源。

四、结语

当前我国政府为促进民族地区的发展而制定和实施了一系列的金融优惠政策。这些政策被当前是政府调节经济发展不平衡的重要手段。当前，作为政府所实施的宏观调控手段，金融优惠政策的实施应纳入法治轨道内，这即是建设法治政府的要求，也是以法治力量保障金融优惠政策实施的要求。在法治政府建设和市场体制改革同步推行的背景下，民族地区金融优惠政策的制定和实施既要考虑到政策制定和实施过程的合法性，也要考虑到政策实施与市场运行之间的关系。是以，我国应在民族地区金融优惠政策制定和实施方面强化政策的合法性和市场化程度，完善民族地区企业融资的法律体系。（作者单位：新疆农业职业技术学院）

注解：

① 谭正航，尹珊珊.论民族地区发展与民族地区金融发展权的法律保障[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2014（5）.

② 王欣.当前金融危机中全球救市对我国的启示[J].中国高新技术企业，2009（15）.

③ 吴琼.浅析民间借贷合法化[J].商品与质量·教科与法，2011（10）.