地方人民代表大会代表建议、批评和意见办理法规立法后合法性合理性评估

张婧文

摘 要：地方人民代表大会代表建议、批评和意见办理法规，是为了规范有效地处理代表的建议、批评和意见，方便代表代表人民行使国家权力而制定的。对于一部法律的立法评估，分为立法前和立法后，本文是对立法后法规的合理性和合法性进行评估。本文通过对法规颁布机关的立法权限、法规的立法程序和立法内容进行分析来评估其合法性，而合理性评估方面则分为了立法的动机、程序和内容三个部分。在评估过程中，对法规的相关问题产生了一些疑问并进行了阐释。

关键词：代表建议；批评和意见；合理性；合法性；程序

人大代表的职责就是代表人民管理国家事务、监督国家机关工作，对此，人大代表有权向人民代表大会或者人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。代表建议、批评和意见办理法规的制定是为了使人民的意志更好地通过代表的言语传达出来，是为了使关系到人民群众切身利益的问题更快得到关注，更迅速有效地解决。我们在制定一部法律的前后，都需要进行评估，确保制定法规的行为是谨慎的，必要的，以避免法规的多、滥和重复。立法前的评估，主要评估立法的合法性、必要性、协调性和可操作性，而在立法后，则主要是评估立法的实践性，评估法律对经济社会产生的实际影响等。立法后进行合法性合理性评估，让我们可以更好地自我审查自我监督立法的行为，及时纠正立法不当之处，同时也可以通过对合理性的分析，适时地对法规制度进行修订，以期发挥更大的作用。

在对各地方省级地方人民代表大会制定的代表建议、批评和意见办理法规进行初步统计和分析后发现，在我国34个省级行政区划中，除去港澳台地区，24个是由省人大常委会制定的相关规范，1个是由省级人民代表大会制定，其余6个则没有具体的由人大或者人大常委会制定的文件，而是由人民政府办公厅制定的“人民政府办理人大代表书面意见和政协提案办法”。这些至今仍为有效状态的法规和政府的规范性文件在1990-1999年间颁布的有7部，在2000-2009年间颁布的有17部，而在2010-2013年间颁布的有7部。31部规范中大部分在2000-2013年间进行过修订。而在内容方面，一部分法规分列章节，主要分为：总则——代表建议、批评和意见的提出——代表建议、批评和意见的交办——代表建议、批评和意见的办理——附则几个部分，有的还包括代表建议、批评和意见办理工作的监督检查这一部分。涵盖的内容包括立法的动机、对代表建议、批评和意见的解释、代表提出意见的方式、意见传交办理单位的方式，以及交办单位的办理方式、时限和回复交流等等。

一、 合法性评估分析

法律或立法的“合法性”内涵一般包括两种内涵，广义的和狭义的，狭义上的指合乎已有的实在法的规定，特别是制定法的规定，而不问这些规定是否合乎时宜或合理，广义上还包括是否合乎所在社会的社会价值观念和社会理想，即内容不悖于公理、理想或所在社会占主导地位的意识形态观念。此处主要从狭义上的合法性进行分析，即是否合乎实在法、制定法的规定。具体说来是要分析是否具备立法的权限、符合立法的程序、立法的内容在权限之内，符合上位法的规定。

（一） 立法的权限

《立法法》第四章对于地方性法规和政府规章作出了规定，其中第63条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以指定地方性法规”；第73条规定“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，指定规章”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第43条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以指定和颁布地方性法规…”也就是说人大、人大常委会和政府对于地方法规和规章有着有限的立法权力。这三个机关制定这些规范，是在上位法的规定前提内，对于地方事务作出的具体性规定，是在法律赋予的权限范围内行使权力的行为。

（二） 立法的程序

《立法法》第68条规定“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中国人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”而根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第18条、第46条等，可以看到在地方人大开会期间，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以提案，由主席团决定提交大会审议，或并专门委员会审议，再由主席团提交大会表决。在地方人大闭会期间，常务委员会主任会议或者是代表联名都可以提出议案，由常务委员会进行审议。而没有具体规定的部分，“参照立法法”。参照最通常的含义是，法律对一种情况作了具体的规定，对另一种情况没有作出规定，在这种情况下，对那种没有作出规定的情况适用已经有了的具体规定，就是“参照”。参照立法法可以得出，其中还包括草案的发送，常务委员会对法案会进行两次的审议，还有专门委员会的审议，征求意见，草案公布，进一步审议，表决通过公布等。同时还提案的撤回和终止审议有具体规定。以北京市为例，北京市的代表建议、批评和意见办理法规现行有效的是2005年颁布的条例，在条例正文的题注上写明了“北京市第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2005年9月9日修订，现将修订后的《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》公布，自公布之日起施行”，说明法规的通过是严格按照常务委员会规定的立法程序来施行的。而2012年北京市人大常委会提出了关于《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例（修订草案）》的说明，使立法草案为民众所知，并征求意见。2013年9月提出了北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例（修订草案修改稿），将意见落到实处。由这些我们可以看出草案公布和意见收集，然后修订的程序，表明此项法规的立法程序是基本符合的。

（三）立法的内容

立法法第64条对地方性法规规定的事项作出了规定“地方性法规可以就下列事项作出规定：1、为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；2、属于地方性事物需要制定地方性法规的事项”。根据代表法的规定，代表应与人民保持紧密联系，反映人民的需要，在实践根据的基础上代表人民提出建议，从这个方面涞水，代表建议、批评和意见办理法规处理的是执行法律的规定而做出具体规定的法规。而从另一个方面来说，代表建议、批评和意见是每一个地方的具体地方事务，需要制定相应的法规，才能有序地施行。从31部法规的初步统计分析来看，这些法规的内容主要是关于代表建议的要求，代表建议的提出方式，代表建议的交办承办的规定，属于地方性事务，并不涉及法律保留和禁止性规定，是符合立法内容的规定的。

二、 合理性评估分析

（一） 立法的动机

各省代表建议、批评和意见办理法规的总则第一条基本上都是“为了保障省人民代表大会代表依法行使提出建议、批评和意见的权利，做好代表建议、批评和意见办理工作”，根据有关法律，结合本省实际情况制定本法。我国的基本政治制度是人民代表大会制度，代表的作用就是作为人民利益的发声者，人民意见的传声通道。而在人们的民主意识和参与要求愈加强烈的时候，代表建议、批评和意见的顺利传达、迅速处理就成为了社会发展的要求。代表建议、批评和意见办理法规的制定解决了现实问题，肯定了代表的作用和权利，并用法律来保护权利。其立法的动机具有建设性，有利于增强人民民主意识和代表责任意识。

（二）立法的程序

立法程序的合理性，也就是立法程序的正当性，只有正当性的立法程序才被公众认为是合理的。立法程序的正当性是对立法程序的一种高价值判断，是“正当立法程序”在立法过程中的体现，具体表现在：程序本身的公正品质，程序的技术理性，程序的社会理性，程序的经济理性。判断程序正当性的最低标准是，公民的权利义务将因为决定收到影响的时候，在决定作出前，他必须有行使陈述权和知情权的公平的机会。各省的代表建议、批评和意见办理法规早期存在草案和审议，如西藏自治区，“1994年10月27日西藏自治区第六届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过， 1995年1月1日起施行”，这是说明代表们代表人民了解了草案，并通过审议的过程，表达陈述了自身的观点，行使了知情权和陈述权，符合程序本身的公正品质。而在信息公开要求和群众参与度越来越高的时候，草拟的法规就不仅仅是在会议的内部公开，而是向全社会公开，或向全社会征求意见，以北京市代表建议、批评和意见法规修订草案为例，即是向社会公开了立法草案和说明。代表法规的制定经历过草案的提出、多次的审议、公开征求意见、修改、公布等等，每一个步骤都是严格按照法律程序进行，同时通过征求意见扩大了民主的范围，符合社会发展对于民主法治的要求。

（三）立法内容

从代表建议、批评和意见办理法规的内容来看，法规实事求是，着力解决当下存在的问题。主要表现在以下几个方面：

1、法规中规定了代表的建议、批评和建议需要经过实际的调查，不能空穴来风，捕风捉影。

2、法规中对于交办单位和承办单位的职责进行了较大篇幅的规定，特别强调了承办单位应该及时保质保量地完成工作。在处理代表建议、批评和意见的过程中，承办单位如何办理，是否到位，是关系到代表的建议能否实际上起作用的关键。法规对于承办单位的职责进行严格的规范，能够以法律督促承办单位履职。

3、法规中对于代表提出的超前性建议或者现实中缺乏解决条件的建议，在规定了承办单位应该不拖延，尽职尽责地完成人大常委会交办的任务的同时，也规定了“因条件限制，暂时无力解决的，要列入计划，创造条件逐步解决；对确实难以解决的，应当如实向代表说明原因，做好解释工作”。比如说高速公路和公共设施的建设，虽然说在提出草案的时候，代表进行了一定的调查研究，但是实际审议和定下方案可能需要进行实地的调查测量和论证分析，还需要一定的科学技术支持，以及各方面的协调工作。缺少任何一项，都完成不了。这样并不是说明代表的建议就被忽视了，在有条件的时候还应该重新提起，视实际情况继续完成。但是后续重新提起的方面，法规并没有进行详细的规定。

4、法规的规定合乎利益的分配，注重平衡。法规中不仅对于代表的责任有说明和规定，还规定了交办单位、承办单位和监督单位的责任。多数省的代表建议、批评和建议办理法规是在1995年左右制定的第一稿，之后经历多次修订。大多数最早的法规较为简单，不分章节，重点在于承办单位的职责。代表法规的修订稿则更注重多方面利益的平衡，在代表方面，对于代表的职责进行了说明，并规定了相应的奖惩机制；在承办单位的方面，规定了承办单位的交接方式、承办的责任等；在监督方面，设置了人大、政府、法检两院的多重监督。

三、存在的问题

在统计分析代表建议、批评和意见法规时，发现法规存在一些值得商榷的地方。

（一） 对于“因条件限制，暂时无力解决的问题”后续处理措施不明确

如上海市人民政府关于代表建议、批评和意见办理法规规定，“书面意见答复，需同时报市政府办公厅和市人大常委会人事代表工作委员会，并在答复稿首页右上角注明办理结果，共分五类：解决采纳、正在解决、计划解决、留作参考、难以解决”。 法规中只对此类问题规定了列入计划，创造条件解决。但是对于列入计划后，由谁来负责审查实施条件的成熟度，由谁来重新提起，过程中的和代表的联系，还有监督都是没有确定的问题。如果没有重新启动的章程，创造条件解决有时候就成了搁置的代名词。

（二） 立法的地方性不足

立法性法规立法是为了解决地方的问题，是根据地方的实际而进行调整的。在统计分析的31部法律中，大部分法律除大章节上相同外，大部分的内容也是重复的。并没有体现地方的特色。而如果将其分为省、直辖市和自治区来看，省制定的法规基本上是没有差别的，除了因为修订年份和次数的不同，在各单位对承办单位的监督和法规对代表的奖惩上存在差别外，代表建议、批评和意见的提出、交办和承办基本上一致。而直辖市的法规也基本一致，除了上海市和重庆市，因为没有搜索到人大常委会制定的相关规定，只有人民政府办理市人大代表书面意见和政协提案办法，这样的规定更为详尽细致，可以直接实施。自治区的法规由人大常委会制定的也大同小异，但是语言方面的规定颇具地方特色。如内蒙古自治区人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法第13条第五项“代表用蒙古文提出的建议、批评和意见，应当用蒙、汉两种文字书面答复代表。”

（三） 立法的更新不及时

按照《立法法》规定，地方性法规对于法律没有具体规定的事项可以制定新的法规，但是当法律有规定时则需根据法律废止或者修订。如前文所说，第一批的地方人民代表大会代表建议、批评和意见法规大都是90年代制定的，而全国人民代表大会代表建议、批评和意见法规则是2005年颁布的。根据法律规定，这些地方性法规应该进行相应的修订。但是根据表格，我们可以看出仍有15个省级行政区的最新法规的颁布时间是在2005年6月以前的。这样对于现行法规的合法性和合理性就会产生影响。而且横向比较各法规后发现，除了提出、交办和办理几个大部分之外，没有修订的法规少了监督检查的部分，少了对代表积极行使和怠于行使权力的奖惩监督机制，法规不完善，不能完全满足需要。

四、 结论

在总结分析各省级行政区的代表建议、批评和建议办理法规后，可以发现办理法规的立法动机具有建设性，有利于增强代表的民主和责任意识；办理法规的制定权限符合《立法法》的规定，是在法律规定的权限范围内正常行使职权的行为；其草案公布、意见收集和修订等程序合法，同时通过征求意见扩大了民主的范围，符合民主法治的要求；立法内容上，属于地方性食物，不涉及法律保留和禁止规定，并有力地针对当下的实际问题，实事求是。因此，此批法规兼具合理合法性。但是在基本的判定之外，法规中仍旧存在不少值得商榷的问题，需要我们进一步改善，使得地方性法规在符合法律法规，具备合理性的基础上，能更加有力地发挥效用，明确清晰有针对性地解决问题。

（作者单位：湖南师范大学）

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