“省直管县”改革缓解地方财政压力的思考

关键词：省直管县;财政压力;基层政府扩权

作者简介：刘紫斌（1997-）男，河南安阳人，中南财经政法大学硕士研究生学历，研究方向：财政理论与政策。

基金项目：中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助（编号：202010432）

“省直管县”改革是基层政府扩权改革的重要里程碑。一直以来，我国采取的是“中央—省—市—县—乡”五级政府的管理模式。所谓省管县，是指省、市、县财政关系由“省—市—县”三级模式转变为“省—市、省—縣”二级模式。这种改革增强了基层政府的“经济事务权力”和“财政管理权力”，是政府管理层级的一种扁平化（Pei Li， Yi Lu，Jin Wang，2016）。在这种“扁平化”的政府层级架构中，县的各类专项补助和专款不再经过市，而由省财政直接分配下达到各县，从理论上来看，可以解决市对县财政资源的“盘剥”，增加基层财政收入，缓解财政压力（袁渊，2011）。因此，本课题旨在探究“省直管县改革”与地方财政压力之间的关系，即从实证角度探究“省直管县”改革是否显著降低了地方财政压力。

文献回顾

“省直管县”改革是“中国式”分权的重要内容，探究“省直管县”改革对地方财政压力的影响，能够在一定程度上对分权理论进行进一步的阐释，更好地完善“政治集权”和“经济分权”。从现实来看，随着经济增速和财政收入增速的放缓，地方财政压力进一步加大，我国地方财政收支缺口增大，一些地方的财政收支矛盾已经十分尖锐。本课题的实证研究能够在一定程度上为“省直管县”改革对地方财政压力的影响提供支撑。

学术界普遍认为，1994年以来的分税制改革导致县乡基层政府承担着较重的支出事务而拥有着较为有限的财力，合理划分财权和事权可以有效缓解县乡基层政府的财政困难。贾俊雪、郭庆旺（2006）基于我国2000～2005年间县级面板数据，从财政自给能力角度出发，利用动态面板数据模型考察财政分权和地方政府治理结构改革在促进我国县级财政解困过程中发挥的作用。在学术界对“省直管县”改革有了广泛关注后，贾俊雪、张永杰（2013）以我国1997-2005年间县级面板数据为基础，考察了省直管县财政体制改革在促进县域经济增长、实现县级财政解困中的作用以及财政分权和政府机构改革的制约影响，认为省直管县财政体制改革有助于增强县级财政自给能力、实现县级财政解困，但也显著抑制了县域经济增长。

本文以河南省各县数据为例，尤其借鉴贾俊雪、张永杰（2016）研究省直管县改革对地方财政影响的思路和卢盛峰、陈思霞（2014）使用的双重差分法（DID），使用县域财政数据的数据，研究“省直管县”改革是否显著缓解了地方财政压力。

模型与方法

分析省直管县改革是否有效，重点在于比较该县在省直管县前后两个时间段的财政压力的变化。但是，直接进行前后比较是不可能得到准确的结论，因为，省直管县改革前后经济增长的差异可能不是省直管县产生影响的结果，还包含了大量其他的因素，特别是宏观经济的趋势的影响等时间趋势因素。双重差分法通常要构造“处理组”和“对照组”，然后通过控制其他影响经济发展的因素，对比实行政策后处理组和对照组之间的差异，达到检验政策效果的目的。

在实际操作中，把样本划分为4组：实行省直管县前的对照组（dtit=0，Duit=0）、实行省直管县后的对照组（dtit=1，Duit=0）、实行省直管县前的处理组dtit=0，Duit=1）和实行省直管县后的处理组（dtit=1，Duit=1）。具体回归方程设定如下：

git=β0+β1Duit+β2dtit+β3Duitdtit+γXit+εit（1）

式中：i和 t 分别表示县和时间;g 和ε分别是财政压力方面的扰动项，β1为控制实验组与对照组之间的不同，β2为控制时间对实验组与对照组的影响，β3为交叉项的系数，反映了改革的效果。显然，最关心的是系数β3，它度量了省直管县改革对地方财政压力的影响，即省直管县改革的政策效应。Z表示控制变量。

估计结果与结论

本文以河南省的省直管县改革为例。河南省的省直管县政策分为三批，2009年河南省颁布《关于完善省与市县财政体制的通知》，确定了第三批财政省直管县。增加兰考、宜阳、郏县、滑县、封丘、温县、范县、鄢陵、卢氏、唐河、夏邑、潢川、郸城、新蔡、正阳等15个县为省直管县。由于巩义、永城、项城、固始、邓州、中牟等六县在2009年已成为省直管县，为确保结果的准确性，将其剔除，选取的数据为2007～2011年的县级面板数据。回归结果表明，的系数为-0.124，在95%的水平上显著。这说明，“省直管县”改革降低了所在县的财政压力。实证结果通过了样本选取的随机性检验和稳健性检验。

上述研究结果表明，河南省的“省直管县”改革对于缓解基层财政困境具有一定的积极作用。由此可带来的政策启发是，应通过财政体制改革，改善市级财政截留基层收入的情况，激发地方的积极性和自主性，缓解基层财政压力。

参考文献

[1]陈思霞，卢盛峰.分权增加了民生性财政支出吗？——来自中国“省直管县”的自然实验[J].经济学（季刊），2014，13（04）：1261-1282.

[2]刘冲，乔坤元，周黎安.行政分权与财政分权的不同效应：来自中国县域的经验证据[J].世界经济，2014，37（10）：123-144.

[3]谭之博，周黎安，赵岳.省管县改革、财政分权与民生——基于“倍差法”的估计[J].经济学（季刊），2015，14（03）：1093-1114.

[4]杨志勇.省直管县财政体制改革研究——从财政的省直管县到重建政府间财政关系[J].财贸经济，2009（11）：36-41+136.